công của Nhà nước.
Từ những phân tích nêu trên có thể nhận thấy công tác quản lý đầu tƣ công của Việt Nam chƣa đạt đƣợc kết quả nhƣ mong muốn, tình trạng đầu tƣ dàn trải, đầu tƣ không theo quy hoạch, thi công chậm tiến độ, nợ đọng vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản… vẫn xảy ra ở nhiều dự án, công trình đầu tƣ, gây thất thoát, lãng phí vốn Nhà nƣớc. Để tạo ra cùng một năng lực sản xuất, Nhà nƣớc phải bỏ ra nhiều kinh phí hơn và nhập nhiều đầu vào cho đầu tƣ hơn. Hiệu quả thấp trong đầu tƣ công đã đƣợc xác định là một yếu tố ngăn cản sự phát triển bền vững của Việt Nam.
Nhƣ đã nêu ở phần lý thuyết, việc quản lý hoạt động đầu tƣ công phụ thuộc vào nhiều yếu tố nhƣ nguồn vốn, các thủ tục pháp lý, bối cảnh thực tế diễn ra hoạt động đầu tƣ công v.v.. Xem xét các yếu tố thực tế đang ảnh hƣởng đến công tác quản lý đầu tƣ công ở Việt Nam trong thời gian qua, có thể đƣa ra một số nguyên nhân vừa khách quan, vừa chủ quan nhƣ sau:
2.2.7.1. Nguyên nhân khách quan.
Về mặt khách quan, có thể nêu một số nguyên nhân gây ảnh hƣởng đến công tác quản lý đầu tƣ công nhƣ sau:
Một là do những biến động của nền kinh tế thế giới. Nền kinh tế Việt Nam đã và đang không ngừng hội nhập với nền kinh tế thế giới. Dựa trên lợi thế so sánh, Việt Nam sản xuất và xuất khẩu những mặt hàng thế mạnh của mình nhƣ nông sản, thủy sản, hàng dệt may, dầu thô….và nhập khẩu máy móc, trang thiết bị và vốn đầu tƣ nƣớc ngoài. Vì vậy, những biến động của nền kinh tế thế giới sẽ ảnh hƣởng trực tiếp đến đầu vào và đầu ra của nền kinh tế nƣớc ta, từ đó gián tiếp ảnh hƣởng đến chính sách đầu tƣ công của Việt Nam. Ví dụ, trong giai đoạn nền kinh tế thế giới rơi vào khủng hoảng và sau đó là suy thoái giai đoạn 2007-2008, Việt Nam đã phải liên tục điều chỉnh chính sách đầu tƣ công nhằm đƣa nền kinh tế thoát khỏi suy thoái (nhƣ đã phân tích). Sự thay đổi trong giá cả đầu vào và đầu ra của các hàng hóa và dịch vụ có liên quan cũng ảnh hƣởng không nhỏ
đến quá trình thực hiện dự án đầu tƣ công. Nhiều dự án đầu tƣ sử dụng các hàng hóa nhập khẩu từ nƣớc ngoài. Khi giá hàng hóa tăng quá nhiều do tác động của lạm phát thế giới, nhà thầu thực hiện không thể hoàn thành dự án và chủ đầu tƣ buộc phải thay đổi giá gói thầu, tăng tổng đầu tƣ để hỗ trợ nhà thầu. Tƣơng tự với trƣờng hợp dự án sử dụng vốn đầu tƣ nƣớc ngoài. Nhiều trƣờng hợp dự án đầu tƣ đã đƣợc cơ quan thực hiện trong nƣớc bố trí vốn đối ứng nhƣng do đối tác nƣớc ngoài bị phá sản nên dự án không thể thực hiện đƣợc. Nhƣ vậy, khả năng dự án thành hiện thực cũng phụ thuộc rất nhiều vào những biến động của môi trƣờng kinh tế bên ngoài, từ đó ảnh hƣởng đến hiệu quả của chính sách đầu tƣ công.
Hai là do điều kiện kinh tế, xã hội, môi trường trong nước. Trong nhiều trƣờng hợp, yếu tố môi trƣờng kinh tế xã hội có ảnh hƣởng nhất định đến chất lƣợng, giá thành của dự án đầu tƣ công, từ đó ảnh hƣởng tới sự thành công hoặc thất bại của chính sách đầu tƣ công. Ví dụ, khi thực hiện dự án đầu tƣ tại các vùng miền núi, vùng sâu, vùng sa, với điều kiện địa hình, hệ thống đƣờng xá đi lại khó khăn, chi phí của một dự án đầu tƣ sẽ lớn hơn rất nhiều so với đầu tƣ tại vùng đồng bằng do phải vận chuyển hàng hóa, nguyên vật liệu cần thiết để thực hiện từ miền xuôi lên. Hơn nữa, do trình độ chuyên môn của cán bộ địa phƣơng còn hạn chế nên khi thực hiện dự án đầu tƣ ở các địa phƣơng này cần phải có sự có mặt của chuyên gia trong suốt quá trình thực hiện dự án – đồng nghĩa với việc tăng chi phí đầu tƣ. Nhƣ vậy, không thể dựa trên so sánh về mặt chi phí của các dự án đầu tƣ công đƣợc thực hiện ở các địa phƣơng khác nhau để đánh giá hiệu quả quản lý đầu tƣ công. Bên cạnh đó, yếu tố thời tiết khí hậu có ảnh hƣởng không nhỏ tới việc hoàn thành dự án đầu tƣ công. Trong nhiều trƣờng hợp, do dự án đầu tƣ công nằm trong khu vực xảy ra các điều kiện thời tiết khí hậu bất thƣờng, thiên tai nhƣ lũ lụt, hạn hán, dịch bệnh nên bị ảnh hƣởng nghiêm trọng, nhất là các dự án liên quan đến lĩnh vực nông lâm, ngƣ nghiệp. Ví dụ, khi thực hiện chƣơng trình 135 của Chính phủ về xóa đói giảm nghèo, dự án hỗ trợ vốn để bà con nông dân xây dựng đàn chăn nuôi (nhƣ lợn, gà, bò..). Tuy nhiên, nhiều trƣờng hợp do dịch bệnh xảy ra nhƣ bệnh lở mồm long móng, bệnh tai xanh ở lợn, bệnh cúm gia cầm, đàn chăn nuôi bị tiêu diệt, ngƣời nông dân mất trắng, Nhà nƣớc lại phải thực hiện các biện pháp khoanh nợ, dãn nợ cho ngƣời dân. Việc xây dựng các công trình giao thông cũng vậy. Nhiều trƣờng hợp đơn vị thực hiện đang thi công thì
đã thực hiện. Trong trƣờng hợp này, chủ đầu tƣ là cơ quan quản lý Nhà nƣớc phải có biện pháp hỗ trợ cho nhà thầu bằng việc hỗ trợ vốn, kéo dài thời gian thực hiện hợp đồng v.v..
Nhƣ vậy, việc các dự án đầu tƣ công bị kéo dài thời gian, phải tăng tổng mức đầu tƣ, thay đổi thiết kế … không chỉ phụ thuộc vào ý muốn chủ quan của các cấp quản lý mà nó chịu tác động nhất định của những yếu tố bên ngoài.
2.2.7.2. Nguyên nhân chủ quan.
Về mặt chủ quan, có thể nhận thấy một số nguyên nhân chủ yếu nhƣ sau:
Một là, do nhu cầu thực tế về đầu tư để xây dựng và duy trì sự ổn định kinh tế chính trị và chế độ xã hội chủ nghĩa. Xuất phát điểm của Việt Nam là một quốc gia có thu nhập thấp, nền kinh tế nghèo nàn lạc hậu. Trải qua 2 cuộc chiến tranh chống Pháp và chống Mỹ, cơ sở vật chất của nƣớc ta bị tàn phá nặng nề và Việt Nam phải xây dựng lại toàn bộ từ con số không. Trong giai đoạn đó thì đầu tƣ công chính là nguồn đầu tƣ lớn nhất và duy nhất của nền kinh tế để xây dựng cơ sở hạ tầng. Kể từ năm 2001 trở lại đây, mặc dù nền kinh tế Việt Nam đã có nhiều khởi sắc, tốc độ tăng trƣởng GDP thuộc loại cao trên thế giới nhƣng thực tế cho thấy cơ sở hạ tầng vật chất kỹ thuật của chúng ta chƣa đáp ứng đƣợc nhu cầu phát triển, khả năng thu hút và rải ngân vốn hạn chế. Đầu tƣ công trong thời gian qua đã tạo dựng đƣợc cơ sở vật chất cho quá trình phát triển. Việc duy trì đầu tƣ vào các lĩnh vực dịch vụ công cộng nhƣ xây dựng bệnh viện, trƣờng học, xây dựng hệ thống nhà máy điện, nƣớc, vệ sinh, sinh hoạt mà không thu phí hoặc thu phí với mức thấp nhƣ hiện nay là nhằm đảm bảo cho đông đảo quần chúng nhân dân đƣợc hƣởng các dịch vụ xã hội tốt nhất, đồng thời duy trì đƣợc sự ổn định và niềm tin của ngƣời dân vào sự lãnh đạo của Nhà nƣớc.
Hai là do năng lực của đội ngũ cán bộ lãnh đạo làm công tác quản lý đầu tư của nhiều bộ ngành, địa phương vẫn yếu và thiếu. Trong nhiều năm qua, tồn tại một thực trạng thiếu hụt cán bộ có năng lực (cả về trình độ chuyên môn và trình độ ngoại ngữ) làm công tác quản lý đầu tƣ tại các bộ, ngành, nhất là địa phƣơng. Đội ngũ cán bộ bổ sung ít do cơ chế đãi ngộ của các đơn vị này chƣa thực sự hấp dẫn, trong khi đó, tình trạng “chảy máu chất xám” lại liên tục diễn ra do những cán bộ có năng lực bị thu hút sang làm việc tại khu vực kinh tế tƣ nhân và kinh tế có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài. Sự yếu kém về năng lực của nhà quản lý dẫn đến một số hệ lụy nhƣ: nóng vội khi đƣa ra quyết định đầu tƣ do
không xem xét đƣợc đầy đủ tác động kinh tế- xã hội, môi trƣờng của dự án; phê duyệt dự án đầu tƣ khi chƣa đủ căn cứ pháp lý; thiếu tầm nhìn bao quát, xuyên suốt chiều dài của dự án đầu tƣ từ khâu xây dựng cho đến khâu vận hành và thanh lý. Trong lĩnh vực xây dựng cơ bản hiện nay, việc các công trình hƣ hỏng và xuống cấp nhanh không chỉ cho thấy chất lƣợng của đầu tƣ kém mà nó còn cho thấy sự thiếu tầm nhìn của nhà quản lý theo chiều dài dự án và mất cân đối trong bố trí nguồn vốn cho duy tu, bảo dƣỡng và chi đầu tƣ xây dựng. Bên cạnh yếu tố năng lực thì tƣ duy kinh tế cục bộ, chạy theo thành tích cũng là nguyên nhân khiến nhiều dự án đƣợc đầu tƣ theo phong trào, đầu tƣ dàn trải.
Ba là chưa có cơ chế phân định rõ trách nhiệm của cơ quan chủ quản đối với việc giám sát dự án đầu tư. Trong phân cấp đầu tƣ thì năng lực quản lý của cơ quan đƣợc phân cấp, quyền gắn với trách nhiệm đƣợc phân cấp và chế tài kiểm tra giám sát là ba điều kiện tiên quyết để phân cấp quản lý đầu tƣ và xây dựng có hiệu quả. Tuy nhiên, khi cơ quan đƣợc phân cấp đầu tƣ có năng lực thấp, ra quyết định đầu tƣ sai khiến thất thoát lãng phí vốn đầu tƣ Nhà nƣớc thì việc truy cứu trách nhiệm và có biện pháp xử lý thích đáng lại chƣa đƣợc thực hiện tốt. Điều này cũng xuất phát từ việc hiện nay cũng chƣa có đội ngũ cán bộ có chuyên môn cao làm công tác quản lý, giám sát đầu tƣ công. Việc giám sát các dự án đầu tƣ ở các địa phƣơng thƣờng do chính các chủ đầu tƣ, là ngƣời đứng đầu các đơn vị có dự án thực hiện do cơ quan có chức năng quản lý Nhà nƣớc về đầu tƣ là sở Kế hoạch và đầu tƣ địa phƣơng thì không đủ cán bộ cả về số lƣợng cũng nhƣ nghiệp vụ để kiểm tra, giám sát, nhất là trong các dự án đầu tƣ chuyên môn ngành hẹp nhƣ trang thiết bị y tế, tin học v.v.. Ở các Bộ, ngành, vấn đề cũng tƣơng tự. Ví dụ, bộ Công thƣơng mỗi năm có khoảng hơn 4.000 dự án đƣợc triển khai. Với số lƣợng dự án này, Bộ không thể tổ chức kiểm tra giám sát toàn bộ đƣợc mà phải do các chủ đầu tƣ thực hiện. Tuy nhiên, hiện nay chƣa có cơ chế giám sát thông qua việc ràng buộc trách nhiệm cụ thể và rõ ràng đối với chủ đầu tƣ mỗi dự án hoặc có nhƣng việc tổ chức thực hiện chồng chéo, dẫn đến kém hiệu quả. Ví dụ, với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, cấp Sở lập ra một ban quản lý, gọi là chủ đầu tƣ nhƣng giám đốc đơn vị chủ đầu tƣ lại do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh quyết định nên khi xảy ra sai phạm, Sở khó có thể thuyên chuyển ông giám đốc đó do không có thẩm quyền.
Bốn là do tình trạng tiêu cực, tham ô, tham nhũng, sự xuống cấp về đạo đức của một bộ phận không nhỏ cán bộ có chức quyền làm công tác điều hành quản lý đầu tư công. Nếu nhƣ thiếu năng lực khiến cho nhà quản lý phạm sai lầm do không nhận thức đƣợc tình trạng, nguy cơ của vấn đề thì tham ô, tham nhũng là một dạng vi phạm tinh vi của những ngƣời hiểu biết mà vẫn làm sai, cố tình làm sai để trục lợi cho bản thân mình. Tham nhũng trong lĩnh vực đầu tƣ thể hiện ở nhiều mặt: Tham nhũng giữa cấp có thẩm quyền quyết định đầu tƣ và đơn vị tiếp nhận đầu tƣ, nham nhũng giữa chủ đầu tƣ và nhà thầu thực hiện. Vấn đề này đặc biệt nghiêm trọng trong lĩnh vực đầu tƣ xây dựng cơ bản.Trong nhiều năm qua tồn tại một thực tế là để có đƣợc nguồn vốn đầu tƣ cho một dự án nào đó thì đơn vị thực hiện phải chạy lo lót cho ngƣời có thẩm quyền để có đƣợc dự án. Trong những năm trƣớc 2005, khi phân cấp đầu tƣ chƣa đƣợc diễn ra mạnh thì các cơ quan Trung ƣơng nhƣ Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ đƣa ra các quyết định đầu tƣ. Để có đƣợc dự án đầu tƣ thì các cán bộ cấp tỉnh phải lên Trung ƣơng làm công tác vận động hành lang. Đến lƣợt mình, các cán bộ huyện, xã cũng phải thực hiện tƣơng tự để đƣa dự án về huyện, về xã mình. Khi phân cấp đã đến các địa phƣơng, cán bộ cấp tỉnh, huyện cũng có quyền quyết định đầu tƣ thì vấn đề đƣợc phát triển theo hƣớng nhà thầu “vẽ ra dự án” và “chạy” để các cán bộ có thẩm quyền phê duyệt. Có thể thấy, rất nhiều chi phí vô hình đã phát sinh để dự án đầu tƣ từ lúc lập báo cáo tiền khả thi có thể đƣa vào thực hiện. Để thực hiện lợi nhuận, những chi phí mang tính “quan hệ” này sẽ đƣợc nhà thầu thực hiện khấu trừ vào chính dự án đầu tƣ. Đó là lý do vì sao chất lƣợng các công trình đầu tƣ, đặc biệt là đầu tƣ xây dựng cơ bản không cao. Nhƣ vậy, tình trạng tham ô, tham nhũng của một bộ phận cán bộ Nhà nƣớc làm công tác quản lý về đầu tƣ công đã khiến cho nguồn vốn này bị bào mòn, thu hẹp, hiệu quả tác động thấp.
Năm là do cơ chế phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước và giữa cơ quan Nhà nước với người dân trong thực hiện và giám sát đầu tư chưa được thực hiện tốt. Nhƣ đã phân tích ở trên, hoạt động đầu tƣ công diễn ra ở nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau, do vậy chịu sự chi phối của nhiều cơ quan tổ chức khác nhau. Để đầu tƣ công diễn ra suôn sẻ thì cần sự phối hợp của nhiều cơ quan nhƣ: cơ quan cấp phép đầu tƣ, kho bạc Nhà nƣớc, cơ quan thuế, địa phƣơng nơi ra hoạt đầu tƣ và cả sự hợp tác của ngƣời dân nơi sở tại (trƣờng hợp phải lấy đất để giải phóng mặt bằng cho đầu tƣ). Sự chậm chễ trong bất kỳ khâu nào của
quá trình đầu tƣ cũng khiến cho dự án đầu tƣ bị chậm tiến độ, phát sinh chi phí không cần thiết và giảm hiệu quả. Tuy nhiên, trong thời gian qua, việc phối hợp giữa các cơ quan Nhà nƣớc trong thực hiện đầu tƣ cũng chƣa đƣợc diễn ra tốt, vẫn còn sự chậm chễ, sách nhiễu đối với việc thực hiện các dự án. Các cơ quan công quyền khác nhau cũng chƣa phối hợp tốt trong việc giám sát chéo các hoạt động đầu tƣ để phát hiện ra những sai sót, gian lận trong quá trình thực hiện dự án. Cơ chế giám sát cộng đồng của ngƣời dân đối với hoạt động đầu tƣ công nhất là đầu tƣ xây dựng cơ bảncũng chƣa đƣợc thực hiện tốt. Cơ chế giám sát cộng đồng trong hoạt động đầu tƣ xây dựng của các bộ, ngành, địa phƣơng và các DNNN đã đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ ban hành tại Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18/4/2005. Theo đó thì ngƣời dân có quyền tham gia giám sát việc thực hiện dự án, phát hiện và báo cáo cho cơ quan có thẩm quyền về những sai phạm, làm xâm hại đến lợi ích của mình; những tác động tiêu cực của dự án đến môi trƣờng sinh sống của cộng đồng trong quá trình thực hiện đầu tƣ, vận hành dự án, từ đó góp phần làm giảm thiểu các hành vi gian lận, sai trái của các cơ quan, đơn vị thực hiện các chƣơng trình, dự án đầu tƣ, nâng cao hiệu quả đầu tƣ công. Tuy nhiên, phần lớn các dự án đầu tƣ chƣa thực hiện việc công khai thông tin để ngƣời dân có thể tham gia kiểm tra. Đó là thông tin về quy mô, diện tích, thời gian thực hiện, thời gian kết thúc, đơn vị thi công và