Để triển khai hiệu quả Nghị định 27 và Thông tư 04 nhầm hướng hoạt động
kinh doanh lữ hành, hướng dẫn du lịch theo đúng những quy định trong các văn
bản quy phạm pháp luật, thực hiện Nghị định số 50/2002/NĐ-CP ngày 25/4/2002 về xử phạt vi phạm hành chắnh trong lĩnh vực du lịch, Tổng cục Du lịch đã phối hợp với các Bộ, ngành liên quan và một số địa phương tiến hành kiểm tra hoạt động kinh doanh lữ hành và hướng dẫn du lịch, kiểm tra việc cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch ở một số địa phương có hoạt động kinh doanh lữ hành sôi động và thu hút được nhiều khách du lịch như Hà Nội, thành phố Hồ Chắ Minh, Quảng Ninh, Hải Phòng, Lạng Sơn, Lào Cai. Từ khi Nghị định 50 có hiệu lực đến tháng 8/2005, Thanh tra Tổng cục Du lịch đã thực hiện công tác thanh tra và các hình thức xử phạt là tước quyền sử dụng giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế của 5 doanh nghiệp, thu hồi 01 giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế, tước quyền sử dụng có thời hạn 01 thẻ hướng dẫn viên, thu hồi 18 thẻ hướng dẫn viên giả và phạt tiền [32,
Văn bản quản lý nhà nước đã có tác dụng quan trọng trong việc phòng ngừa, ngăn chặn những hành vi vi phạm hành chắnh và đã xử lý nghiêm các tổ chức, cá nhân vi phạm, góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong hoạt động kinh doanh lữ hành, hướng dẫn du lịch. Tuy nhiên, công tác kiểm tra và xử lý vi phạm các điều kiện về kinh doanh lữ hành nội địa của nhiều Sở quản lý nhà nước về du lịch tại địa phương chưa được triển khai thường xuyên, nghiêm túc. Điều kiện, phương tiện, trang phục còn hạn chế, không đồng bộ làm ảnh hưởng đến tắnh nghiêm túc, hiệu quả của công việc.
Tóm lại, các văn bản quản lý nhà nước về lữ hành đã thực sự đi vào cuộc sống, góp phần lành mạnh hoá môi trường kinh doanh lữ hành, hướng hoạt động kinh doanh lữ hành theo đúng quỹ đạo và hành lang pháp lý mới, hạn chế bớt tình trạng kinh doanh trái phép, Ềnúp bóngỂ, trốn thuế đã tồn tại trong một thời gian dài. Các doanh nghiệp đủ điều kiện, có nhu cầu đều được cấp phép kinh doanh lữ hành quốc tế, được đăng ký kinh doanh doanh lữ hành nội địa, cùng tham gia bình đẳng trên một sân chơi chung, góp phần thúc đẩy cạnh tranh lành mạnh, nâng cao chất lượng sản phẩm và dịch vụ du lịch, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu đa dạng của du khách.
Tuy nhiên, nhiều tổ chức, cá nhân đã vô tình hoạc cố tình không thực hiện đầy đủ, nghiêm túc các quy định của văn bản quản lý nhà nước, gây nên tình trạng lộn xộn trong kinh doanh lữ hành. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng này thể hiện chủ yếu ở những điểm sau:
T h ứ nhất là văn bản quản lý nhà nước còn bất cập, nhiều quy định chưa cụ
thể, chưa phù hợp với thực tế, còn kẽ hở dẫn đến hiện tượng lách luật. Quy định về xử phạt vi phạm còn quá nhẹ nên không có tắnh răn đe khiến người dân coi thường pháp luật, chấp hành không nghiêm túc.
T h ứ hai là công tác quản lý, giám sát của các cơ quan nhà nước chưa chặt
chẽ. Hoạt động của thanh tra chuyên ngành chưa được coi trọng đúng mức, đội ngũ chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao.
Thứ ba là công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật chưa thường xuyên và sâu rộng dẫn đến ý thức chấp hành pháp luật của người dân còn thấp, không hiểu thấu đáo các quy định dẫn đến vi phạm pháp luật, thiếu trách nhiệm đối với xã hội.
2.3. Quá trình điểu chỉnh văn bản quản lý nhà nước về lữ hành
Mặc dù hoạt động lữ hành đã có từ lâu (năm 1960) nhưng chỉ phát triển trong khoảng hơn chục năm trở lại đây. Năm 1994, những văn bản quản lý nhà nước về lữ hành đầu tiên được ban hành. Để phù hợp với thực tế kinh doanh lữ hành ở Việt Nam, các văn bản đã được thay đổi. Quá trình điều chỉnh được chia làm 3 giai đoạn: Trước năm 1999; từ năm 1999 đến năm 2005 và từ năm 2006 đến nay. Q u a lừng giai đoạn, văn bản quản lý nhà nước về lữ hành ngày càng được hoàn thiện, hiệu lực pháp lý và hiệu lực thực tế của văn bản ngày càng được nâng cao, nhiều nội dung được bao quát hơn và được chuẩn hoá.
Trước năm 1999, những văn bản quản lý nhà nước về lữ hành đã quy định điược những vấn đề cơ bản về hướng dẫn viên, kinh doanh lữ hành nội địa, kinh dioanh lữ hành quốc tế và vấn đề xử phạt vi phạm hành chắnh. Tuy nhiên, hình thức văn bản quản lý nhà nước về lữ hành của Tổng cục Du lịch là Thông tư, Q uyết định và Công văn nên chưa phù hợp, dẫn đến tắnh pháp lý và hiệu lực của v;ăn bản không cao, thiếu ổn định. Nhiều quy định trong văn bản chưa đầy đủ, cỉhưa rõ ràng và khó xác định. Thẩm quyền ban hành văn bản chưa đúng (như q u y định mức phạt ngay trong Công văn của Tổng cục Du lịch, mà lẽ ra là của Chắnh phủ).
Từ năm 1999 đến năm 2005, được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước nên v ăn bản quản lý nhà nước về lữ hành có giá trị pháp lý cao hơn (gồm Pháp lệnh, N ghị định, Thông tư). Kế thừa kinh nghiệm xây dựng, triển khai và kết quả thực hiiện văn bản ở giai đoạn trước, văn bản về lữ hành ở giai đoạn này quy định đầy đỉủ hơn, rõ hơn, được bổ sung thêm những nội dung cần thiết, hạn chế những quy đỉịnh chung chung, không cần thiết. Việc xử lý vi phạm hành chắnh trong lĩnh vực du lịch đã được quy định riêng trong một Nghị định.
Ngày 01/01/2006, Luật Du lịch có hiệu lực. Chắnh phủ đã ban hành Nghị định hướng dẫn Luật Du lịch và Nghị định xử phạt vi phạm hành chắnh trong lĩnh vực du lịch. Sự ra đời của Luật Du lịch đã đánh dấu một bước quan trọng trong việc hoàn thiện cơ sở pháp lý cho lĩnh vực du lịch nói chung và lữ hành nói rièng. Đạo luật này không chỉ là sự nâng tầm hiệu lực văn bản của Pháp lệnh lên thành Luật mà còn là sự hoàn thiện về mặt nội dung với nhiều quy định mới, bao quát hơn những vấn đề nảy sinh càng nhiều và phức tạp trong xã hội.
2.3.1. Văn bản quản lý nhà nước về lữ hành
Trước năm 1999, Tổng cục Du lịch đã ban hành 4 văn bản về Quy chế quản lý lữ hành và Quy chế hướng dẫn viên. Đó là:
o Quyết định số 235/DL-HTĐT ngày 04/10/1994 ban hành Quy chế hướng dẫn viên du lịch.
o Công văn số 347/TCDL ngày 02/5/1996 hướng dẫn thực hiện Quy chế hướng dẫn viên.
o Quyết định số 66/QĐ ngày 29/4/1995 ban hành Quy chế Quản lý lữ hành.
0 Thông tư số 948/TCDL ngày 11/9/1995 hướng dẫn thực hiện Quy chế
Quản lý lữ hành.
Đây là những vãn bản đầu tiên, là cơ cở pháp lý để hoạt động lữ hành và hướng dẫn viên áp dụng để thực hiện.
Từ năm 1999 đến năm 2005, 4 văn bản quản lý nhà nước do Tổng cục Du lịch dự thảo được sử dụng. Đó là
o Pháp lệnh Du lịch nãm 1999.
o Nghị định số 2 7 /2 0 0 1/NĐ-CP ngày 05/6/2001 về kinh doanh lữ hành, hướng dẫn du lịch.
o Thông tư số 0 4 /2 0 0 1/TT-TCDL ngày 24/12/2001 hướng dẫn Nghị định 27/2001/NĐ-CP ngày 05/6/2001 về kinh doanh lữ hành, hướng dẫn du lịch.
o Nghị định số 50/2002/NĐ-CP ngày 25/4/2002 về xử phạt vi phạm hành chắnh trong lĩnh vực du lịch.
Từ nãm 2006 đến nay, văn bản quản lý nhà nước về lữ hành có Luật Du lịch và 2 Nghị định: Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 01/6/2007 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch; Nghị định số 149/2007/NĐ-CP ngày 09/10/2007 về xử phạt vi phạm hành chắnh trong lĩnh vực du lịch. Đây là những vân bản do Tổng cục Du lịch dự thảo và những văn bản ở giai đoạn trước hết hiệu lực khi những văn bản này có hiệu lực thi hành.
2.3.2. N hững nội dung chắnh được điều chỉnh
2.3.2.1. K inh doanh lữ hành nội địa
Trước năm 1999, các văn bản quản lý nhà nước đã quy định về điều kiện được cấp giấy phép kinh doanh lữ hành nội địa; hồ sơ xin cấp giấy phép kinh doanh lữ hành nội địa; thời hạn sử dụng giấy phép là 5 năm (gia hạn tối đa là 3 năm); quyền hạn, trách nhiệm của doanh nghiệp lữ hành nội địa. Văn bản cũng thể hiện việc Tổng cục Du lịch uỷ quyền cho Giám đốc Sở quản lý du lịch ở địa phương xét cấp giấy phép kinh doanh lữ hành nội địa.
Từ năm 1999 đến năm 2005, Nghị định 27 đã bổ sung điều kiện nộp tiền ký quỹ là 50 triệu đồng và cải cách, lược bỏ các điều kiện về trụ sở, đội ngũ nhân viên, giám đốc hoặc người quản lý. Vãn bản không quy định việc cấp giấy phép kinh doanh. Các công ty đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật (tại Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh, thành phố). Văn bản đã thể hiện việc kinh doanh lữ hành nội địa là một ngành nghề kinh doanh có điều kiện nhưng không cần giấy phép.
Quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp được quy định cụ thể hơn trong Nghị định 27 và Thông tư hướng dẫn 04 như: Việc thành lập chi nhánh hoặc văn phòng đại diện, khi thay đổi địa chỉ trụ sở ...
Từ năm 2006, điều kiện kinh doanh về tiền ký quỹ được bãi bỏ song Luật Du lịch và Nghị định 92 quy định thêm về người điều hành hoạt động kinh doanh lữ hành (thời gian đã hoạt động ắt nhất là 3 năm và trong 5 lĩnh vực: quản lý hoạt động lữ hành; hướng dẫn du lịch; quảng bá, xúc tiến du lịch; xây dựng và điều hành chương trình du lịch; nghiên cứu, giảng dạy về lữ hành, hướng dẫn du lịch), giấy tờ hợp lệ xác nhận thời gian đã làm việc trong lĩnh vực lữ hành.
Ngoài ra, văn bản bổ sung thêm nội dung khuyến khắch khách nội địa mua bảo hiểm du lịch trong thời gian thực hiện chương trình du lịch.
2 .3 .2 2 . Kinh doanh lữ lìà n h quốc tê
Trước nãm 1999, các văn bản đã quy định về: Điều kiện được cấp giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế; hồ sơ xin cấp phép kinh doanh lữ hành quốc tế; thời hạn sử dụng giấy phép (3 năm và gia hạn tối đa là 2 năm); quyền hạn, trách nhiệm của doanh nghiệp lữ hành quốc tế và thẩm quyền cấp giấy phép kinh doanh là Tổng cục Du lịch
Từ năm 1999 đến năm 2005, Pháp lênh Du lịch vừa được cụ thể hoá điều kiện kinh doanh lữ hành quốc tế (có ắt nhất 03 hướng dẫn viên quốc tế được cấp thẻ), vừa bãi bỏ một số điều kiện khó có thể đánh giá chắnh xác (như chất lượng hướng dẫn viên phù hợp với quy mô kinh doanh và thị trường mà doanh nghiệp có quan hệ, không có sai phạm lớn trong quá trình kinh doanh lữ hành nội địa); bổ sung điều kiện nộp tiền ký quỹ (250 triệu đổng).
Hồ sơ đề nghị cấp giấy phép đơn giản hơn: Không yêu cầu phải nộp quyết định thành lập doanh nghiệp, bản kê khai cơ sở vật chất kỹ thuật... và không nhất thiết đã kinh doanh lữ hành nội địa mới được nộp hồ sơ xin cấp phép lữ hành quốc tế như giai đoạn trước.
Ngoài ra, văn bản quy định mới về trình tự, thủ tục cấp giấy phép kinh doanh lừ hành quốc tế (trong đó thời gian các cơ quan nhà nước thẩm định và xem xét, cấp giấy phép cho doanh nghiệp là 15 ngày làm việc). Đồng thời, văn bản quy định cụ thể về tiền ký quỹ gồm: Mục đắch, nơi nộp, thủ tục nộp, lãi suất từ tiền ký quỹ, điều kiện rút tiền ký quỹ, nộp bổ sung, thủ tục rút, hoàn trả tiền ký quỹ, thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch và ngân hàng đối với tiền ký quỹ. Tuy nhiên, vãn bản không quy định về thời hạn sử dụng giấy phép kinh doanh như giai đoạn trước.
Về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp, văn bản làm rõ thêm như: việc thành lập chi nhánh hoặc văn phòng đại diện, việc thay đổi địa chỉ trụ sở và quy định thêm về quyền, nghĩa vụ cúa doanh nghiệp lữ hành quốc tế có vốn đầu tư nước ngoài.
Từ năm 2006, Luật Du lịch quy định thêm về thời gian người điều hành hoạt động kinh doanh lữ hành (ắt nhất 4 năm). Ngoài ra, văn bản quy định kinh doanh lữ hành quốc tế bao gồm 2 loại hình riêng là kinh doanh lữ hành quốc tế đưa
khách vào Việt Nam và kinh doanh lữ hành quốc tế đưa khách từ Việt Nam đi du lịch nước ngoài.
Về thủ tục cấp giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế, thời gian các cơ quan nhà nước thẩm định và xem xét, cấp giấy phép cho doanh nghiệp là 10 ngày làm việc (giảm 5 ngày so với giai đoạn trước).
Bên cạnh đó, lần đầu tiên văn bản quy định mới về bảo hiểm du lịch (doanh nghiệp phải mua bảo hiểm du lịch cho khách du lịch Việt Nam ra nước ngoài và khuyến khắch khách du lịch nước ngoài vào Việt Nam mua bảo hiểm du lịch nếu chưa mua tại nước ngoài) và hợp đồng lữ hành, điều kiện kinh doanh đại lý lữ hành, hợp đồng đại lý lữ hành, trách nhiệm của bên giao và bên nhận đại lý lữ hành.
Đối với doanh nghiệp lữ hành có vốn đầu tư nước ngoài, văn bản quy định rõ h<ơn như: Phải đảm bảo các điều kiện kinh doanh lữ hành quốc tế, phải thực hiện các quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp lữ hành quốc tế và phù hợp với phạm vi được phép kinh doanh.
2.3.2.3. Hướng dẫn viên
Trước năm 1999, các văn bản quản lý nhà nước về lữ hành đã quy định về: Tiêu chuẩn hướng dẫn viên; hướng dẫn về hồ sơ xin cấp thẻ hướng dẫn viên; cơ quan có thẩm quyền cấp thẻ hướng dẫn viên là Tổng cục Du lịch; điều kiện được cấp thẻ hướng dẫn viên đặc cách và tạm thời; thời hạn thẻ hướng dẫn viên có giá trị là 5 năm (thẻ tạm thời là 2 năm và từ tháng 6/1997 chấm dứt hiệu lực); quy định về một số quyền và nghĩa vụ của hướng dẫn viên.
Từ năm 1999 đến năm 2005, văn bản không quy định về tiêu chuẩn hướng dẫn viên mà trên cơ sở k ế thừa tiêu chuẩn của hướng dẫn viên ơ rgiai đoạn trước đ ể quy định về điều kiện được cấp thẻ hướng dẫn viên với những nội dung bao quát hơn (vắ dụ: Không quy định về tuổi, lịch sử rõ ràng và tiền án tiền sự mà thay vào đó là phải có đủ năng lực hành vi dân sự); bổ sung thêm một số nội dung như: Phải có quốc tịch Việt Nam, thường trú tại Việt Nam, không sử dụng các chất gây nghiện ...
Một số quy định đơn giản hơn như: Hồ sơ xin cấp thẻ không yêu cầu phải có văn bản đề nghị của giám đốc doanh nghiệp lữ hành; không quy định về tiêu chuẩn ngoại hình đối với hướng dẫn viên và xét cấp thẻ đặc cách.
v ề thẩm quyền cấp thẻ hướng dẫn viên: Tổng cục Du lịch uỷ quyền cho các Sở quán lý du lịch. Trong giai đoạn này, thẻ hướng dẫn viên có giá trị không xác định thời hạn, không hạn chế về thời gian (trừ thẻ tạm thời có giá trị đến
31/12/2006).
Quyền và nghĩa vụ của hướng dẫn viên được quy định cụ thể và chi tiết hơn về: Gồm 5 quyền, 5 nghĩa vụ chắnh và các quyền, nghĩa vụ khác thực hiện theo quy định của pháp luật. Đồng thời, văn bản quy định mới 8 điều hướng dẫn viên không được làm; thủ tục cấp thẻ hướng dẫn viên; việc đổi, cấp lại, thu hồi thẻ hướng dẫn viên quy định mới việc đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ hướng dẫn viên và ngoại ngữ chuyên ngành du lịch.
Từ năm 2006, Luật Du lịch quy định mới về thuyết minh viên và thẻ hướng dẫn viên. Thẻ hướng dẫn viên được cấp cho cả hướng dẫn viên quốc tế, hướng dẫn viên nội địa và thuyết minh viên.
Về điều kiện được cấp thẻ hướng dẫn viên, văn bản quy định cụ thể hơn đối với cả thẻ hướng dẫn viên quốc tế và thẻ hướng dẫn viên nội địa. Thời hạn thẻ có giá trị là 3 nãm (không sử dụng thẻ tạm thời). Tuy nhiên, trước khi muốn đổi thẻ