Từ năm 1999, nhờ ổn định về tổ chức, bộ máy của Tổng cục Du lịch nên hoạt động lữ hành luôn được quan tâm. Nhiều văn bản của nhà nước quản lý về lữ hành có hiệu lực pháp lý cao hơn giai đoạn trước được ban hành như
Pháp lệnh Du lịch năm 1999, Nghị định số 27/2001/NĐ-CP (Nghị định 27) và Thông tư hướng dẫn số 0 4 /2001/TT-TCDL (Thông tư 04), Nghị định 50/2002/NĐ-CP (Nghị định 50), đặc biệt là Luật Du lịch, Nghị định 92/2007/NĐ-CP (Nghị định 92) và Nghị định 149/2007/NĐ-CP (Nghị định
149) đã và đang góp phần đưa hoạt động kinh doanh lữ hành vào nề nếp.
Để đáp ứng nhu cầu của khách du lịch trong và ngoài nước, sau khi Luật Doanh nghiệp và Pháp lệnh du lịch được ban hành, nhiều công ty lữ hành nội địa được thành lập đã đi vào hoạt động và phát triển mạnh. Dần dần, những công ty này mở rộng đối tượng phục vụ, bổ sung chức năng kinh doanh lữ hành quốc tế. Số lượng công ty lữ hành nội địa và quốc tế liên tục tăng, đặc biệt tăng nhanh từ khi Chắnh phủ ban hành Nghị định số 27 và Tổng cục Du lịch có Thông tư số 04 hướng dẫn. Nếu như đến cuối năm 1998, cả nước có gần 900 doanh nghiệp kinh doanh lữ hành, trong đó có 108 doanh nghiệp lữ hành quốc tế thì đến hết tháng 9/2007, số lượng doanh nghiệp lữ hành quốc tế tăng 5,3 lần (gồm 576 doanh nghiệp) [35, 4].
Biểu 1.5: Cơ cáu công ty lữ hành quốc tế theo thành phần kinh tẻ
0,6 9%
So với thời điểm trước khi triển khai Nghị định 27 và Thông tư 04, số lượng công ty lữ hành quốc tế thuộc khu vực nhà nước chiếm đa số, còn lại là liên doanh và trách nhiệm hữu hạn thì đến nay đã mở rộng tới cả 5 thành phần kinh tế (nhà nước, cổ phần, liên doanh, trách nhiệm hữu hạn và tư nhân) và số
lượng công ty trách nhiệm hữu hạn được cấp phép kinh doanh lữ hành quốc tế c h iế m vị trắ đầu bảng, côn g ty nhà nước đứng thứ ba vì đã thực hiện cổ phần hoá theo chắnh sách của Nhà nước.
Q uan hệ quản lý trực tiếp và nghiệp vụ giữa các cơ quan quản lý nhà nước về du lịch và các công ty lữ hành từng bước được thiết lập và ổn định (Sơ đồ
1.1).
Trong kinh doanh, các công ty lữ hành đã chủ động hơn trong việc xây dựng các tour, tuyến, các loại hình du lịch, tắch cực tìm kiếm thị trường, mở văn phòng đại diện ở nước ngoài, tham gia các hội chợ để tranh thủ xúc tiến du lịch với nhiều hình thức và biện pháp tuyên truyền, quảng bá du lịch khác nhau nên các công ty lữ hành đã thực sự đóng vai trò chủ lực là chiếc cầu nối giữa khách với các nhà cung cấp sản phẩm du lịch Việt Nam, thể hiện rõ vai trò phân phối sản phẩm cho ngành du lịch và các ngành khác của nển kinh tế quốc dân với việc thực hiện đổng thời 3 chức năng; thông tin, tổ chức và thực hiện thoả mãn các nhu cầu đặc trưng trong chuyến du lịch của khách. Điều này cho thấy sự quan tâm của Nhà nước đối với sự phát triển du lịch, khuyến khắch các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành tắch cực chủ động hơn trong tìm kiếm nguồn khách để đẩy mạnh sự phát triển du lịch.
Việc tổ chức chấm điểm, bình chọn 10 doanh nghiệp tiêu biểu nhất (Topten lữ hành quốc tế) hàng năm nhằm khuyến khắch và tôn vinh các công ty lữ hành quốc tế thu hút được nhiều khách quốc tế, kinh doanh lữ hành đạt hiệu quả cao, đóng góp nhiều cho ngân sách Nhà nước đã góp phần thúc đẩy hoạt động lữ hành phát triển, nâng cao chất dịch vụ du lịch và đồng thời cũng là cơ hội để các công ty khẳng định thương hiệu của mình trên thị trường. Cho tới nay, đã có 16 công ty lữ hành quốc tế đạt danh hiệu Topten lữ hành quốc tế. Phần lớn những công ty này đạt được trong nhiều năm. Đặc biệt, Công ty Du lịch Việt N am tại Hà Nội, Công ty Du lịch Hoà Bình và Công ty Dịch vụ Du lịch Bến Thành dành được danh hiệu Topten lữ hành quốc tế liên tục trong suốt cả 9 năm từ năm 1998 (nãm đầu tiên tổ chức) đến năm 2006.
Quan hệ quản lý trực tiếp Quan hệ quản lý nghiệp vụ
Sơ đô 1.1: Quan hệ quản lý giữa các cơ quan nhà nước và các công ty lữ hành
v ề lao động trong các công ty lữ hành, trình độ học vấn của đội ngũ lao động này rất cao, chiếm 66% tốt nghiệp đại học ở các lĩnh vực chuyên môn khác nhau, trong đó, khoảng 13% đạt trình độ đại học chuyên ngành du lịch, 31% tốt nghiệp đại học ngoại ngữ (khoa tiếng Anh) và 21% còn lại tốt nghiệp đại học các ngành khác [19, 418]. Đội ngũ hướng dẫn viên ngày càng đông và chất lượng đã được quan tâm nhiều hơn, đặc biệt từ khi có Nghị định 27 và Thông tư 04. Tắnh đến hết quý 11/2007, thẻ hướng dẫn viên quốc tế đã được cấp cho 5.758 người [34, 13]. Đội ngũ hướng dẫn viên sử dụng ngôn ngữ quốc tế (tiếng Anh) chiếm số đông và cơ bản đáp ứng được nhu cầu thực tế.
Công tác đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực, nhất là hướng dẫn viên du lịch đã được chú trọng, góp phần năng cao chất lượng phục vụ du khách. Ngoài hệ thống đào tạo chắnh quy ở các trường đại học và cao đẳng du lịch, đã hình thành một hệ thống các cơ sở đào tạo tổ chức các khóa bồi dưỡng nghiệp vụ hướng dẫn du lịch và ngoại ngữ du lịch để cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch. Để giúp các trường đại học và cao đẳng xây dựng giáo trình và chương trình
bồi dưỡng ngắn hạn nghiệp vụ hướng dẫn du lịch và ngoại ngữ du lịch, Tổng
cục Du lịch đã phối hợp với Bộ Giáo dục - Đào tạo và Bộ Văn hoá - Thông tin (cũ) ban hành khung chương trình bồi dưỡng ngắn hạn hướng dẫn viên và ngoại ngữ du lịch. Đây là một hành tựu của Ngành vì lần đầu tiên đã xây dựng, chuẩn hoá và ban hành chắnh thức chương trình khung đào tạo hướng dẫn viên du lịch, làm cơ sở cho các trường đại học, cao đẳng điều chỉnh chương trình đào tạo hệ chắnh quy các hướng dẫn viên du lịch của mình. Cho đến nay đã có 11 trường đại học, cao đẳng được Tổng cục Du lịch cho phép tổ chức các khoá bồi dưỡng nghiệp vụ du lịch ngắn ngày (2, 4 và 6 tháng) và 2 trường đại học được cho phép đào tạo và cấp chứng chỉ ngoại ngữ du lịch.
Hệ thống phương tiện vận chuyển, các nhà cung cấp phương tiện vận chuyển tăng lên nhiều và chất lượng phục vụ tốt hơn: Ngoài 3 sân bay quốc tế, ngành hàng không có hệ thống sân bay nội địa được mở rộng, phân bố khắp cả nước. Ngành đường sắt đã cải tiến giảm giờ chạy tàu, đổi mới phương thức phục vụ;
tuyến đường sất quốc tế Việt Nam - Trung Quốc được nối lại. Việc vận chuyển bằng đường thuỷ cũng đã phát triển hơn trước; một số địa phương đã dùng tàu du lịch cao tốc để phục vụ nhu cầu đi lại của du khách như tuyến thành phố Hồ Chắ Minh - Vũng Tàu, tuyến thành phố Hồ Chắ Minh - Mỹ Tho - Cần Thơ . . ở các tắnh đồng bằng sông Cửu Long đã phát triển hệ thống các phương tiện vận chuyển bằng đường sông như tàu, thuyền, xuồng máy ... để đưa khách du lịch đi tham quan các rừng ngập mặn, các sân chim ... Hệ thống đường bộ phát triển nhanh cả về số lượng, chất lượng và chủng loại. Gần đây đã xuất hiện ôtô buýt chuyên chở khách du lịch khá hiện đại; nhiều hãng xe taxi đi vào hoạt động với giá cả phù hợp, luôn sẵn sàng phục vụ du khách bất kể lúc nào; các trung tâm du lịch lớn phát triển dịch vụ cho thuê xe máy, xe đạp với giá cả phải chăng, phục vụ du khách trẻ tuổi có thu nhập thấp, đặc biệt là Ềtây ba lôỂ; số lượng lớn xe xắch lô, xe máy ỀômỂ cũng sẵn sàng phục vụ du khách.
T ừ những kết quả trên dẫn đến số lượng du khách quốc tế, du khách nội địa và thu nhập xã hội từ du lịch của Việt Nam tăng khá đều. Riêng năm 2003, do ảnh hưởng của dịch bệnh SARS nên lượng khách quốc tế đến Việt Nam và thu nhập xã hội từ du lịch có giảm nhưng sang năm 2004, những con số này đã được vực dậy cao hơn năm 2002.
Biêu 1.6. Kết quả kinh doanh du lịch giai đoạn 1999 - 2006 [40]
6 0000 50000 40000 30000 20000 10000 1999 2000 2002 2003 2005 2006 Thu nhập Khách nội địa Khách quốc tế
Từ khi có Nghị định 50, công tác thanh tra, kiểm tra hoạt động kinh doanh lữ hành được tăng cường đã giúp việc quản lý lữ hành có hiệu quả, phòng ngừa và ngăn chặn kịp thời những hành vi vi phạm, góp phần thiết lập trật tự lữ hành theo đúng hướng mà văn bản quản lý nhà nước đã đề cập.
Như vậy, có thể tin tưởng rằng, trong tương lai không xa, hoạt động lữ hành chắc chắn sẽ giữ một vị trắ xứng đáng trong xã hội và nền kinh tế Việt Nam.
Tuy nhiên, dù xã hội tiến bộ đến đâu, hoạt động lữ hành phát triển đến mức nào thì những hạn chế cũng chỉ giảm được phần nào.
Theo ông Hoàng Tuấn Anh, Bộ trưởng Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch, số lượng các công ty lữ hành quốc tế ở Việt Nam còn ắt vì Ềđ ể p h á t triển du lịch thì bình quân cứ 12.000 dân cần có I hãng lữ hành, còn ở Áo con s ố này là 3.800/hãng
lữ hành. Hồng Kông có ố triệu dân nhưng có 1.000 hàng lữ hành Ể [1,5].
Mặc dù kh ôn g thể phủ nhận sự đóng góp to lớn của đội ngũ hướng dẫn viên, nhưng do các điều kiện khách quan và chủ quan, đội ngũ hướng dẫn viên của ta vừa thiếu về số lượng, vừa yếu về chất lượng. Sự phân bố không đồng đều giữa các ngôn ngữ: Ngoài đội ngũ hướng dẫn viên sử dụng tiếng Anh, hướng dẫn viên tiếng Pháp và Trung Quốc mới tạm đủ và hướng dẫn viên sử dụng 7 loại ngôn ngữ hiếm là Hàn Quốc, Italia, Tay Ban Nha, Hà Lan, Đức, Nhật Bản và Thái Lan thì thiếu trầm trọng.
Ngoài ra, thực tế hoạt động hướng dẫn khách du lịch quốc tế tại các điểm tham quan du lịch có biểu hiện chưa chấp hành nghiêm túc các quy định về du lịch. Nhiều cá nhân tự đứng ra tổ chức tour du lịch, nhiều đối tượng không có thẻ hướng dẫn viên vẫn hành nghề hướng dẫn, đặc biệt là người nước ngoài tham gia hướng dẫn khách du lịch quốc tế (Hàn Quốc, Thái Lan, Lào ...)Ễ Người Hàn Quốc vào Việt Nam với visa hoạt động thương mại, đầu tư nhưng thực chất làm hướng dẫn viên cho một số Văn phòng đại diện của Công ty du lịch Hàn Quốc. Các Văn phòng đại diện công ty này giao khoán toàn bộ đoàn khách đó cho hướng dẫn viên Hàn quốc, với giá chỉ bằng giá vé máy bay, toàn bộ ăn, ở bên Việt Nam do hướng dẫn viên Hàn Quốc lấy tiền hoa hồng bán hàng bù đắp. Có hướng dẫn viên người nước ngoài đối phó bằng cách không
thừa nhận làm hướng dẫn mà chỉ thừa nhận làm phiên dịch hoặc lẩn trốn khỏi đoàn khách, giấu tài liệu, giấy tờ tuỳ thân. Đối với hoạt động hướng dẫn các đoàn khách quốc tế khác, hầu hết các hướng dẫn viên Việt Nam đều không đeo thẻ hướng dẫn viên du lịch.
Công tác xử phạt vi phạm hành chắnh chưa đủ mạnh, cán bộ nhiều nơi chưa quan tâm đúng mức, sự phối hợp với các ngành, địa phương liên quan chưa thật thường xuyên, chặt chẽ và hiệu quả nên đã làm hạn ch ế đến công tác này.
Theo đánh giá của ngành Du lịch, từ năm 2006, hơn 70% du khách quốc tế đến Việt Nam không muốn trở lại [42] với 3 lý do chắnh. Ngoài lý do về cở sở hạ tầng thì 2 lý do còn lại liên quan đến hoạt động lữ hành. T h ứ nhất, đội ngũ hướng dẫn viên chuyên nghiệp không được chú trọng đào tạo (đặc biệt những ngoại ngữ hiếm như Nhật Bản, Hàn Quốc). Nhiều hướng dẫn viên chỉ mới hoàn thành nhiệm vụ dẫn đường, hạn chế hiến thức về lịch sử, văn hoá, kinh tế, địa lý
... T h ứ hai, công tác quản lý nhà nước đối với các công ty lữ hành chưa tốt,
C HƯƠN G 2. HIỆN TRẠNG BAN H ầN H Vầ THỰC THI C ÁC VấN BẨN QUẢN LÝ NHầ NƯỚC VỂ L Ữ Hầ NH
2.1. Hệ thống văn bản quản lý nhà nước về ỉữ hành
Nhà nước đóng vai trò rất quan trọng trong công tác quản lý, điều hành. Điều này được thế hiện thông q ua các văn bản trực tiếp và gián tiếp liên quan đến hoạt động lữ hành. Tuỳ theo tắnh chất của vãn bản quản lý nhà nước có thể phân thành 3 nhóm: Các văn bản chung, các văn bản quy định về xuất, nhập cảnh và các văn bản của Tổng cục Du lịch vể lữ hành.
2.1.1. Các ván bản chung
Nhằm cụ thể hoá chủ trương, đường lối phát triển du lịch do Đảng và Nhà nước đã vạch ra, 4 văn bản sau đã được ban hành với những nội dung chủ yếu quy định về phương hướng, biện pháp thực hiện đổi mới và phát triển du lịch, quy hoạch du lịch và chiến lược phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2010. Đây là những cơ sở đầu tiên có tắnh chất dẫn lối, mở đường cho du lịch phát triển. Đó là Nghị quyết số 45/CP ngày 22/6/1993 về đổi mới quản lý và phát triển ngành du lịch; Chỉ thị số 46-CT/TW ngày 14/10/1994 về lãnh đạo đổi mới và phát triển du lịch trong tình hình mới; Quyết định số 307/TTg ngày 24/5/995 về phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển du lịch Việt Nam thời kỳ 1995 - 2010; Quyết định số 97/2002/QĐ-TTg ngày 22/7/2002 về phê duyệt Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam 2001 -2 0 1 0 ;
Bên cạnh đó, ngoài Pháp lệnh Du lịch và nay có Luật Du lịch, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành 1 Quyết định quy định về vận chuyển khách du lịch bằng đường bộ, đường thuỷ; 8 Nghị định và 3 Thông tư hướng dẫn quy định về kinh doanh lữ hành, hướng dẫn du lịch, tiền ký quỹ, việc đặt văn phòng đại diện, chi nhánh của doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại Việt Nam và xử phạt vi phạm hành chắnh trong lĩnh vực du lịch. Cụ thể như sau:
1. Pháp lệnh Du lịch năm 1999; 2. Luật Du lịch năm 2005;
3. Quyết định số 2418-QĐ/LB GTVT-TCDL ngày 04/12/1993 của Bộ Giao thông Vận tải và Tổng cục Du lịch ban hành Bản quy định về quản lý vận ch u y ển khách du lịch đường bộ, đường thuỷ;
4. Nghị định số 09/CP ngày 05/02/1994 về tổ chức và quản lý các doanh nghiệp du lịch;
5. Nghị định số 02/CP ngày 05/01/1995 quy định về hành hoá, dịch vụ cấm kinh doanh thương mại và hàng hoá, dịch vụ kinh doanh thương mại có điều kiện ở thị trường trong nước;
6. Nghị định số 59/CP ngày 03/10/1996 ban hành Quy chế quản lý tài chắnh và hạch toán kinh doanh đối với doanh nghiệp nhà nước;
7. Nghị định số 45/2000/NĐ-CP ngày 06/9/2000 quy định về chi nhánh, văn phòng đại diện của thương nhân và của doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại Việt Nam;
8. Nghị định số 27/2001/NĐ-CP ngày 05/6/2001 về kinh doanh lữ hành và hướng dẫn du lịch;
9. Nghị định số 50/2002/NĐ-CP ngày 25/4/2002 về xử phạt vi phạm hành chắnh trong lĩnh vực du lịch;
10.Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 01/6/2007 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch.
11.Nghị định số 149/2007/NĐ-CP ngày 09/10/2007 về xử phạt vi phạm hành chắnh trong lĩnh vực du lịch;
12.Thông tư liên tịch số 20/2000/TTLT-BTM-TCDL ngày 20/10/2000 của Bộ Thương mại và Tổng cục Du lịch hướng dẫn thực hiện Nghị định số 45/2000/NĐ-CP ngày 06/9/2000;
13.Thông tư số 03/2002/TT-NHNN ngày 05/4/2002 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hướng dẫn về quản lý tiền ký quỹ của các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành;
14.Thông tư số 107/2002/TT-BTC ngày 02/12/2002 của Bộ Tài chắnh hướng