5. Kết cấu của luận văn
3.2.1. Thực trạng công tác hệ thống hoá pháp luật hải quan điều chỉnh
chỉnh hoạt động xuất, nhập khẩu hàng hoá thương mại thời gian qua và định hướng trong thời gian tới
3.2.1. Thực trạng công tác hệ thống hoá pháp luật hải quan điều chỉnh hoạt động xuất, nhập khẩu hàng hoá thương mại thời gian qua chỉnh hoạt động xuất, nhập khẩu hàng hoá thương mại thời gian qua
Như đã phân tích ở Chương 1, nói đến khái niệm hệ thống hóa pháp luật chúng ta phải hiểu bao gồm cả hai hình thức: tập hợp hóa và pháp điển hóa. Do vậy, trong phần này chúng tôi sẽ tập trung phân tích về thực trạng công tác tập hợp và pháp điển các văn bản quy phạm pháp luật hải quan về xuất, nhập khẩu hàng hóa thương mại trong thời gian qua, cũng như phân tích những khó khăn, trở ngại và kết quả bước đầu đã đạt được trong thời gian qua.
Thực trạng hành lang pháp lý công tác hệ thống hoá pháp luật hải quan điều chỉnh hoạt động xuất, nhập khẩu hàng hoá thương mại
Mặc dù công tác hệ thống hóa pháp luật hải quan về xuất, nhập khẩu hàng hóa thương mại có vai trò rất quan trọng và đã được quan tâm từ lâu, nhưng đến thời điểm hiện tại, cơ sở pháp lý để thực hiện công tác này vẫn còn rất hạn chế và sơ khai. Cũng như các ngành luật khác, vấn đề rà soát, hệ thống hóa, pháp điển hóa các văn bản pháp luật hải quan trong lĩnh vực xuất, nhập khẩu hàng hóa được thực hiện chủ yếu dựa trên các quy định sau:
- Điều 93 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2008);
- Điều 62 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009;
Theo đó, Bộ Tài Chính, Tổng Cục Hải Quan và hệ thống cơ quan hải quan có trách nhiệm thường xuyên rà soát các văn bản pháp luật trong lĩnh vực xuất, nhập khẩu hàng hóa thương mại để kịp thời xem xét, kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ khi:
78
- Tình hình kinh tế - xã hội đã thay đổi dẫn đến văn bản pháp luật về xuất, nhập khẩu hàng hóa không còn phù hợp và thiếu tính khả thi hoặc khi có văn bản được ban hành mới làm cho nội dung của văn bản đã được ban hành không còn phù hợp;
- Tự phát hiện hoặc nhận được thông tin, yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản quy phạm pháp luật hải quan trong lĩnh vực xuất, nhập khẩu hàng hóa thương mại chứa đựng nội dung có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp;
Cũng theo quy định tại Điều 62 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP thì Bộ Tài Chính có trách nhiệm định kỳ 5 (năm) năm hệ thống hoá theo chuyên đề, lĩnh vực các văn bản quy phạm pháp luật và các quy định pháp luật còn hiệu lực thi hành do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có liên quan đến ngành, lĩnh vực do Bộ Tài Chính phụ trách, trong đó có lĩnh vực xuất, nhập khẩu hàng hóa thương mại.
Trong việc rà soát, hệ thống hóa văn bản pháp luật hải quan điều chỉnh hoạt động xuất, nhập khẩu hàng hóa thương mại, Bộ Tài Chính, Tổng Cục Hải Quan và hệ thống các cơ quan hải quan có trách nhiệm:
- Lập danh mục các văn bản và các quy định đã hết hiệu lực thi hành; danh mục văn bản còn hiệu lực, nhưng trong đó có những quy định cần được sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ, huỷ bỏ;
- Định kỳ 6 (sáu) tháng một lần gửi đăng Công báo danh mục văn bản, quy định đã hết hiệu lực thi hành;
- Kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ theo thẩm quyền hoặc kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp phát hiện văn bản có quy định trái pháp luật,
79
không phù hợp với tình hình kinh tế- xã hội hoặc khi cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới làm cho nội dung văn bản không còn phù hợp;
- Trường hợp phát hiện công văn, thông báo, điện báo, hướng dẫn và các giấy tờ hành chính khác có chứa quy phạm pháp luật thì phải kịp thời đình chỉ việc thi hành, xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành và xử lý theo quy định của pháp luật.
Vụ Pháp Chế trực thuộc Bộ Tài Chính và Vụ Pháp Chế trực thuộc Tổng Cục Hải Quan chủ trì và phối hợp với các cơ quan nhà nước khác thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật hải quan về xuất, nhập khẩu hàng hóa thương mại.
Tuy nhiên, các quy định của Luật Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định 24/2009/NĐ-CP chỉ dừng lại ở mức độ xây dựng các quy định mang tính nguyên tắc, chưa cụ thể hóa cơ chế thực hiện, nhất là chưa đưa ra định hướng rõ ràng về việc xây dựng bộ pháp điển để hệ thống tất cả các văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có các văn bản pháp luật hải quan điều chỉnh hoạt động xuất, nhập khẩu hàng hóa thương mại.
Để xây dựng một hành lang pháp lý rõ ràng, minh bạch nhằm thực hiện có hiệu quả công tác pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật nói chung, hệ thống quy phạm pháp luật hải quan về xuất, nhập khẩu hàng hóa thương mại nói riêng, ngày 22 tháng 03 năm 2012, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh số 03/2012/UBTVQH về “Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật” gồm 4 Chương, 18 Điều, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 07 năm 2013. Không quy định chung về tất cả các hình thức hệ thống hóa pháp luật, Pháp lệnh này chỉ tập trung duy nhất vào một hình thức pháp điển hóa. Đây là lần đầu tiên Nhà nước ban hành một văn bản pháp luật về công tác pháp điển. Theo đó, Pháp lệnh nêu rõ “Pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản
80
quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến
pháp, để xây dựng Bộ pháp điển”. Pháp lệnh cũng xác định bốn nguyên tắc
cơ bản của việc thực hiện pháp điển là:
Theo thứ bậc hiệu lực của quy phạm pháp luật từ cao xuống thấp;
Cập nhật quy phạm pháp luật mới được ban hành và Bộ pháp điển và loại bỏ quy phạm pháp luật hết hiệu lực ra khỏi Bộ pháp điển;
Tuân thủ thẩm quyền, trình tự, thủ tục thực hiện pháp điển;
Không làm thay đổi nội dung của quy phạm pháp luật được pháp điển. Như vậy, pháp luật nước ta chỉ mới quy định cơ chế pháp điển về hình thức. Điều này được lý giải do pháp điển là vấn đề kỹ thuật pháp lý phức tạp, Việt Nam chưa có kinh nghiệm nên cần chọn cách làm với lộ trình phù hợp theo từng bước từ đơn giản đến phức tạp. Do vậy, trước mắt chỉ pháp điển về hình thức, sau này sẽ rút kinh nghiệm, thực hiện pháp điển về nội dung theo quy trình phức tạp hơn.
Nhận thức được tầm quan trọng của công tác pháp điển, ngày 28 tháng 06 năm 2012, Văn phòng chính phủ đã có công văn số 4735/VPCP-PL truyền đạt ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ “Giao Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với các Bộ, cơ quan liên quan soạn thảo Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp
luật; trình Chính phủ ban hành vào tháng 12 năm 2012”. Ngày 29 tháng 06
năm 2012, Bộ Tư Pháp đã ban hành Quyết định số 1901/QĐ-BTP về việc ban hành kế hoạch triển khai thi hành Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, theo đó Bộ Tư Pháp đã quy định lộ trình thực hiện Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật như sau:
- Xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật:
81
Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc triển khai thực hiện Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Thời hạn trình Thủ tướng Chính phủ xem xét quy định là tháng 7 năm 2012. Đến nay vẫn chưa ban hành Chỉ thị này.
Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật chủ trì xây dựng dự thảo Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Thời hạn trình Chính phủ là tháng 12 năm 2012.
Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật chủ trì xây dựng dự thảo Thông tư của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn về kỹ thuật thực hiện pháp điển quy phạm pháp luật. Thời hạn hoàn thành là tháng 02 năm 2013.
Xây dựng dự thảo Thông tư liên tịch của Bộ trưởng Bộ Tài chính và Bộ trưởng Bộ Tư pháp về lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Bộ Tư Pháp đề nghị Bộ Tài Chính chủ trì. Thời hạn hoàn thành là tháng 02 năm 2013.
- Thực hiện thí điểm việc xây dựng một số đề mục trong các lĩnh vực công chứng, sở hữu trí tuệ.
- Xây dựng phần mềm pháp điển do Cục Công nghệ thông tin chủ trì. Dự kiến thời gian thực hiện từ ngày 30/09/2012 đến ngày 30/06/2012.
- Ngoài ra còn triển khai một số công tác như: Xây dựng tài liệu nghiệp vụ về công tác pháp điển; Tập huấn, bồi dưỡng về kỹ năng thực hiện pháp điển cho cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm thực hiện việc pháp điển các quy phạm pháp luật; Xây dựng dự thảo Đề án xây dựng Bộ pháp điển; Xây dựng dự thảo Quyết định phân công các cơ quan thực hiện các đề mục trong các chủ đề của Bộ pháp điển trình Thủ tướng Chính phủ; Xây dựng Trang thông tin điện tử pháp điển.
82
của Bộ pháp điển, có được công nhận như một văn bản quy phạm pháp luật hay không, hay chỉ đơn giản là một hình thức văn bản tập hợp lại các quy phạm pháp luật còn nằm rải rác ở các văn bản khác nhau nhằm dễ dàng cho việc tra cứu, áp dụng. Tuy nhiên, đối chiều với quy định về các hình thức văn bản quy phạm pháp luật thì Bộ pháp điển không thuộc phạm vi này, hơn nữa trình tự xây dựng và thông qua Bộ pháp điển cũng được quy định khác với quy trình ban hành quy phạm pháp luật. Từ đây, có thể suy luận rằng bộ pháp điển chỉ là một công cụ để người dân và cơ quan nhà nước có thể dễ dàng tra cứu và áp dụng các quy phạm pháp luật, không có giá trị như một văn bản pháp luật và càng không có giá trị thay thế các văn bản quy phạm pháp luật. Điều này dẫn đến một hệ quả là trong quá trình pháp điển hoá, nếu các cơ quan nhà nước phát hiện những quy định chồng chéo, mâu thuẫn, không phù hợp hoặc thiếu sót thì cũng không thể trực tiếp chỉnh sửa, bổ sung vào Bộ pháp điển mà phải ban hành các văn bản quy phạm pháp luật mới chỉnh sửa, bổ sung văn bản cũ, sau đó mới cập nhật quy định mới vào Bộ pháp điển. Do vậy, vấn đề tinh giản số lượng văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn gặp nhiều trở ngại. Thiết nghĩ, việc xây dựng và hoàn thiện Bộ pháp điển đòi hỏi phải có sự đầu tư lớn về công sức, trí tuệ, kinh phí của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân. Do đó, việc xây dựng Bộ Pháp điển chỉ có giá trị tham khảo như quy định hiện hành sẽ làm giảm động lực và tính nghiêm túc trong quá trình pháp điển; sẽ không đảm bảo được mục tiêu làm minh bạch hóa hệ thống pháp luật và làm cho việc cập nhật Bộ pháp điển trở nên khó khăn hơn. Hơn nữa, nếu Bộ pháp điển không có giá trị sử dụng như một văn bản quy phạm pháp luật sẽ dẫn tới tình trạng tồn tại rất nhiều hình thức văn bản khác nhau, không phát huy hết vai trò của Bộ pháp điển, làm giảm thiểu ý nghĩa và hiệu quả của công tác pháp điển. Do vậy, theo quan điểm cá nhân, cần thiết phải trao cho Bộ Pháp điển giá trị pháp lý như một văn bản quy phạm pháp luật.
83
Bên cạnh Pháp lệnh Pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, ngày 22 tháng 03 năm 2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh số 01/2012/UBTVQH13 về Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, có hiệu lực thi hành từ ngày 1 tháng 7 năm 2012. Pháp lệnh về Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật đã thiết lập nền tảng pháp lý quan trọng để thực hiện hợp nhất các văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung và văn bản quy phạm pháp luật gốc bị sửa đổi, bổ sung thành một văn bản duy nhất. Mặc dù không trực tiếp điều hoạt động pháp điển, tuy nhiên Pháp lệnh về hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật có vai trò quan trọng trong việc đơn giản hoá hình thức thể hiện của các văn bản quy phạm pháp luật, từ đó tăng cường tính minh bạch cho hệ thống pháp luật.
Như vậy, về hành lang pháp lý để thực hiện công tác hệ thống hoá pháp luật hải quan trong lĩnh vực xuất, nhập khẩu hàng hoá thương mại đến thời điểm hiện tại vẫn chưa có các văn bản hướng dẫn chi tiết, chưa có đề án cụ thể và cũng chưa có phần mềm hỗ trợ thực hiện. Chính vì thế, dù muốn cũng rất khó để các cơ quan nhà nước nói chung, cơ quan quản lý lĩnh vực xuất, nhập khẩu hàng hoá nói riêng có thể triển khai có hiệu quả công tác hệ thống hoá pháp luật. Đây là lý do đến thời điểm hiện tại, công tác hệ thống hoá pháp luật hải quan về xuất nhập khẩu ở nước ta vẫn còn rất sơ khai, chưa mang lại những giá trị thiết thực trong việc tăng cường hiệu quả hoàn thiện và áp dụng pháp luật.
Thực trạng công tác tổ chức thực hiện hệ thống hoá pháp luật hải quan điều chỉnh hoạt động xuất, nhập khẩu hàng hoá thương mại
Như đã phân tích ở Chương 1, hệ thống hoá pháp luật bao gồm công tác tập hợp hoá và pháp điển hoá. Do vậy, trong phần này chúng ta sẽ lần lượt tìm hiểu về thực trạng tập hợp hoá và pháp điển hoá các văn bản pháp luật hải quan về hoạt động xuất, nhập khẩu hàng hoá thương mại.
84
Thực trạng hoạt động tập hợp hoá
Xuất, nhập khẩu hàng hoá thương mại là hoạt động thương mại quan trọng của nền kinh tế quốc gia. Đặt biệt, ở Việt Nam hoạt động xuất, nhập khẩu đã có sự chuyển biến mạnh mẽ từ sau khi chủ trương đổi mới toàn diện nền kinh tế được khởi xướng tại Đại hội lần thứ VI của Đảng vào năm 1986, chínhthức khẳng định đường lối phát triển kinh tế Việt Nam là xây dựng nên kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Từ đó đến nay hoạt động xuất, nhập khẩu hàng hoá đã có bước phát triển mạnh mẽ. Để tạo cơ sở pháp lý cho doanh nghiệp, cũng như đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước về xuất, nhập khẩu hàng hoá thương mại, Nhà nước đã ban hành rất nhiều văn bản quy