Trước khi triển khai thực hiện Nghị định 27 và Thông tư 04, tuy không có quy định cấm các công ty tư nhân kinh doanh lữ hành quốc tế song thực tế giấy
phép kinh doanh lữ hành quốc tế chỉ cấp cho các doanh nghiệp nhà nước (trực thuộc Tổng cục Du lịch và các Bộ, ngành, địa phương). Từ khi Thông tư 04 hướng dẫn thực hiện Nghị định 27 được ban hành, thủ tục và điều kiện cấp giấy phép kinh doanh được cải cách và quy định rõ ràng nên Tổng cục Du lịch đã thực hiện theo đúng quy định trong việc cấp, đổi giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế cho các doanh nghiệp, mở rộng tới cả 5 thành phần kinh tế. Trong tổng số 576 công ty lữ hành quốc tế có 89 doanh nghiệp nhà nước, 325 công ty trách nhiệm hữu hạn, 146 công ty cổ phần, 4 doanh nghiệp tư nhân và 12 liên doanh lữ hành (hoạt động theo giấy phép đầu tư) [35, 4], So với thời điểm trước khi ban hành Nghị định 27 (có 107 công ty), số lượng doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế hiện nay đã tăng 469 doanh nghiệp, trong đó chủ yếu là công ty trách nhiệm hữu hạn.
Nhiều công ty đã nâng cao ý thức trong chấp hành pháp luật. Họ không còn chấp hành một cách thụ động mà đã chủ động tìm hiểu các văn bản quản lý nhà nước có liên quan trực tiếp và gián tiếp đến hoạt động kinh doanh lữ hành. Các công ty lữ hành đã thực hiện nghiêm túc các quy định về nghĩa vụ của mình như: Chấp hành, phổ biến và hướng dẫn khách du lịch tuân thủ pháp luật Việt Nam; công khai giá và các chương trình du lịch; tuyên truyền quảng bá về du lịch Việt Nam; chỉ sử dụng hướng dẫn viên được cấp thẻ; không cho tổ chức, cá nhân khác sử dụng tên doanh nghiệp của mình để kinh doanh ...
Bên cạnh sự phát triển nhanh chóng số lượng cũng như hoạt động của các công ty lữ hành, nhiều hiện tượng kinh doanh lữ hành không nghiêm túc, trái với quy định của vãn bản quản lý nhà nước đã diễn ra, dẫn đến việc các công ty lữ hành cung cấp dịch vụ kém chất lượng, ảnh hưởng đến quyền lợi của du khách và gây nên một số tác động tiêu cực đối với du lịch Việt Nam.
Từ khi Nghị định 27 ra đời, do điều kiện cấp giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế đơn giản, thủ tục dễ dàng nên số lượng công ty lữ hành quốc tế tăng lên nhanh chóng. Song đi liền với nó là tình hình vi phạm có chiều hướng tăng lên, đa dạng và tinh vi hơn. Trong hoạt động kinh doanh lữ hành quốc tế đã xuất hiện nhiều hiện tượng cạnh tranh thiếu lành mạnh, giành giật đối tác, nguồn khách,
cho người nước ngoài Ềnúp bóngỂ, trốn thuế, vi phạm chế độ quản lý, báo cáo ... gáy lộn xộn môi trường kinh doanh lữ hành.
Hiện nay, cả nước có hàng nghìn doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa, trong đó, hai địa bàn có nhiều doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa nhất là Hà Nội và thành phố Hồ Chắ Minh. Theo Nghị định 27, kinh doanh lữ hành nội đ)a là ngành nghề kinh doanh có điều kiện, không cần giấy phép. Các doanh nghiệp phải cam kết đáp ứng đủ điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa mới được phép kinh doanh lữ hành nội địa. Tuy nhiên, trong thực tế, nhiều doanh nghiệp vẫn tiến hành hoạt động kinh doanh lữ hành nội địa trong khi chưa đáp ứng đủ điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa, đặc biệt là điều kiện nộp tiền ký quỹ theo quy định.
Trong những năm gần đây, lượng khách du lịch tự do (khách du lịch ba lô) vào Việt Nam ngày càng tăng do xu hướng đi du lịch tự do trên thế giới ngày càng nhiều và Việt Nam đang được coi là một trong những điểm đến hấp dẫn nhất trên thế giới của du khách tự do. Đặc biệt, Thông tư liên tịch 04/2002/TTLT/BCA-BNG ngày 29/1/2002 của Bộ Ngoại giao và Bộ Công an quy định các Đại sứ quán được quyền cấp visa cho du khách vào Việt nam dưới 15 ngày không cần xét duyệt nhân sự và giấy mời của một tổ chức, cá nhân trong nước càng làm bùng nổ lượng khách du lịch tự do tới nước ta. Theo kết quả điều tra của Tổng cục Thống kê, có 59,1% khách du lịch quốc tế và 90,2% khách du lịch nội địa là khách tự do, không sử dụng chương trình du lịch của hãng lữ hành [7; 408]. Vì vậy, để đáp ứng nhu cầu về dịch vụ của lượng khách này, trên thực tế ở thành phố Hồ Chi Minh và Hà Nội, Khánh Hoà ... đã hình thành những doanh nghiệp chuyên kinh doanh phục vụ khách du lịch tự do. Tuy nhiên, trong văn bản quản lý nhà nước về lữ hành chưa có quy định về điều kiện đối với doanh nghiệp kinh doanh đón khách du lịch ba lô. Chắnh vì vậy, trong thời gian qua, các doanh nghiệp đón loại khách này chủ yếu là doanh nghiệp đăng ký kinh doanh lữ hành nội địa nhưng theo quy định, doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa không được kinh doanh đón khách du lịch quốc tế là người nước ngoài, trong khi các công ty lữ hành quốc tế không hướng tới việc phục vụ đối tượng
khách này. Do đó, hầu hết các doanh nghiệp kinh doanh đón khách du lịch tự do hiện nay "vi phạm " các quy định về kinh doanh lữ hành quốc tế.
Về điều kiện kinh doanh lữ hành quốc tế, nhiều công ty nhỏ khó có thể đáp ứng được đầy đủ theo quy định, đặc biệt là điều kiện về nộp 250 triệu đồng tiền ký quỹ và 3 hướng dẫn viên. Vì vậy, đã xuất hiện tinh trạng có doanh nghiệp thoả thuận với ngân hàng thế chấp xe cộ, nhà cửa để rút tiền ký quỹ sau khi được cấp giấy phép kinh doanh. Ngoài ra, phần lớn và ngày càng gia tăng đội ngũ hướng dẫn viên tự do, làm cộng tác viên cho các công ty lữ hành nên nhiều doanh nghiệp nhỏ đã vi phạm quy định là không có đủ 3 hướng dẫn viên làm việc ở công ty.
Hơn nữa, để hỗ trợ, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp lữ hành quốc tế Việt nam phát triển, trước đây, Tổng cục Du lịch đã đưa ra một số điều kiện nhằm hạn chế các các liên doanh lữ hành quốc tế (vốn 1 triệu USD, bên Việt Nam góp vốn 51%, thời hạn 10 năm, phắa Việt Nam phải là doanh nghiệp lữ hành quốc tế...). Trong văn bản quản lý nhà nước về lữ hành chưa đề cập đến vấn đề này một cách đầy đủ, những điều kiện đó chưa được thể hiện dưới dạng quy định pháp lý. Vì vậy, một số doanh nghiệp lách kẽ hở của luật pháp, tạo ra các liên doanh lữ hành quốc tế trá hình, không đảm bảo quy định của pháp luật, gây nên tình trạng cạnh tranh không lành mạnh trong kinh doanh lữ hành quốc tế.
Về vận chuyển khách du lịch, Chắnh phủ đã bãi bỏ giấy phép kinh doanh vận chuyển khách du lịch. Quyết định liên ngành giữa Tổng cục Du lịch và Bộ Giao thông Vận tải số 2418/QĐ-LB ngày 04/12/1993 về quản lý vận chuyển khách du lịch cũng không còn hiệu lực. Mặc dù Điều 34 Pháp lệnh Du lịch đã quy định điều kiện kinh doanh vận chuyển khách du lịch nhưng không được cụ thể hoá bằng các vãn bản hướng dẫn thi hành. Hiện nay, Luật Du lịch đã quy định rõ hơn nhưng vẫn chưa phát huy được hiệu lực thực tế của văn bản. Các phương tiện như ô tô, tàu, thuyền ... chỉ chịu sự điều chỉnh chung dưới dạng phương tiện vận chuyển hành khách công cộng. Điều này khiến công tác quản lý hoạt động kinh doanh vận chuyển khách du lịch gặp nhiều khó khăn; nhiều doanh nghiệp kinh doanh vận chuyển khách du lịch không đảm bảo chất lượng phương tiện vận
chuyển khách; đa số đội ngũ lái xe, điều khiển phương tiện chưa qua bồi dưỡng nghiệp vụ vận chuyển khách du lịch; nhiều đơn vị kinh doanh vận chuyển khách kết hợp cả kinh doanh lữ hành nhưng không đãng ký để trốn thuế và không nộp tiền ký quỹ.
Ngoài ra, do một số quy định trong vãn bản liên quan đến việc tổ chức tour du lịch, các dịch vụ trọn gói, dịch vụ từng phần chưa rõ ràng nên trên thực tế, đặc biệt ở thành phố Hồ Chắ Minh, nhiều công ty thực chất kinh doanh lữ hành quốc tế song lại đăng ký kinh doanh các dịch vụ từng phần, trốn tránh sự quản lý của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch.
Hiện nay, trong lĩnh vực kinh doanh lữ hành quốc tế, có thể nói phổ biến nhất trong vi phạm quy định của pháp luật là tình trạng kinh doanh lữ hành Ề chuiỂ . Tình trạng này xảy ra khi công ty lữ hành quốc tế trốn thuế, tránh sự quản lý của câc cơ quan quản lý nhà nước hoặc không ký quỹ 250 triệu đồng theo quy định.
Trước khi N ghị định 27 ra đời, hiện tượng kinh doanh lữ hành ỀchuiỂ đã xuât hiện và tồn tại khá phổ biến. Do điều kiện cấp phép chặt chẽ nên số lượng doanh nghiêp đươc cấp giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế ắt, chủ yếu là cồng ty Nhà nước. Trong số 107 công ty lữ hành quốc tế, chỉ có khoảng trên 30 công ty thực sự kinh doanh lữ hành có hiệu quả, trực tiếp có thị trường đối tác, nguồn khách quốc tế. Sau khi ban hành Nghị định 27, mặc dù nhiều công ty hơn được cấp giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế, tình trạng này có giảm đi đáng kể song do tình hình du lịch phát triển mạnh, khách du lịch vào nhiều và thủ tục dễ dàng nên hoạt động này ngày càng tinh vi hơn, đặc biệt vào các ngày nghỉ lễ, tình trạng kinh doanh lữ hành ỀchuiỂ càng hoạt động ráo riết hơn.
Hoạt động kinh doanh lữ hành ỀchuiỂ thể hiện ở 5 dạng sau:
Thứ nhất, không có chức năng kinh doanh lữ hành nhưng vẫn tổ chức hoạt dộng lữ hành. Điển hình là Công ty trách nhiệm hữu hạn Thương mại và Xuất nháp khẩu gốm sứ Thành Công đã kinh doanh lữ hành quốc tế khi chưa có giấy pihcp của Tổng cục Du lịch [31, 5]. Hay Công ty TNHH Thương mại và Du lịch H ạ Trắng chỉ có chức năng kinh doanh lữ hành nội địa nhưng vẫn chào bán
chương trình đi du lịch nước ngoài bằng cách in ấn phẩm giới thiệu và quảng cáo trên báo [44],
Thứ hai, các công ty lợi dụng chức nâng được kinh doanh lữ hành quốc tế m ở ra nhiều chi nhánh, văn phòng và Ềkhoán trắngỂ cho các chi nhánh, văn phòng hoạt động độc lập. Do đặc thù của ngành Du lịch, các công ty lữ hành thường tổ chức các chương trình du lịch trọn gói và các chi nhánh cũng có thể tự lổ chức kinh doanh, được hạch toán độc lập. Vì vậy, các chi nhánh kinh doanh lữ hành quốc tế Ềnúp bóngỂ dưới các công ty mẹ. Việc thanh tra chỉ đối vứi công ty mẹ không có ý nghĩa đối với việc kiểm soát hoạt động của chi nhánh.
Thứ ba, công ty lữ hành quốc tế cho phép các tổ chức nước ngoài Ềnúp bóngỂ kinh doanh lữ hành quốc tế hay các công ty tư nhân Ềnúp bóngỂ các công ty được phép kinh doanh lữ hành quốc tế có thương hiệu nổi tiếng. Thương hiệu Sinh cafe, Open Tour của Hanoi Toserco đã được đăng ký bảo hộ nhưng đang bị nhiều đơn vị du lịch treo biển giả mạo [3, 6]. Nhiều công ty có giấy phép nhưng thực chất không có khả năng làm lữ hành quốc tế đã biến thành bình phong cho các tổ chức, cá nhân không phép thông qua việc cung cấp dịch vụ visa, cho
mượn danh nghĩa thông qua các chi nhánh, văn phòng đại diện, hoặc cho người ni ước ngoài vào trực tiếp ngồi làm việc tại công ty.
Thứ tư, một số công ty du lịch nước ngoài tại Việt Nam lợi dụng cơ ch ế cấp phép đặt văn phòng đại diện dễ dàng đã lấy danh nghĩa m ở văn phòng đại diện đ ể kinh doanh lữ hành. Đợt thanh tra của Tổng cục Du lịch từ ngày 24/4- 01/6/2007 đã phát hiện một số văn phòng đại diện kinh doanh du lịch ỀchuiỂ như V ăn phòng đại diện Thai Skyway và Văn phòng đại diện Công ty TSK Hanoori t ại Hà Nội [31,6].
Thứ năm, nhiều công ty tự thành lập và kinh doanh lữ hành đã biến mất khi cá c đoàn thành tra của Sở hay của Tổng cục Du lịch đến kiểm tra. Những nơi phát sinh hiện tượng này nhiều nhất là ở Hà Nội (chủ yếu khu phố cổ), Quảng ỈNinh và thành phố Hồ Chắ Minh (chủ yếu đường Phạm Ngũ Lão).
2.2.2. T rong hoạt động hướng dẩn du lịch
Thực hiện Nghị định 27 và Thông tư 04, Tổng cục Du lịch đã ban hành Quyết định số 13/QĐ-TCDL ngày 24/01/2002 uỷ quyền việc cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch cho giám đốc các Sở quản lý du lịch địa phương. Đây là lần đầu tiên Tổng cục Du lịch thực hiện việc phân cấp trong công tác cấp thẻ hướng dẫn viên. Tắnh đến ngày 30/6/2007, 64 tỉnh, thành phố trong cả nước có 5758 hướng dẫn viên được cấp thẻ.
Biểu 2.1. Hướng dẫn viên du lịch (tắnh đến 30/6/2007) [34, 13]
10,0%
4 3,0%
H Tiếng Anh ■ Tiếng Trung Quổc □ Tiếng Pháp □ Tiếng Nhật Bản ■ Tiếng Đức
□ Tiếng Tây Ban Nha ■ Tiếng khác
23,0%
Việc uý quyên cho các địa phương cấp thé hướng dân viên đã tạo điều kiện cho doanh nghiệp và cá nhân hướng dẫn viên tiếp cận cơ quan quản lý nhà nước gần hơn, có thể tranh thủ giải quyết công việc trong buổi, trong ngày, trong giờ ... do số lượng đối tượng cần giải quyết không nhiều như khi tập trung về Trung ương. Cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương nắm được ngay từ đầu nhu cầu của các doanh nghiệp về hướng dẫn viên để quản lý ngay lập tức hoạt động của hướng dẫn viên. Tăng thẩm quyền và trách nhiệm về quản lý nhà nước và nguồn thu cho địa phương.
Qua thăm dò 100 ý kiến từ các công ty lữ hành quốc tế thì 80% cho rằng văn bản quản lý nhà nước về lữ hành đã quy định về việc quản lý và sử dụng đội ngũ hướng dẫn viên và văn bản đã có ảnh hưởng nhất định tới hoạt động kinh doanh của các công ty (ảnh hưởng nhiều chiếm 44%, ảnh hưởng ắt chiếm 43%). Số lượng hướng dẫn viên có tăng và chất lượng cũng ngày càng được quan tâm.
Nhằm cụ thể hoá khoán 4 Điều 17 Nghị định 27 và nâng cao chất lượng hướng dẫn viên quốc tế, trên cơ sở phối hợp với các trường đại học, Bộ Giáo dục Đào tạo, Bộ Văn hoá Thông tin, Tổng cục Du lịch đã có Quyết định số 564/QĐ- TCDL ngày 31/12/2002 ban hành 3 Chương trình khung về đào tạo ngắn hạn nghiệp vụ hướng dẫn du lịch. 12 cơ sở đào tạo được chỉ định mở lớp, trong đó có 5 trường đại học ở Hà Nội, 3 trường đại học ở thành phố Hồ Chắ Minh và 1 trường đại học ở Đà Nẵng, 3 trường cao đẳng du lịch và văn hoá du lịch ở Hà Nội, Quảng Ninh, Khánh Hoà. Cùng phối hợp với Bộ Giáo dục đào tạo, Bộ Văn hoá Thông tin và 6 trường đại học ở Hà Nội, Đà Nẵng, Huế, TP.HỒ Chắ Minh và Cần Thơ, Tổng cục Du lịch đã có Quyết định số 69/QĐ-TCDL ngày 09/02/2004 ban hành Khung chương trình ngoại ngữ du lịch và chỉ định 3 trường đại học, cao đẳng tổ chức loại hình đào tạo này. Phối hợp với Bộ Tài chắnh (Tổng cục Thuế) ban hành Thông tư số 107/2002/TT-BTC ngày 02/12/2002 hướng dẫn về phắ và lệ phắ đối với việc cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch. Có thể nói, đây là bước đột phá mới trong việc hình thành đội ngũ hướng dẫn viên chuyên nghiệp hơn.
Theo quy định tại Nghị định 27 và Thông tư 04, điều kiện để được cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch tương đối cao nên khi triển khai đã gặp một sô vướng mắc trong việc cấp chứng chỉ nghiệp vụ, ngoại ngữ chuyên ngành du lịch. Do nhu cầu thực tế về sử dụng hướng dẫn viên cho các tour du lịch, các doanh nghiệp lữ hành quốc tế buộc phải sử dụng nhiều hướng dẫn viên không có thẻ, đặc biệt đối với trường hợp một số ngôn ngữ không phổ biến như tiếng Hàn Quốc, Nhật Bản, Tây Ban Nha...
Trong quá trình thực hiện, một số Sở quản lý du lịch ở địa phương thực hiện