Thứ nhất, hoạt động xét xử các vụ án hành chính của là hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước giải quyết tranh chấp giữa công dân với cơ quan nhà nước về các hoạt động thực hiện thẩm quyền quản lý hành chính. Hay nói cách khác, hoạt động xét xử là xem xét và ra phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính trong một số lĩnh vực nhất định do pháp luật quy định nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân; đồng thời bảo đảm tính đúng đắn của hoạt động quản lý nhà nước.
Toà án nhân danh công lý được giao quyền có tiếng nói cuối cùng khi giải quyết các vụ việc tranh chấp pháp lý. Quyết định của Toà án là quyết định cuối cùng. Chỉ có Toà án cấp trên mới có quyền xem xét lại bản án, quyết định của Toà án cấp dưới theo trình tự phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm.
Bản án, quyết định của Toà án có hiệu lực pháp luật được đảm bảo bằng sự cưỡng chế của nhà nước thông qua hệ thống cơ quan thi hành án theo quy định của pháp luật.
Thứ hai, hoạt động xét xử các vụ án hành chính tại Toà án nhân dân mang tính tố tụng chặt chẽ.
a. Khi phát sinh khiếu kiện hành chính tại Toà án, Toà án phải tiến hành xem xét giải quyết vụ việc theo đúng các quy định của pháp luật tố tụng. Các quy định của pháp luật tố tụng là hệ thống các quy phạm pháp luật hình thức
bao gồm cả các nguyên tắc cơ bản của hoạt động xét xử, trình tự tố tụng, các giai đoạn tố tụng Toà án phải tiến hành để giải quyết vụ kiện đảm bảo công bằng, khách quan đúng pháp luật.
Các giai đoạn tố tụng hành chính bao gồm:
- Khởi kiện vụ việc do công dân, cơ quan nhà nước, tổ chức tiến hành theo thủ tục do pháp luật quy định.
- Thụ lý vụ kiện do Toà án có thẩm quyền thực hiện. - Giai đoạn thẩm cứu do Thẩm phán thực hiện. - Giai đoạn xét xử vụ kiện hành chính.
- Sau khi xét xử sơ thẩm, nếu bản án hoặc quyết định của Toà án xét xử sơ thẩm không có kháng cáo, hoặc kháng nghị thì bản án hoặc quyết định có hiệu lực và các bên đương sự phải thi hành.
- Nếu trong thời hạn nhất định, bản án hoặc quyết định bị kháng cáo, kháng nghị thì vụ kiện lại được xem xét ở Toà hành chính cấp trên một cấp trực tiếp theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm hoặc tái thẩm.
b.Giai đoạn tiền tố tụng hành chính là điều kiện bắt buộc để Toà án xem xét thụ lí và giải quyết khiếu kiện.
Giai đoạn tiền tố tụng hành chính là giai đoạn trước khi lựa chọn phương thức khởi kiện ra Toà án đối với một quyết định hành chính, hành vi hành chính Người khởi kiện phải khiếu nại với cơ quan nhà nước, Người đã ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính khiếu kiện khi đã hết thời hạn giải quyết hoặc Người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì họ mới có quyền khởi kiện ra Toà hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính.
Quy định về giai đoạn tiền tố tụng hành chính (tiền khởi kiện) xuất phát từ quan điểm sau:
Một là, tạo điều kiện cho các cơ quan nhà nước chủ động tự xem xét lại những quyết định, hành vi hành vi mà mình đã ban hành hoặc thực hiện trong hoạt động thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước của mình. Từ đó, có những quyết định đúng đắn về quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức bị khiếu nại.
Hai là, tạo điều kiện cho người khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỉ luật buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức có được cơ hội tiếp xúc với người đã ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính để hiểu thêm về những căn cứ ra quyết định hành chính.
c. Tố tụng hành chính được tiến hành công khai, thực hiện dưới dạng "tố tụng viết".
"Người khởi kiện" có nghĩa vụ cung cấp bản sao quyết định hành chính hoặc quyết định kỷ luật buộc thôi việc, bản sao quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu (nếu có), cung cấp các chứng cứ khác để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. "Người bị kiện" có nghĩa vụ cung cấp cho Toà án bản sao các văn bản tài liệu khác mà căn cứ vào đó để ra quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc hoặc có hành vi hành chính. Toà án có quyền yêu cầu các bên hoặc các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân cung cấp chứng cứ theo quy định của pháp luật. Vai trò chứng minh của Toà án không cao vì việc xét xử chủ yếu dựa vào chứng cứ bằng văn bản của các đương sự xuất trình.
d. Giải quyết kịp thời, nhanh chóng của hoạt động xét xử các vụ án hành chính.
Đối tượng của hoạt động xét xử các vụ án hành chính có tính chất đặc thù, có sự khác biệt so với các đối tượng xét xử khác của Toà án.
Tính chất và đặc điểm của hoạt động quản lý, điều hành đòi hỏi phải thường xuyên xử lý để đưa ra các quyết định kịp thời. Tính chất nhanh nhạy của hoạt động quản lý đòi hỏi hoạt động xét xử hành chính không được làm cản trở và ảnh hưởng đến sự hoạt động bình thường của quá trình quản lý. Các quyết định hành chính thường có hiệu lực thi hành ngay, các đối tượng phải thi hành được quyền khiếu nại nhưng vẫn phải chấp hành.
Hậu quả pháp lý của các phán quyết của Toà án hành chính không ảnh hưởng trực tiếp đến các quyền năng pháp lý của các cơ quan quản lý (kể cả đối với thủ trưởng của cơ quan đó). Nghĩa là sau khi xét xử, các cơ quan quản lý vẫn tiếp tục thực thi công quyền theo chức năng, nhiệm vụ của mình.
1.6. Lƣợc sử về hoạt động xét xử các vụ án đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Việt Nam.
1.6.1.Thời kỳ nhà nước phong kiến Việt Nam.
Ở nước ta, vào thời kỳ của chế độ nhà nước phong kiến, tuy chưa có các cơ quan tài phán hành chính có tính chuyên trách nhưng trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước phong kiến dưới các triều đại đã có một số hoạt động có tính chất phán quyết đối với các quyết định của các quan lại trong triều đình. Ở đời nhà Lý (1029), vua Lý Thái Tổ đã "đặt hai bên tả - hữu thềm rồng hai lầu chuông" để tạo điều kiện cho người dân khi muốn kiện một quan lại nào đó để Nhà vua hoặc các quan lại triều đình biết và phán xét những hành vi của quan lại cấp dưới bị khiếu kiện.
Năm 1747, chúa Trịnh Doanh cũng có lệ tương tự. Các triều đại phong kiến Lý, Trần, Lê... đã đặt ra cơ quan "Ngự sử đài" bổ nhiệm các chức quan
tả, hữu gián nghị đại phu có nhiệm vụ can gián nhà vua, đàm hạnh các quan, tâu bẩm, trình vua những khiếu kiện của dân. Trên cơ sở đó, các quan ngự sử tự mình hoặc giúp nhà vua xét xử, phán quyết những việc làm của quan lại bị khiếu kiện.Trước khi thực dân Pháp đến Việt Nam, hoạt động tài phán hành chính chưa được đề cập một cách đầy đủ với đúng nghĩa của nó.
Nhà nước phong kiến Việt Nam thời kỳ này cũng đã có các hoạt động tài phán, như các phán quyết về hình luật, dân luật trong đó có những phán quyết mang tính tài phán hành chính đã được qui định trong các bộ luật của Nhà nước phong kiến Việt Nam qua các triều đại. Tuy nhiên,ở vào thời kỳ này, nguyên tắc ''Nhà nước pháp quyền'' chưa được đặt ra nên không có một cơ quan tài phán nào có quyền kiểm soát và phán quyết tính hợp pháp của các hành vi hành chính, cũng như việc xác nhận trách nhiệm của nhà vua hay của quốc gia đối với dân chúng( thần dân)...
1.6.2. Thời kỳ xây dựng chủ nghĩa xã hội.
Ngay từ khi mới ra đời, Nhà nước Việt nam dân chủ cộng hoà đã là một Nhà nước kiểu mới đầu tiên ở Đông Nam Á, đó là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Với quan điểm "lấy dân làm gốc" thì một trong những yêu cầu đặc biệt quan trọng là các cơ quan Nhà nước, các tổ chức và cán bộ, đảng viên, công chức phải tuyệt đối tuân thủ pháp luật, có tinh thần trách nhiệm cao trước nhà nước và nhân dân, chịu sự giám sát, kiểm tra chặt chẽ của nhân dân; phải tạo điều kiện để nhân dân được bày tỏ nguyện vọng, kiến nghị đối với các hoạt động của các cơ quan nhà nước, của tổ chức, cán bộ, công chức, Đảng viên..., được khiếu nại, tố cáo những hành vi sai trái của họ. Xuất phát từ bản chất đó, ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành Sắc lệnh số 64/SL quy định về Ban thanh tra đặc biệt với nhiệm vụ chủ yếu là "nhận và giải quyết các đơn khiếu nại của công dân".
Cùng với sự phát triển của đất nước, quy định của pháp luật về đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và việc giải quyết kiếu nại, tố cáo của công dân ngày càng hoàn thiện và đầy đủ hơn.
Hiến pháp 1959, tại Điều 29 đã quy định: "Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm vi phạm pháp luật của cán bộ và nhân viên cơ quan Nhà nước. Các khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại do những việc làm sai trái pháp luật gây ra có quyền được bồi thường"[4]. Đến Hiến pháp năm 1980 đã quy định rộng hơn về đối tượng bị khiếu nại, tố cáo "Công dân có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức đó. Các điều khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng..." (Điều 73)[4]. Cũng trong điều này, để khắc phục những sai phạm, bảo vệ người khiếu nại, tố cáo, Hiến pháp 1980 còn quy định: "Mọi hành vi xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được sửa chữa kịp thời và xử lý nghiêm minh... Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo".
Kế thừa và phát triển những quy định trên, Hiến pháp 1992 còn quy định cụ thể tại Điều 74: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước...[4]. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định". Bên cạnh đó, Hiến pháp cũng đồng thời quy định: "Nghiêm cấm việc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, làm hại người khác".
Để cụ thể các quy định của các bản Hiến pháp về quyền khiếu nại và tố cáo, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định về vấn đề này. Các văn bản này đã tạo cơ sở pháp lý cho việc hoàn thiện tổ chức bộ máy giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Trước khi Toà hành chính ra đời, chúng ta có thể nhận thấy hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính chủ yếu do hệ thống cơ quan hành chính đảm nhận theo luật khiếu nại, tố cáo, tuy nhiên đây mới chỉ là cơ chế tự kiểm soát của cơ quan hành chính. Bên cạnh đó, đã có một số hoạt động xét xử của Toà án nhân dân được quy định cụ thể trong các văn bản pháp luật có liên quan trực tiếp đến hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Khoản 5 và khoản 6 Điều 10 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự năm 1989 do Uỷ ban thường vụ quốc hội ban hành quy định những việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án nhân dân như sau: "... Những việc kiếu nại cơ quan hộ tịch về việc từ chối đăng ký hoặc không chấp nhận yêu cầu sửa đổi những điều ghi trong giấy tờ về hột tịch; những việc về khiếu nại danh sách cử tri."
Điều 12 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự quy định thẩm quyền giải quyết của Toà án đối với quyết định của cơ quan, tổ chức khác như sau: “Khi xét xử các vụ án dân sự, Toà án có thẩm quyền huỷ quyết định rõ ràng trái pháp luật của cơ quan tổ chức khác xâm phạm đến quyền lợi hợp pháp của đương sự trong vụ án mà Toà án có nhiệm vụ giải quyết”.[3, tr. 21]
Như vậy, Toà án xét xử những tranh chấp dân sự có thẩm quyễn xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính của cơ quan hành chính có thẩm quyền trong việc cấp giấy chứng nhận sử dụng đất. Rõ ràng theo luật định, trong một số trường hợp cụ thể, Toà án có quyền xem xét cả quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính. Điều này cho thấy trước
khi Toà hành chính ra đời đã có hoạt động xét xử của Toà án đối với một số quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước.
Nhìn vào lịch sử hình thành, phát triển hoạt động xét xử hành chính ở Việt Nam đã trải qua thời gian dài từ chỗ chỉ giải quyết khiếu nại hành chính với một số việc mà đối tượng là Quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính hoặc có liên quan trong quá trình giải quyết vụ án dân sự. Sự phát triển tiếp nối đó chính là sự ra đời của thiết chế xét xử hành chính tại Toà án. Bằng hoạt động xét xử của mình Toà án là một công cụ pháp lý quan trọng của công dân trong việc bảo vệ quyền cơ bản của mình, cũng như bảo đảm cơ chế bình đẳng giữa nhà nước và công dân trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN.
1.7. Một số kinh nghiệm giải quyết các khiếu kiện hành chính trên thế giới. thế giới.
Xuất phát từ yêu cầu khách quan của hoạt động quản lý nhà nước và việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực hành chính, hầu hết các nước trên thế giới và khu vực đều coi trọng nghiên cứu và xây dựng hệ thống tài phán hành chính trong tổ chức bộ máy nhà nước. Tuỳ thuộc vào truyền thống pháp lý, trình độ dân trí, tình hình kinh tế - xã hội, mỗi nước có một giải pháp khác nhau về tổ chức hệ thống tài phán hành chính, nhưng về cơ bản, có mấy loại hình sau:
1.7.1. Tổ chức theo chế độ lưỡng hệ tài phán (tài phán tư pháp và tài phán hành chính), hai hệ thống tài phán độc lập với nhau. Tài phán tư pháp xét xử những việc về hình sự, dân sự... được điều chỉnh bằng luật tư. Tài phán hành chính xét xử những khiếu kiện hành chính được điều chỉnh bằng luật công. Ở những nước theo cách tổ chức này, Toà án hành chính chia làm 2 loại:
Cơ quan tài phán hành chính cấp cao có 2 chức năng: tư vấn pháp lý và xét xử hành chính, đó là Hội đồng Nhà nước. Loại này điển hình là Pháp, Thổ Nhĩ Kỳ, Hy Lạp, Ai Cập, Bỉ, Thái Lan...Tổ chức tài phán hành chính chỉ thực hiện chức năng xét xử hành chính. Loại này có các nước như Cộng hoà liên bang Đức, Thụy Điển, Phần Lan, Áo, Bồ Đào Nha, Côxtarica...
1.7.2.Tổ chức theo chế độ nhất hệ tài phán (Angglo-sacxon), mô hình này chia làm hai loại:
- Toà án tư pháp có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính. Loại này điển hình là các nước Anh, Aixơlen, Nauy, Síp, Irắc, Itxraen...
- Toà án hành chính là phân toà trong Toà án tư pháp (giải pháp hỗn hợp - mixte). Loại này có các nước như: Trung Quốc, Inđônêxia, Bênanh,