- Đội ngũ cán bộ xã là những cán bộ trong bộ máy lãnh đạo và quản lý ở xã bao gồm: cán bộ làm công tác Đảng, chính quyền, đoàn thể, cán bộ chuyên môn nghiệp vụ.
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ...
64
Để đánh giá đúng thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền xã cần xem xét đánh giá chất lượng, trình độ cán bộ thuộc bộ máy chính quyền xã bao gồm:
- Cán bộ chủ chốt của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân xã. - Đại biểu Hội đồng nhân dân.
- Cán bộ chuyên môn giúp việc Ủy ban nhân dân.
Việc phân tích đánh giá dựa trên những tiêu chí: đặc điểm cơ cấu cán bộ; trình độ cán bộ.
Đối với đại biểu Hội đồng nhân dân: Theo báo cáo của Chính phủ số 889/Chính phủ-V.III về Tổng kết cuộc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004-2009, ngày 26/6/2004 thì:
Về đặc điểm cơ cấu đại biểu:
Về giới tính, số đại biểu là nữ giới đã tăng lên đáng kể so với nhiệm kỳ 1999- 2004. Cụ thể từ 14,65 nhiệm kỳ 1999- 2004 lên 20,10% nhiệm kỳ 2004- 2009. Tuy nhiên, tỷ lên này vẫn chênh lệch so với số lượng đại biểu là nam giới. Mặt khác, tỷ lệ này lại không đồng đều giữ các địa phương. Tại các thành phố lớn, số đại biểu là nữ chiếm tỷ lệ cao hơn so với khu vực phía Nam và khu vực miền núi.
Về độ tuổi: Nhìn chung số đại biểu trẻ vẫn còn ít chiếm 21,50%. Số đại biểu có độ tuổi từ 40- 50 chiếm tỷ lệ tương đối cao trong khi số đại biểu dưới 30 lại có tỷ lệ rất thấp. Qua đó cho thấy đội ngũ cán bộ vẫn chưa được trẻ hóa nhiều.
Về đảng viên: Ở đây có sự cải thiện đáng kể so với nhiệm kỳ trước. Nhiệm kỳ 1999-2004 tỷ lệ là 65,2% đến nhiệm kỳ 2004- 2009 tỷ lệ là 30,80%. Đã có một cách nhìn mới trong quá trình lựa chọn đại biểu Hội đồng nhân dân đảm bảo được quyền làm chủ của mọi tầng lớp nhân dân trong công việc quản lý nhà nước ở địa phương.
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ...
65
Về trình độ: Trước hết là trình độ văn hóa, tốt nghiệp cấp 3 trong số đại biểu Hội đồng nhân dân xã chiếm gần 55%, trình độ chuyên môn từ đại học trở lên chiếm 6%; trên đại học chiếm 0,11%. Tương tự trình độ chính trị trung, cao cấp của đại biểu Hội đồng nhân dân ở xã là 26%. Những con số trên thể hiện sự nâng lên về trình độ học vấn, trình độ lý luận chính trị của đại biểu hội đồng nhân dân xã mà các nhiệm kỳ trước chưa có được. Thứ hai, trình độ lý luận chính trị: số đại biểu chưa được đào tạo về lý luận chính trị chiếm tỷ lệ cao đặc biệt là tại một số tỉnh như Cao Bằng, Hà Giang, Bắc Kạn, Bình Thuận.Thứ ba, trình độ quản lý hành chính nhà nước; số đại biểu chưa qua đào tạo chiếm tỷ lệ cao, cao hơn rất nhiều so với trình độ lý luận chính trị.
Đối với cán bộ chủ chốt ở địa phương: Cán bộ chủ chốt của chính quyền xã bao gồm Chủ tịch, phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân xã:
Về đặc điểm, cơ cấu cán bộ chủ chốt: Tỷ lệ cán bộ chủ chốt chiếm tỷ lệ là nữ rất thấp. Số cán bộ chủ chốt ở độ tuổi 40-50 tuổi chiếm tỷ lệ cao. Chức danh phó chủ tịch Ủy ban nhân dân có xu hướng được trẻ hóa, ngược lại số Chủ tịch Hội đồng nhân dân thường là những người nhiều tuổi. Số cán bộ chủ chốt là đảng viên chiếm tỷ lệ cao, số cán bộ chủ chốt là quần chúng ngoài đảng chiếm tỷ lệ thấp, trong đó đa số là chức danh phó.
Về trình độ văn hóa: Số cán bộ có trình độ văn hóa cấp III chiếm tỷ lệ cao chiếm 76%, cán bộ chủ chốt có trình độ văn hóa cấp I vẫn còn nhưng với tỷ lệ không đáng kể 1%. Về trình độ lý luận chính trị, đa số được đào tạo trung cấp lý luận chính trị, một số ít qua lớp cao cấp. Về trình độ quản lý hành chính nhà nước được đào tạo ít hơn chiếm 64,6%. Một vấn đề đặt ra là số lượng cán bộ chủ chốt chưa qua đào tạo về chuyên môn nghiệp vụ chiếm tỷ lệ khá cao 66,7%. Điều này giải thích tại sao cán bộ chủ chốt rất lúng túng trong
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ...
66
việc giải quyết các tình huống cụ thể phát sinh trong hoạt động quản lý điều hành.
Một số nhận xét:
Từ những hoạt động thực tiễn của chính quyền xã cho thấy những hạn chế, yếu kém của chính quyền xã thể hiện ở những điểm sau:
Về Hội đồng nhân dân
- Việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hội đồng nhân dân cấp xã còn chung chung, chưa cụ thể, có quá nhiều việc không hoàn toàn phù hợp với tính chất và đặc điểm của Hội đồng nhân dân cấp xã. Hiến pháp. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân khẳng định Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân xác định cụ thể các nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã về kinh tế, văn hóa, quốc phòng.... Như vậy, Hội đồng nhân dân xã, về mặt pháp lý có khá nhiều quyền quyết định. Nhưng trên thực tế, Hội đồng nhân dân xã vẫn không khẳng định được vị trí của mình trong hoạt động thực tiễn và thực chất vẫn là cơ quan nặng về hình thức, không thực quyền. Điều này được thể hiện khá rõ nét trên các phương diện:
Một là, về tổ chức, bộ máy làm việc của Hội đồng nhân dân xã chỉ bao gồm chủ tịch, phó chủ tịch hợp thành thường trực và các đại biểu Hội đồng nhân dân. Với cơ cấu như vậy, Hội đồng nhân dân xã không thể triển khai các hoạt động nhằm thực hiện nhiệm vụ của mình nếu không thông qua bộ máy của Ủy ban nhân dân. Chính vì vậy, trên thực tế vai trò của Hội đồng nhân dân chỉ được xác lập trên các kỳ họp và danh sách các Nghị quyết được thông qua. Hội đồng nhân dân tuy là cơ quan quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương nhưng lại không trực tiếp nắm ngân sách. Do vậy, hoạt động của bản thân Hội đồng nhân dân có liên quan đến tài chính lại lệ
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ...
67
thuộc vào Ủy ban nhân dân. Mặt khác Hội đồng nhân dân không kiểm soát chặt chẽ được các nguồn thu chi của ngân sách địa phương trên cơ sở luật ngân sách mà chỉ dừng lại ở việc phê chuẩn những quyết toán ngân sách theo báo cáo của Ủy ban nhân dân thì không thể tránh khỏi căn bệnh hình thức của sự phê chuẩn ấy trước một việc đã rồi.
Hai là, về hoạt động, hoạt động chủ yếu của Hội đồng nhân dân xã là các kỳ họp. Theo luật Hội đồng nhân dân xã họp thường lệ mỗi năm hai kỳ. Thời gian thường là một ngày, với những thủ tục khai mạc, bế mạc có tính hình thức nhưng lại chiếm nhiều thời gian, do vậy, thời gian dành cho các đại biểu thảo luận là rất ít nên chất lượng các kỳ họp là hạn chế và hình thức.
Hội đồng nhân dân xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nhưng chỉ có nhiệm vụ thi hành luật bằng việc thông qua các Nghị quyết tại các kỳ họp. Nhưng nhiệm vụ thi hành các Nghị quyết đó lại của Uỷ ban nhân dân. Chính vì vậy mà trong khoa học pháp lý và thực tiễn tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương, khái niệm chính quyền thường được dùng để chỉ cơ quan hành chính địa phương. Người dân khi có những vấn đề bức xúc thường tìm đến Ủy ban nhân dân xã để nhờ giải quyết.
- Cơ chế tuyển chọn đại biểu Hội đồng nhân dân còn nặng về cơ cấu, ít chú ý đến trình độ chuyên môn cũng như nhận thức của đại biểu nên đã làm hạn chế nhất định đến chất lượng đại biểu, ảnh hưởng đến kết quả hoạt động của Hội đồng nhân dân.
- Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành năm 2003 nhưng Ủy ban thường vụ Quốc hội chậm sửa đổi, bổ sung Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trong khi đó luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003 quy định nhiều nội dung mới cần giải thích, hướng dẫn nhất là sửa đổi chức năng, nhiệm vụ ở mỗi cấp, bổ sung chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân, thường trực hội đồng nhân dân,
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ...
68
đại biểu Hội đồng nhân dân. Mãi đến 2005 Ủy ban thường vụ Quốc hội mới ban hành quy chế hoạt động của Hộiđồng nhân dân nên đã gây không ít khó khăn cho Hội đồng nhân dân cấp xã trong việc triển khai các hoạt động của mình.
Về Ủy ban nhân dân
Về tổ chức: là một bộ phận trong hệ thống các cơ quan hành chính, Ủy ban nhân dân xã cũng mang dấu ấn của cơ quan hành chính nói chung- một bộ máy chưa quen hoạt động trong khuôn khổ pháp luật, thủ tục hành chính rườm rà, phiền phức gây khó khăn cho dân. Một bộ máy còn bỡ ngỡ với chức năng quản lý kinh tế trong điều kiện nền kinh tế thị trường, vì còn mang nặng dấu ấn của tư duy, phong cách quản lý nền kinh tế bao cấp. Một bộ máy có cơ cấu tổ chức chưa hợp lý, trong đó chưa xác định đúng và phân biệt rõ sự lãnh đạo của Đảng cũng như vai trò, chức năng quản lý nhà nước và chức năng quản lý đối với các hoạt động sản xuất kinh doanh. Một cơ cấu tổ chức trong đó hệ thống hành pháp chưa thành một hệ thống thống nhất và thông suốt từ trung ương đến địa phương; chức năng, quyền hạn, thẩm quyền và trách nhiệm của mỗi bộ phận chưa được quy định rành mạch và đầy đủ. Bộ máy tổ chức thì cồng kềnh, nhiều tầng nấc trung gian, nhiều đầu mối rườm rà, lại hay thay đổi một cách thiếu căn cứ khoa học, thiếu tính ổn định cần thiết. Chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chưa được phân định hợp lý, vừa tập trung quan liêu, vừa phân tán tản mạn, không đúng nguyên tắc tập trung dân chủ. Mặt khác, Ủy ban nhân dân xã còn có những đặc thù riêng: được ra đời và tồn tại trên nền tảng kinh tế tiểu nông và văn hóa làng xã, nên nó cũng mang nặng những đặc thù của nông thôn Việt Nam: khép kín, bảo thủ, trì trệ. Cán bộ của Ủy ban nhân dân xã còn bị chi phối bởi nhiều mối quan hệ thân thuộc, làng xã, họ hàng huyết tộc nên một mặt thì né tránh, ngại va chạm; mặt khác lại dễ vượt quyền, cục bộ. Trong hoạt động, bản thân nó chỉ phục tùng sự quản lý
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ...
69
thống nhất của Nhà nước trung ương nếu chủ trương đường lối chính sách phù hợp với nguyện vọng, mang lại quyền lợi cho toàn xã hội. Ngược lại, nó sẽ tìm mọi cách để thoát khỏi sự quản lý thống nhất ấy nếu chủ trương, đường lối của trung ương không phù hợp với thực tế, không mang lại lợi ích chung và khi đó nó sẽ trở thành lực cản, gây trở ngại cho quá trình quản lý xã hội. Bộ máy đó sẽ phát huy được hiệu lực, làm tròn trách nhiệm được giao khi nhiệm vụ giao cho nó hết sức cụ thể, đúng chức năng, vừa tầm với trình độ của người cán bộ quản lý. Bộ máy đó sẽ mạnh khi bộ máy cấp trên trực tiếp mạnh, nghĩa là chính quyền xã sẽ mạnh khi bộ máy Nhà nước nói chung phải mạnh: cán bộ xã sẽ trong sạch, sẽ tận tụy khi cán bộ cấp trên gương mẫu, có năng lực để trực tiếp điều hành, giúp đỡ họ trong công tác.
Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành, cơ quan hành chính, có chức năng quản lý hành chính nhà nước lại chỉ là một cấp hành chính không đầy đủ. Tính không đầy đủ bộc lộ rõ nhất ở chỗ, đội ngũ cán bộ không mang tính chuyên nghiệp, không qua đào tạo hoặc chỉ đào tạo sau khi giữ chức vụ mà phần lớn là không đầy đủ, nội dung và phương pháp đào tạo lại lạ hậu, xa rời thực tế, học mà không hành, không làm việc được, không chủ động độc lập giải quyết các tình huống thực tế xảy ra. Tính không đầy đủ của chính quyền cấp cơ sở là chế độ làm việc nửa ngày, thiếu thốn những phương tiện, cơ sở vật chất cần thiết để thực hiện việc quản lý dẫn đến sự luộm thuộm trong phương pháp công tác, sự chậm trễ, tùy tiện trong giải quyết công việc, nhất là trong quan hệ với dân, nó đồng thời làm giảm tính chất tôn nghiêm của một cơ quan nhà nước.
Về thẩm quyền: Nghiên cứu thực trạng các quy định pháp luật của nước ta về chính quyền địa phương cho thấy chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương từ tỉnh, huyện, xã đều còn chung chung, thiếu định lượng, định tính cho từng cấp chính quyền. Chính
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ...
70
quyền cấp xã về mặt hình thức pháp lý quyền hạn, trách nhiệm rất nhiều nhưng hầu hết không được xác định cụ thể.
Về hoạt động điều hành:
Bước đầu Ủy ban nhân dân xã cũng đã có những đổi mới căn bản về phương thức điều hành và chỉ đạo, từ việc điều hành theo phương cách đối phó tình thế đã chuyển sang điều hành theo quy chế, trong đó nổi bật là trách nhiệm của chủ tịch xã. Chế độ trách nhiệm đang dần dần được xây dựng, cán bộ xã có năng lực trẻ hơn, năng động hơn, dám chịu trách nhiệm và biết cách xử lý các tình huống trên cơ sở pháp luật. Tuy nhiên, nhìn tổng thể cách thức điều hành của Ủy ban nhân dân xã vẫn còn tùy tiện, nhiều nơi còn vi phạm pháp luật. Việc ban hành các văn bản quản lý, áp dụng pháp luật còn nhiều sai trái. Một vấn đề nữa, đó là tình trạng không phân biệt được trách nhiệm của cá nhân chủ tịch và trách nhiệm của Ủy ban. Lợi dụng tình trạng này nhiều cán bộ đã dùng chức vụ quyền hạn để thu vén quyền lợi cho cá nhân, dòng họ. Một đặc điểm nữa trong hoạt động quản lý của Ủy ban nhân dân xã là luôn có xu thế vượt quyền của Hội đồng nhân dân.
Sự xuất hiện chức danh trưởng thôn ở các xã cũng đang làm biến đổi khá lớn các mối quan hệ giữa các yếu tố trong hệ thống chính trị ở cơ sở, đặc biệt mối quan hệ giữa chính quyền cơ sở với dân chúng. Từ khi có chức danh trưởng thôn, thì việc truyền đạt các chủ trương chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước đã nhanh chóng tới dân và việc thực hiện các nhiệm vụ chính quyền đề ra được kịp thời hơn và có hiệu quả hơn. Trong thời gian vừa qua, các xã đã biết phát huy tác dụng của trưởng thôn để giúp cho việc quản lý nhà nước ở thôn, bản tốt hơn. Nhưng do chưa có những văn bản quy định cụ thể các mối quan hệ giữa trưởng thôn và Ủy ban nhân dân xã nên hoạt động của trưởng thôn, ấp, bản còn lúng túng. Điều quan trọng cần lưu ý là vị
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ...
71
trí và hoạt động của trưởng thôn đang đặt ra những bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở. Điều này được thể hiện ở các xu hướng sau: - Chính quyền xã có thiên hướng dồn các công việc có liên quan đến dân chúng xuống các trưởng thôn, biến thôn thành nơi gánh chịu các nhiệm