I. MỘT SỐ MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CỦA CÁC NƯỚC PHƯƠNG CỦA CÁC NƯỚC
1. Mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương rất đa dạng, vì việc tổ chức và hoạt động này phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, như điều kiện lịch sử, văn hoá xã hội, tự nhiên cũng như những quan điểm nhận thức của chính quyền nhà nước cấp trên.
Theo tiêu chí các cấp chính quyền địa phương, có thể chia các cấp chính quyền địa phương thành 4 cấp như Đức, Camerun, Senegan; 3 cấp như Italia, Ấn độ,...; hai cấp như Đan Mạch, Phần Lan, Nhật Bản, Costa-Rica... Thậm chí có nhà nước tổ chức chính quyền địa phương 5 cấp như của Pháp.
Cấp thấp nhất của chính quyền địa phương thường được tổ chức ở những cộng đồng cư dân thành phố, làng, thôn.. Cấp đơn vị hành chính trung gian thường được tổ chức ở trên các cấp cơ sở (cấp thấp nhất), và dưới cấp trung ương. Đó là các tỉnh, vùng như ở Nhật, Italia... Không phải ở tất cả các cấp chính quyền trên đều phải tổ chức ra các cư quan đại diện. Cấp vùng, quận, huyện của Pháp và cả của Cộng hoà liên bang Đức không tổ chức cơ quan đại diện của cộng đồng cư dân. Ở nước Pháp, và ở một số nước khác đã lâu hình thành một quan đểm cho rằng, các cơ quan đại diện của cộng đồng cư dân chỉ được, hay là thường được tổ chức ở các đơn vị hành chính tự nhiên, hơn là ở các đơn vị hành chính nhân tạo. Kể từ Luật chính quyền địa phương năm 1982, ở Pháp quan điểm trên đã không còn được áp dụng một cách tuyệt đối như trước đây, ngay cả ở những đơn vị hành chính nhân tạo cũng có quyền được thành lập các cơ quan đại diện.
Mối quan hệ giữa các cấp chính quyền với nhau trong hệ thống chính quyền địa phương nhiều cấp được hình thành dần dần do các điều kiện lịch sử, văn hoá, địa lý và truyền thống quyết định. Sau đó được nhà nước quy định thành các quy phạm của pháp luật. Ví dụ sự tích cực của các tác động đến đời sống của nhân dân địa phương của đại diện chính quyền cấp trên về đóng trên địa bàn địa phương là một trong những đặc thù của mô hình Châu Âu lục địa. Điều 124 của Hiến pháp Italia quy định: Quan chức đại diện của chính quyền trung ương tại các vùng lãnh thổ có trách nhiệm lãnh đạo và điều phối mọi hoạt động quản lý của nhà nước trên phạm vi lãnh thổ của vùng. Tương tự như vậy đối với cấp tỉnh là tỉnh trưởng do trên cử về, có trách nhiệm giám sát mọi hoạt động của chính quyền địa phương trực thuộc và có trách nhiệm kiểm tra quá trình quản lý tư pháp, cảnh sát, và hoạt động của mạng lưới đường sắt...
Ở các nhà nước đang phát triển thì tình trạng trực thuộc và chịu sự kiểm tra của chính quyền cấp trên do người đại diện thực hiện càng được thực hiện một cách chặt chẽ hơn. Ví dụ như ở Ấn độ, các vùng trưởng do chính phủ tiểu bang bổ nhiệm có quyền lãnh đạo trực tiếp các vùng; dưới vùng, các huyện do phó trưởng vùng được trưởng vùng bổ nhiệm, sau khi có ý kiến của chính phủ cấp trên, lãnh đạo. Mô hình chính quyền địa phương 1 cấp, không có hiện tượng cùng một thời điểm trên một vùng lãnh thổ cùng có 2 hay 3 chính quyền đều là cấp chính quyền địa phương. Riêng việc tổ chức chính quyền địa phương 1 cấp, thì không có việc chính quyền cấp nọ lại là chồng lên chính quyền cấp kia, vì không có chính quyền địa phương cấp trên. Tất cả chỉ trực thuộc chính quyền trung ương. Việc tổ chức chính quyền địa phương chỉ được tổ chức ở đơn vị hành chính cơ sở (cơ bản - đơn vị hành chính tự nhiên), mà không được tổ chức ra ở các đơn vị hành chính nhân tạo, được hình thành do nhu cầu quản lý của chính quyền trung ương. Các chính quyền
không có sự trực thuộc trên dưới với nhau. Theo cách thức này ở các vùng nông thôn, miền núi, hải đảo chỉ có một cấp chính quyền địa phương là xã, hoặc thay cho xã là thôn, bản ... Ở vùng đô thị là các thành phố bất kể thành phố này có thể là đông dân, hoặc được đóng trên một địa bàn rất rộng vẫn chỉ có một cấp chính quyền cơ sở. Đó là chính quyền thành phố. Mỗi một công dân, mỗi một mảnh đất chỉ trực thuộc hai cấp chính quyền là đủ: Một là của trung ương và hai là của chính quyền địa phương. Giữa hai cấp này, chính quyền trung ương có thể thành lập các đơn vị hành chính trực thuộc theo đúng với nghĩa quản lý hành chính, tức là chỉ thành lập theo các mục tiêu quản lý chuyên ngành, như bầu cử thì có quận bầu cử, như xét xử thì có quận xét xử sơ thẩm và đương nhiên chúng phải khác với quận xét xử chung thẩm, quận quản hạt giao thông phải được khác và phân biệt với quận kiểm lâm....
Không tương tự như cách thức tổ chức của vùng nông thôn, đơn vị hành chính tự nhiên không thể được phân chia nhỏ hơn được nữa thì, ở các thành phố quá lớn, buộc phải chia thành các quận quản lý hành chính trực thuộc thành phố, và ở đây các đơn vị hành chính trực thuộc thành phố này chỉ được thành lập với mục đích hoàn thành các mục tiêu quản lý hành chính của thành phố. Đây là một trong những cách thức phân định rất rõ chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Trong mỗi cấp chính quyền được tổ chức theo kiểu này, thì chính quyền này có thẩm quyền trong lĩnh vực này, hoạt động này, thì khỏi làm lĩnh vực kia, hay hoạt động kia. Ví dụ, chính quyền trung ương được quyền ban hành các quyết định chứa đựng quy phạm pháp luật (lập pháp), thì chính quyền địa phương khỏi phải ban hành quy phạm pháp luật, có chăng chỉ là việc ban hành các văn bản ở dạng lập quy dưới lập pháp. Chỉ trừ trường hợp trong những hoàn cảnh đặc biệt. Tất cả các chính quyền địa phương chỉ trực thuộc pháp luật và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật. Sự lãnh đạo và quản lý chính quyền địa phương không khác
nào như bằng các con số cộng. Giữa chúng không có một sự chồng chéo và mâu thuẫn nào. Các đơn vị hành chính khác chỉ là những quận hành chính nhân tạo. Chúng đích thực là các quận (hạt) hành chính, được thành lập theo những mục tiêu đặt trước của việc quản lý nhà nước cấp trên. Khi hoàn thành nhiệm vụ, cũng là lúc mục tiêu không còn nữa, thì đơn vị hành chính nêu trên cũng không tồn tại. Cũng vì mục tiêu quản lý nhà nước mà đơn vị hành chính được thành lập nên ở đây về nguyên tắc không nên thành lập ra các tổ chức chính quyền (nhà nước) hay các tổ chức xã hội khác. Có chăng chỉ là những tổ chức nghề nghiệp phù hợp với mục tiêu ngành nghề mà sự quản lý nhà nước cần phải được đặt ra.
Từ những điều đã được phân tích trên, chúng ta có thể đưa ra một nhận xét rằng, mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cũng gần giống như của chính quyền nhà nước ở trung ương, tuy rằng mức độ đậm đặc của chúng là không thể bằng của chính quyền trung ương, về việc tổ chức cũng như các cách thức hoạt động. Ở trên có cơ quan lập pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra có quyền ban hành các văn bản luật, thì ở dưới cũng có cơ quan do nhân dân địa phương bầu ra có quyền ban hành các văn bản có tính quy phạm gần như văn bản luật của cơ quan lập pháp cấp trên. Ở trên có cơ quan tổ chức thi hành các văn bản của cơ quan lập pháp, thì ở phía dưới cũng có những cơ quan tổ chức thi hành, hay là theo dõi việc thi hành các văn bản do cơ quan đại diện của nhân dân trực tiếp bầu ra ban hành. Chỉ có một điểm khác duy nhất ở đây là phạm vi hoạt động của chính quyền địa phương chỉ trên vùng lãnh thổ địa phương trực thuộc trung ương, và trong phạm vi lãnh thổ địa phương không có hệ thống các cơ quan xét xử riêng rẽ của mình, trừ trường hợp đặc biệt của các đơn vị hành chính tự trị. Để giải quyết vấn đề sắc tộc và vấn đề đặc thù truyền thống của một số vùng dân cư đặc biệt nhiều nhà nước hình thành ra các đơn vị hành chính tự trị. Về nguyên tắc các đơn vị
hành chính tự trị cũng có địa vị pháp lý gần như các đơn vị hành chính thường tương đương, nhưng có thêm phần tự chủ của đơn vị hành chính tự trị, có thể có luật lệ riêng và có cơ quan tư pháp riêng.
Từ hai nguyên tắc chủ đạo là tản quyền và phân quyền nói trên hiện nay trên thế giới có 3 mô hình tổ chức các cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương cấp cơ sở :
- Thứ nhất, là mô hình của các Nhà nước trong hệ thống pháp luật
Ănglê Sắc xông (Anh, Mỹ, Canada..), mà ở đấy áp dụng cơ chế phân quyền một cách đầy đủ nhất. Đặc điểm cơ bản là chính quyền địa phương không có sự trực thuộc và bảo trợ của cấp trên. Mọi cấp chính quyền đều trực thuộc pháp luật. Khi có vấn đề tranh chấp được giải quyết bằng hoạt động xét xử xủa toà án.
- Thứ hai, là sự kết hợp giữa hai cơ chế phân quyền và tản quyền cho
các nước thuộc hệ thống Continhental như Pháp, Đức ...
Đặc điểm là ngoài việc bảo trợ của cấp trên, chính quyền địa phương còn chịu sự kiểm tra giám sát chặt chẽ của đại diện trung ương được cử về địa phương, thuở ban đầu là trực tiếp quản lý lãnh thổ địa phương theo các quyết định của cấp trên, sau dần dần lại trở thành người giám sát địa phương của cấp trên. Pháp quốc là một trong những nhà nước có tổ chức chính quyền địa phương theo kiểu này từ rất xa xưa trong những năm của thời kỳ phong kiến và cách mạng tư sản, nhưng nay ở họ đã có một số thay đổi bằng cuộc cải cách chính quyền địa phương tiến hành năm 1982 và kết thúc bằng đạo luật về chính quyền địa phương năm 1983. Theo đó, không một lãnh thổ nào chịu sự bảo trợ của chính quyền cấp trên, trừ một số lĩnh vực hãn hữu được quy định trong luật như: Giáo dục, y tế , giao thông ....
- Thứ ba, mô hình chính quyền địa phương của nhà nước Xô viết cùng
với của các nước xã hội chủ nghĩa trước đây (trước cải tổ).
Chính quyền địa phương không những được đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của cấp trên, giữa chính quyền cấp trên đối với cấp dưới, giữa trung ương với địa phương, như các nước phương Tây phần Châu Âu lục địa, mà còn chịu sự lãnh đạo trực tiếp toàn diện của cấp uỷ đảng địa phương, và của cơ chế tập trung bao cấp. Theo ông Samuel Humus IV, một chuyên gia hàng đầu về chính quyền địa phương của thế giới cho rằng có 4 mô hình chính quyền địa phương hiện nay tồn tại trên thế giới:
a) Mô hình của Anh quốc (British model): có đặc điểm trung ương không phải là cơ quan quản lý cấp trên đối với địa phương, không điều khiển địa phương. Các cấp chính quyền địa phương được độc lập lẫn nhau, và không có sự trực thuộc lẫn nhau. Trong phạm vi quyền hạn của mình các chính quyền đều có quyền tổ chức hoạt động chỉ phụ thuộc vào pháp luật mà không phụ thuộc vào bất cứ một sự chỉ đạo nào của cấp trên. Trong trường hợp có mâu thuẫn, tranh chấp hoặc có hiện tượng vi phạm pháp luật sẽ bị sự phân giải của toà án. Thiết nghĩ rằng đây là mô hình dân chủ hơn cả, và chính trong quan niệm như vậy chính quyền địa phương mới có khả năng và điều kiện phát huy được quyền chủ động của mình, mà gạt đi bất cứ một sự bảo trợ nào của chính quyền cấp trên, cũng như của cả chính quyền trung ương. Trong trường hợp hãn hữu gặp khó khăn về tài chính chính quyền địa phương được sự trợ giúp của chính quyền trung ương. Một khi đã nhận sự trợ giúp về mặt kinh tế của trung ương, ít nhiều chính quyền địa phương phải chịu sự chỉ đạo của chính quyền trung ương. Trong trường hợp không chịu sự chỉ đạo của trung ương, thì lẽ đương nhiên các khoản viện trợ kinh phí sẽ bị giảm bớt, thậm chí là cắt hẳn. Điều đặc biệt ở chính quyền địa phương Anh quốc có nơi chỉ có các cơ quan đại diện, mà không có cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện
các quyết định do cơ quan đại diện ban hành kiểu như Ủy ban nhân dân của
Việt Nam hiện nay.
Mô hình hành chính địa phương của nhà nước Mỹ là một trong những mô hình áp dụng nguyên tắc phân quyền một cách đậm đặc nhất. Địa phương ở Mỹ quốc được toàn quyền giải quyết các công việc của mình mà không cần thiết có sự bảo trợ từ trung ương. Sự phục tùng trung ương, cũng như việc giám sát trung ương đối với địa phương chủ yếu bằng pháp luật và thông qua hoạt động xét xử của toà án. Việc phân quyền tuyệt đối được thể hiện trước hết bằng sự các địa phương thoải mái trong việc lựa chọn các mô hình tổ chức và hoạt động cuả mình. Hiện nay nước Mỹ có tới 4 mô hình tổ chức: Hội đồng và Thị trưởng mạnh; Hội đồng và thị trưởmg yếu; Ban quản đốc cùng với hội đồng do dân bầu ra; và uỷ ban và hội đồng cùng do dân bầu ra.
Hội đồng và Thị trưởng yếu hoặc Hội đồng và thị trưởng mạnh
Những đô thị Mỹ trên 5 ngàn dân số đều có hình thức Hội đồng với thị trưởng. Dưới hình thức được mệnh danh là "Thị trưởng mạnh thế", hội đồng thành phố và Thị trưởng đều trực tiếp do cử tri bầu ra. Thị trưởng thi hành việc kiểm soát chặt chẽ các nhân viên chấp hành trong nền hành chánh đô thị và thường có trách nhiệm soạn thảo ngân sách hàng năm. "Thị trưởng yếu thế" không có quyền đề cử hoặc bãi chức những viên chức chấp hành quan trọng nhất. Trong những trường hợp này, hội đồng có thể đề cử những viên chức, hoặc những viên chức ấy có thể do dân bầu ra. Về nguyên tắc ở địa phương có thị trưởng yếu thì Thị trưởng không có quyền phủ quyết đối với các quyết định của Hội đồng. Thị trưởng của 12,6 % những đô thị có trên 5 ngàn dân không có quyền phủ quyết các quyết định của Hội đồng. 58, 5% đô thị có từ trên 10 ngàn dân cũng không dành cho thị trưởng có quyền phủ quyết các quyết định của Hội đồng. Tuy nhiên trong số đó có khoảng 12,6 % thị trưởng được quyền phủ quyết các quyết định của Hội đồng (tức ở đây có
cơ cấu tổ chức theo mô hình Hội đồng và thị trưởng mạnh). Quyền này có thể dùng để phản đối một số đoạn đặc biệt trong dự án tài chính mà không huỷ bỏ toàn bộ dự án đó. Số các địa phương được tổ chức theo phương thức Hội đồng và thị trưởng kể cả mạnh thế và yếu thế lên tới 60%.
- Hội đồng và Quản đốc: Cùng với việc giảm bớt số các viên chức do
dân bầu lên để gia tăng quyền kiểm soát của các cử tri đối với những viên chức đó và để tiết kiệm nhiều hơn, có một phong trào tại các tỉnh, thành ở Mỹ nhằm thay đổi địa vị của các Thị trưởng. Từ bước thành công lúc đầu tại Mỹ năm 1908 phong trào này thường được gọi là "cử người quản trị thành phố”. Theo hình thức hành chánh đó, hội đồng do các khu tuyển cử hay toàn thể đô thị bầu ra bổ nhiệm một viên quản đốc chuyên môn và giao cho viên quản đốc ấy hầu hết các quyền hạn hành chánh của địa phương. Viên quản đốc ấy chịu
