Nguyên nhân của hạn chế

2010 – 2013

2.4. Nguyên nhân của hạn chế

- Việc huy động vốn vay mới chỉ căn cứ vào nhu cầu, đề xuất danh mục các chƣơng trình, dự án của các Bộ, ngành, địa phƣơng (vốn ODA, vay ƣu đãi nƣớc ngoài, trái phiếu Chính phủ), mà chƣa đặt trong mối quan hệ với các hạn mức nợ công, xác định mức vay nợ phù hợp với khả năng trả nợ, đảm bảo an toàn nợ và ổn định kinh tế vĩ mô.

- Phân bổ sử dụng vốn vay còn dàn trải, thời gian thực hiện các dự án kéo dài làm giảm hiệu quả đầu tƣ do thiếu vốn đối ứng, chậm giải phóng mặt bằng và bất cập trong khâu chuẩn bị đầu tƣ.

- do khó khăn của nền kinh tế dẫn đến nợ xấu từ các khoản cho vay lại và bảo lãnh Chính phủ gia tăng, làm tăng gánh nặng trả nợ của Chính phủ.

- Một số cơ chế, chính sách ở cấp vĩ mô vẫn còn bất cập và ảnh hƣởng đến khả năng thu hồi vốn cho vay lại, cụ thể nhƣ sau:

+ Các dự án thuộc lĩnh vực có giá sản phẩm đầu ra do Nhà nƣớc quản lý nhƣ giá điện, giá nƣớc, phí đƣờng bộ, đƣờng cao tốc cần đƣợc Nhà nƣớc hỗ trợ, và có khả năng hoàn vốn thấp, tuy nhiên chƣa chủ động nghiên cứu và đƣa ra đƣợc yêu cầu về mức độ, phƣơng thức hỗ trợ rõ ràng. Vì vậy khi dự án phát sinh nợ quá hạn thì không xác định đƣợc đâu là do lỗi chủ quan mà quy tất cả thành lỗ do cơ chế, chính sách.

+ Việc cho vay lại chính quyền địa phƣơng vẫn còn đƣợc áp dụng hạn chế, chƣa thành các nguyên tắc nhất quán và chƣa khuyến khích các địa phƣơng sử dụng vốn vay tiết kiệm; nguồn vốn vay nƣớc ngoài đƣợc hỗ trợ không đồng đều cho các địa phƣơng.

+ Chƣa có chế tài đầy đủ để xử lý các trƣờng hợp không trả đƣợc nợ và trong phần lớn các trƣờng hợp không trả đƣợc nợ, Bộ Tài chính chỉ có thể báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ để cho gia hạn nợ, xoá nợ..., mà không thể thu hồi vốn thông qua cơ chế thu hồi tài sản đảm bảo hoặc yêu cầu doanh nghiệp phá sản để thanh lý tài sản, thu hồi nợ.

- Vẫn còn tồn tại tâm lý vay bằng mọi giá và sau đó đùn đẩy trách nhiệm cho Chính phủ. Việc cho vay lại bằng VND trong khi NSNN phải trả nợ bằng ngoại tệ cũng dẫn đến gánh nặng rủi ro tỉ giá không nhỏ cho Chính phủ.

- Việc quản lý bảo lãnh hiện nay mới chỉ giới hạn ở các khoản vay theo thỏa thuận vay, chƣa quản lý đƣợc các hình thức bảo lãnh, bảo đảm khác của Chính phủ (nhƣ bảo đảm giá bán sản phẩm, bảo lãnh tiêu thụ sản phẩm,...). Trách nhiệm này thuộc các Bộ, ngành khác.

- Trong thời gian vừa qua đã có hiện tƣợng số lƣợng phát sinh thêm các dự án gặp khó khăn trả nợ trong khi dƣ nợ bảo lãnh cho các dự án vay vốn nƣớc ngoài tăng, làm tăng áp lực lên các chỉ số an toàn về nợ công của Việt Nam.

- Đối với việc bảo lãnh phát hành trái phiếu trong nƣớc của ngân hàng chính sách với kỳ hạn phát hành trái phiếu chủ yếu từ 2-5 năm, tập trung chủ yếu ở kỳ hạn 5 năm và đƣợc sử dụng đầu tƣ cho các dự án có thời hạn hoàn vốn dài (từ 10-15 năm) thì nguy cơ rủi ro đối với phần vốn trái phiếu Chính phủ bảo lãnh này là rất lớn.

- Đối với VEC: nguồn thu chủ yếu của dự án là từ thu phí tuyến đƣờng Cầu Giẽ - Ninh Bình, dự kiến bình quân từ 200 - 300 tỷ đồng/năm, số tiền thu phí từ dự án Cầu Giẽ - Ninh Bình đƣợc sử dụng một phần để trả chi phí vận

hành bộ máy thu phí, và để thanh toán một phần nợ khối lƣợng xây lắp hoàn thành của dự án, nhƣng không có nguồn để thanh toán các khoản nợ gốc và lãi trái phiếu VEC đến hạn. Từ nay cho đến 2015, Chính phủ sẽ phải trả thay cho VEC 3.850 tỷ đồng để VEC thanh toán các khoản trái phiếu đã đến hạn.

- Các văn bản, chính sách hƣớng dẫn thực hiện huy động vốn đầu tƣ phát triển của chính quyền địa phƣơng còn rời rạc, chƣa đồng bộ, chƣa có tiêu chí phản ánh và đánh giá hiệu quả huy động vốn, chƣa có văn bản hƣớng dẫn chung, thống nhất về việc huy động vốn của chính quyền địa phƣơng; thời hạn vay, lãi suất và điều kiện vay giữa các nguồn vốn huy động còn khác biệt nhiều.

- Một số địa phƣơng huy động vốn đầu tƣ phát triển cao hơn mức quy định của Luật NSNN và hàng năm có mức nợ thanh toán vốn XDCB lớn, tạo áp lực cho việc huy động vốn và khả năng trả nợ của chính quyền địa phƣơng, ảnh hƣởng đến an ninh tài chính quốc gia. Mức huy động theo quy định tại khoản 3, Điều 8 Luật NSNN còn có tính chất cào bằng, có phần hạn chế đối với một số địa phƣơng có nhu cầu huy động vốn đầu tƣ phát triển ở mức cao hơn để phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn và có khả năng trả nợ.

- Cơ chế kiểm soát việc huy động vốn (hạn mức, thời gian, lãi suất); kiểm soát hiệu quả sử dụng vốn và việc trả nợ của chính quyền địa phƣơng chƣa đƣợc đồng bộ và nhất quán. Chƣa có chế tài xử lý đối với các trƣờng hợp vi phạm các quy định trong việc huy động của chính quyền địa phƣơng; chƣa quy định rõ ràng trách nhiệm của ngân sách trung ƣơng trong trƣờng hợp địa phƣơng huy động vốn, nhƣng không trả đƣợc nợ.

CHƢƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÍ NỢ CÔNG CỦA VIỆT NAM ĐẾN NĂM 2020

3.1. Quan điểm, mục tiêu, định hƣớng công tác quản lí nợ công của Việt Nam

3.1.1. Quan điểm

Tổ chức huy động và quản lý sử dụng vốn vay với chi phí và mức độ rủi ro phù hợp, đáp ứng nhu cầu cân đối ngân sách nhà nƣớc và đầu tƣ phát triển triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ; việc phân bổ, sử dụng vốn vay phải đúng mục đích, có hiệu quả, đảm bảo khả năng trả nợ; duy trì các chỉ số nợ công, nợ Chính phủ và nợ nƣớc ngoài của quốc gia ở mức an toàn, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, phù hợp với điều kiện của Việt Nam và thông lệ quốc tế.

3.1.2. Mục tiêu

Mục tiêu cụ thể của giai đoạn 2014-2016

- Vay trong và ngoài nƣớc để bù đắp bội chi ngân sách Nhà nƣớc theo các Nghị quyết của Quốc hội trong từng giai đoạn.

- Tổ chức phát hành trái phiếu Chính phủ trong nƣớc cho chƣơng trình đầu tƣ các công trình giao thông, thuỷ lợi, y tế, giáo dục giai đoạn 2014-2016.

- Huy động vốn vay bổ sung để thực hiện đề án xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc.

- Bảo lãnh Chính phủ, vay trả nợ nƣớc ngoài của các doanh nghiệp, tổ chức tín dụng theo phƣơng thức tự vay tự trả, vay trả nợ của chính quyền địa phƣơng phải nằm trong các hạn mức vay nợ hàng năm đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt.

- Tăng cƣờng công tác quản lý rủi ro, thực hiện tái cơ cấu lại một số khoản nợ công nhằm giảm thiểu rủi ro về thị trƣờng, tín dụng và thanh khoản, đảm bảo các chỉ tiêu nợ trong giới hạn an toàn và an ninh tài chính quốc gia.

- Giảm thiểu rủi ro về tái cấp vốn, thanh khoản, tỷ giá, đồng tiền, có cơ chế thúc đẩy phát triển thị trƣờng trái phiếu Chính phủ và kéo dài thời hạn vay qua phát hành trái phiếu Chính phủ trong nƣớc giai đoạn 2014-2016.

- Xây dựng, hoàn thiện và phát triển hệ thống thông tin để phục vụ việc theo dõi, giám sát và đánh giá bền vững về nợ công theo quy định.

- Nợ công (bao gồm nợ Chính phủ, nợ đƣợc Chính phủ bảo lãnh và nợ Chính quyền địa phƣơng) đến năm 2015 không quá 65% GDP, trong đó dƣ nợ Chính phủ không quá 50% GDP và nợ nƣớc ngoài của quốc gia không quá 50% GDP.

- Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ (không kể cho vay lại) so với tổng thu ngân sách Nhà nƣớc hàng năm không quá 25% và nghĩa vụ trả nợ nƣớc ngoài của quốc gia hàng năm dƣới 25% giá trị xuất khẩu hàng hoá và dịch vụ.

- Đảm bảo chỉ tiêu tỷ lệ dự trữ ngoại hối Nhà nƣớc so với tổng dƣ nợ nƣớc ngoài ngắn hạn của quốc gia hàng năm trên 200%.

3.1.3. Định hƣớng

- Một là, tổ chức huy động vốn vay bổ sung cho cân đối ngân sách nhà nƣớc và đầu tƣ phát triển kinh tế - xã hội theo các Nghị quyết của Quốc hội về phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm 2014 và 2016, trong đó chủ yếu tập trung vào một số giải pháp sau:

- Cân đối nhu cầu và triển khai hiệu quả kế hoạch huy động và sử dụng vốn vay trong nƣớc và nƣớc ngoài của Chính phủ, ƣu tiên lựa chọn các khoản vay dài hạn, với chi phí vay thấp và có mức rủi ro hợp lýđể bù đắp bội chi ngân sách Nhà nƣớc (năm 2013, 2014 là 5,3% GDP; năm 2015-2016 khoảng

5% GDP. Ngoài ra, Chính phủ còn tiếp tục thực hiện huy động vốn vay nƣớc ngoài về cho vay lại theo các Hiệp định vay đã cam kết.

- Kiểm soát chặt chẽ các khoản vay đƣợc Chính phủ bảo lãnh để đảm bảo chỉ tiêu an toàn nợ công đã đƣợc Quốc hội phê duyệt, trong đó bảo lãnh vay trong nƣớc bình quân 70 nghìn tỷ/năm và bảo lãnh vay nƣớc ngoài khoảng 2-3 tỷ USD/năm.

- Tiếp tục khống chế hạn mức huy động vốn vay của chính quyền địa phƣơng theo quy định tại khoản 3 Điều 8 của Luật Ngân sách Nhà nƣớc đảm bảo dƣ nợ Chính quyền địa phƣơng bình quân khoảng 30% vốn đầu tƣ XDCB của ngân sách cấp tỉnh.

- Kiểm soát hạn mức vay thƣơng mại nƣớc ngoài của quốc gia; bảo lãnh vay nƣớc ngoài của Chính phủ, tự vay tự trả nƣớc ngoài của các doanh nghiệp và tổ chức tín dụng đảm bảo giới hạn nợ nƣớc ngoài quốc gia không quá 50% GDP.

- Hai là, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ, không để xảy ra tình trạng nợ quá hạn, làm ảnh hƣớng đến các cam kết quốc tế của Chính phủ.

- Ba là, tăng cƣờng công tác quản lý rủi ro và thực hiện tái cơ cấu lại một số khoản nợ công

- Bốn là, xây dựng, hoàn thiện và phát triển hệ thống thông tin để phục vụ việc theo dõi, giám sát và đánh giá bền vững về nợ công

- Năm là, tiếp tục hoàn thể khuôn khổ thể chế chính sách quản lý nợ - Sáu là, kiểm soát chặt chẽ việc cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ - Cuối cùng là, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay về cho vay lại

Định hướng nợ công đến năm 2020

Biểu đồ 3.1: dự kiến các chỉ tiêu về nợ công đến năm 2020

Định hƣớng này đƣợc thể hiện trong Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày 27/07/2012 về Các ngƣỡng an toàn nợ đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt cho giai đoạn 2011 — 2020, tầm nhìn đến năm 2030.

Dự kiến kế hoạch huy động vốn: khi xây dựng chiến lƣợc nợ chúng ta

dựa trên những chỉ tiêu, giả định về tăng trƣởng kinh tế, GDP, thu ngân sách, kế hoạch sử dụng vốn của các Bộ, ngành, địa phƣơng, doanh nghiệp... Kế hoạch huy động vốn của chúng ta tăng dần: từ 297.000 tỷ đồng năm 2013 và đến năm 2020 là 563.000 tỷ đồng. Mục đích huy động là để bù đắp bội chi NSNN; đầu tƣ từ TPCP; cho vay lại, vay theo chƣơng trình.

Dự kiến các khoản vay Chính phủ: Bảo lãnh vay trong nƣớc cho VDB,

Ngân hàng chính sách xã hội, các dự án trọng điểm: nhu cầu cũng tăng theo từng năm. Dự báo các chỉ tiêu về nợ công đến năm 2020 vẫn nằm trong hạn mức nợ công/GDP là 65%.

3.2.Dự báo nợ công của Việt Nam đến năm 2020

Các chuyên gia thuộc Đại học Kinh tế Quốc dân đƣa ra 3 kịch bản dự báo nợ công/GDP của Việt Nam trong vòng 15 năm tới trong nghiên cứu ―Nợ công và tính bền vững ở Việt Nam: Quá khứ, hiện tại và tƣơng lai‖

Kịch bản tốt đƣợc đƣa ra dựa trên giả định Việt Nam thành công đƣa nền kinh tế trở lại quỹ đạo tăng trƣởng ổn định và lạm phát ở mức vừa phải nhờ các cải cách giúp nâng cao năng suất của nền kinh tế. Nhờ đó, tốc độ mất giá của đồng nội tệ và lãi suất của các khoản nợ công mới cũng đƣợc duy trì ở mức thấp.

Ngƣợc lại, kịch bản xấu đƣợc đƣa ra dựa trên giả định nền kinh tế thất bại trong việc quay trở lại quỹ đạo tăng trƣởng cao và ổn định trƣớc đây. Tốc độ tăng trƣởng kinh tế thấp do không cải thiện đƣợc năng suất và chủ yếu có đƣợc dựa vào việc kích thích tổng cầu. Khi đó lạm phát sẽ cao và đồng nội tệ mất giá mạnh mỗi năm.

Kịch bản trung bình là kịch bản nằm giữa hai thái cực này.

Có thể nhận thấy rằng, trong mọi kịch bản nợ công/GDP đều có xu hƣớng tăng dần theo thời gian do thâm hụt ngân sách cơ bản tiếp tục diễn ra và do tác động của sự mất giá nội tệ so với các ngoại tệ trong giỏ nợ công nƣớc ngoài.

Tốc độ tăng nhanh hay chậm phụ thuộc các giả định của chúng ta về các yếu tố này.

Cụ thể, nếu thâm hụt ngân sách cơ bản đƣợc duy trì ở mức 1,0% GDP mỗi năm thì tỉ lệ nợ công/GDP sẽ tăng lên mức 57,7%; 62,9%; và 68,5% vào năm 2020 tƣơng ứng với các kịch bản tốt, trung bình và xấu.

Nếu thâm hụt ngân sách cơ bản tăng lên mức 2,0% GDP mỗi năm thì tỉ lệ nợ công GDP sẽ tăng lên mức 66,1%; 71,8%; và 78,0% GDP vào năm 2020 tƣơng ứng với các kịch bản tốt trung và xấu.

Cuối cùng, nếu thâm hụt ngân sách cơ bản tăng mạnh lên mức 3,0% GDP thì tỉ lệ nợ công/GDP sẽ lần lượt cán mốc 74,5%; 80,8%; và 87,5% GDP vào năm 2020 lần lượt trong các kịch bản tốt, trung bình và xấu. Trong

trường hợp này, nguy cơ khủng hoảng nợ công xảy ra là rất rõ ràng trong mọi kịch bản của nền kinh tế.

Cần lƣu ý rằng, kết quả mô phỏng này đƣợc tính toán dựa trên hai giả định. Thứ nhất đó là các khoản nợ công đã đƣợc hạch toán đầy đủ vào trong con số 54,9% GDP tại thời điểm cuối năm 2011.

Thứ hai, kết quả này chƣa tính tới những khoản nợ xấu của DNNN mà Chính phủ có thể phải đứng ra gánh hộ trong tƣơng lai.

Nhóm nghiên cứu cũng thực hiện mô phỏng tỉ lệ nợ công/GDP theo mỗi thay đổi của các biến số kinh tế trong mỗi kịch bản trên. Kết quả cho thấy, trong điều kiện các yếu tố khác không đổi, cứ mỗi điểm phần trăm tăng/giảm thêm của tỉ lệ lạm phát hoặc tăng trƣởng kinh tế so với kịch bản gốc sẽ làm giảm/tăng tỉ lệ nợ công/GDP thêm khoảng 0,52; 0,60; và 0,69 điểm phần trăm mỗi năm khi thâm hụt ngân sách cơ bản/GDP = 1%; 0,58; 0,66; và 0,76 điểm phần trăm mỗi năm khi thâm hụt ngân sách cơ bản/GDP =

2%; 0,64; 0,73; và 0,84 điểm phần trăm mỗi năm khi thâm hụt ngân sách cơ bản/GDP= 3% lần lƣợt trong các kịch bản tốt, trung bình và xấu.

Tƣơng tự nhƣ vậy, cứ mỗi điểm phần trăm mất giá/lên giá của đồng nội tệ so với các kịch bản gốc sẽ làm tăng/giảm tỉ lệ nợ công/ GDP thêm khoảng 0,60; 0,68; và 0,79 điểm phần trăm mỗi năm khi thâm hụt ngân sách cơ bản/GDP = 1%; 0,66; 0,76; và 0,87 điểm phần trăm mỗi năm khi thâm hụt ngân sách cơ bản/GDP = 2%; và 0,72; 0,83; và 0,95 điểm phần trăm mỗi năm