Thực hiện đường lối đổi mới, cơ chế tập trung, bao cấp từng bước bị xóa bỏ, nền kinh tế thị trường được hình thành, phát triển. Hoạt động luật sư, TVPL được coi là một hoạt động nghề nghiệp.
Pháp lệnh Tổ chức luật sư năm 1987 và Nghị định số 15/HĐBT ngày 21/02/1989 của Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quy chế Đoàn Luật sư đã xác định một số vụ việc Luật sư thực hiện giúp đỡ cho đối tượng mà không được thu phí như bào chữa cho bị can, bị cáo theo chỉ định của các cơ quan tiến hành tố tụng (trường hợp này luật sư được nhận thù lao do Tòa án chỉ định thanh toán). Quy chế xác định rõ các đối tượng được miễn trả thù lao khi nhờ luật sư giúp đỡ pháp lý, đó là: Nguyên đơn ở các Tòa án trong các vụ việc đòi tiền cấp dưỡng nuôi con, đòi bồi thường thiệt hại do tai nạn lao động, bồi
thường thiệt hại do tai nạn làm chết người trụ cột của gia đình, khiếu nại về việc bầu cử Hội đồng nhân dân theo quy định của Luật Bầu cử Hội đồng nhân dân; thương binh hạng nặng (loại 1, 2/4); đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp khi nhờ luật sư giải thích pháp luật, hướng dẫn cho cử tri; thành viên của tổ hòa giải khi nhờ luật sư giải thích pháp luật những vấn đề có liên quan đến hoạt động xã hội của họ. Ngoài ra, với những công dân có hoàn cảnh kinh tế khó khăn hoặc các trường hợp đặc biệt khác nếu có đơn yêu cầu thì Ban chủ nhiệm Đoàn Luật sư có thể xét miễn hoặc giảm thù lao cho họ.
Do luật sư quá ít nên việc TVPL miễn phí của những người không phải là luật sư cũng được đề cập tại Thông tư số 1119/QLTPK ngày 24/12/1987 và Công văn số 870/CV-LSTV ngày 23/10/1989 của Bộ tư pháp cho phép Hội luật gia và các Đoàn luật sư được mở Văn phòng TVPL nhằm giúp đỡ pháp luật cho các đối tượng, trong đó có một số vụ việc giúp đỡ miễn phí.
Sự ra đời của các văn bản trên đây về cơ bản đã tạo lập cơ sở pháp lý tương đối cụ thể cho sự ra đời và phát triển của dịch vụ pháp lý miễn phí ở Việt Nam. Giai đoạn này, yếu tố “dịch vụ” chỉ mang tính chất của hoạt động phục vụ mà chưa có yếu tố “thị trường” của “cung” và “cầu”. Các văn bản này đã tạo cơ chế pháp lý cho sự ra đời, tồn tại và phát triển của hoạt động TGPL xã hội do luật sư thực hiện theo nghĩa vụ theo yêu cầu của cơ quan nhà nước (do ngân sách nhà nước chi trả) và tự nguyện, miễn phí với một số đối tượng có hoàn cảnh đặc biệt.
Theo thống kê, đến năm 1996, ở nước ta đã có 61 Hội luật gia cấp tỉnh với 37 Văn phòng TVPL (tại thành phố Hồ Chí Minh có 15 Văn phòng; tại Hà Nội có 11 văn phòng); 61 Đoàn luật sư cấp tỉnh với 46 Chi nhánh Đoàn luật sư; 12 Văn phòng hoặc Trung tâm TVPL của các tổ chức chính trị- xã hội; 04 Văn phòng TVPL của Liên đoàn Lao động Việt Nam; 03 Văn phòng TVPL của Trung ương Hội Liên hiệp phụ nữ; 02 Văn phòng TVPL của Trung
ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, và 24 Công ty Luật hoạt động dưới hình thức Công ty trách nhiệm hữu hạn. Các tổ chức này đã trực tiếp hoặc phối hợp với các Trung tâm TGPL được thành lập thí điểm để thực hiện TGPL mang tính nhân đạo, từ thiện.
Trước bối cảnh Việt Nam tham gia ngày càng sâu rộng vào nền kinh tế thế giới, việc mở rộng quan hệ đầu tư, hợp tác với nước ngoài đòi hỏi phải phát triển thị trường dịch vụ pháp lý của Luật sư. Yêu cầu đó đặt ra vấn đề cần phải tạo môi trường, hành lang pháp lý thuận lợi cho hoạt động của tổ chức luật sư nước ngoài vào hành nghề tại Việt Nam nhằm góp phần thúc đẩy đầu tư và phát triển kinh tế đối ngoại trong thời kỳ đổi mới. Ngày 18/5/1995, tại phiên họp Ban Bí thư, Tổng Bí thư Đỗ Mười khẳng định:
Chúng ta cần chú ý các biện pháp để tăng cường hoạt động pháp lý mang tính kinh doanh, dịch vụ phục vụ đầu tư nhưng cũng cần chú trọng công tác tư vấn, hướng dẫn pháp luật cho nhân dân, mà đặc biệt là người nghèo, đồng bào dân tộc ít người. Công tác này chưa được quan tâm đúng mức. Đây là vấn đề cần được nghiên cứu và làm ngay trong thời gian tới” [44].
Tiếp đó, Nghị quyết Trung ương 3 khóa VII đã chỉ đạo cần phải tổ chức hình thức TVPL cho các cơ quan, tổ chức và nhân dân, tạo điều kiện cho người nghèo được hưởng dịch vụ TVPL miễn phí.
Ngày 31/5/1995, Văn phòng Trung ương Đảng có Công văn số 485/CV- VPTW thông báo ý kiến chỉ đạo của Ban Bí thư gửi Ban cán sự Đảng Chính phủ, Ban cán sự Đảng Bộ Tư pháp đề nghị: “xác định phạm vi thích hợp hoạt
động TVPL của tổ chức nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân, trước hết chú trọng tổ chức TVPL của nhà nước…; cần nghiên cứu lập hệ thống dịch vụ TVPL không lấy tiền để hướng dẫn nhân dân sống và làm việc theo pháp luật”[48].
dịp kỷ niệm 50 năm thành lập ngành, nguyên Tổng bí thư Đỗ Mười nhấn mạnh: “Nhà nước phải nghiên cứu sớm thành lập một hệ thống các tổ chức
TVPL không mất tiền dành cho người nghèo; các gia đình thuộc diện chính sách và đồng bào dân tộc thiểu số”[34]. Chỉ đạo này đã định hướng để đổi
mới tư duy về công tác cung ứng dịch vụ pháp lý, đặt mốc cho quá trình chuyển biến sâu sắc, mạnh mẽ và toàn diện trong nhận thức và hoạt động của đời sống pháp luật, tạo tiền đề về mặt chính trị- pháp lý cho sự ra đời và phát triển của công tác TGPL.
Thực hiện ý kiến chỉ đạo của Ban Bí thư, Bộ Tư pháp đã chủ động nghiên cứu, tham mưu giúp Chính phủ triển khai thí điểm thành lập các Trung tâm TGPL của nhà nước tại một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Cần Thơ ngày 13/7/1996, Hà Tây ngày 28/01/1997). Hoạt động TGPL thí điểm ở 02 tỉnh đã được nhân dân Cần Thơ và Hà Tây đón nhận như một chính sách xã hội rộng lớn. Do được UBND các cấp nhiệt tình hưởng ứng, nhân dân biết đến nhanh nên hoạt động TGPL đã thu được một số kết quả đáng khích lệ (trên 700 vụ/02 địa phương), số vụ việc ngày càng tăng, nhiều đối tượng đã gửi thư cảm ơn. Lãnh đạo hai tỉnh đánh giá cao và coi đây là một trong những loại hình đưa chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước đi vào cuộc sống hiệu quả nhất. Kết quả thí điểm là tiền đề quan trọng cho sự ra đời của hệ thống TGPL nhà nước.
Ngày 13/3/1997, tại buổi làm việc với Bộ Tư pháp, đồng chí Võ Văn Kiệt, nguyên Ủy viên Bộ Chính trị, nguyên Thủ tướng Chính phủ đã nhấn mạnh:
Chúng ta không sợ dân đi kiện, vấn đề là làm sao để dân kiện đúng, kiện đúng người, đúng việc, đúng chỗ nếu họ bị oan, giúp nhà nước phát hiện những vi phạm công vụ, những “con sâu làm dầu nồi canh”, khắc phục bất cập của nhà nước đối với những vướng
mắc của người dân. Các tổ chức TGPL ra đời sẽ giúp dân và nhà nước giải quyết vấn đề này” [35].
Có thể khẳng định, giai đoạn này, chế định TGPL mang tính chất từ thiện, nhân đạo đã ra đời, tồn tại và phát triển gắn với sự phát triển của nghề luật sư và nghề TVPL ở nước ta những năm đầu đổi mới. Hoạt động TGPL giai đoạn này đã thể hiện rõ tính chất từ thiện, nhân đạo, vừa gắn với bảo đảm quyền bào chữa của đương sự, vừa tính đến người nghèo, các đối tượng có hoàn cảnh đặc biệt. Các hoạt động TGPL của Nhà nước chưa hình thành với tư cách một hệ thống mà mới hình thành ở những quan điểm, chủ trương, định hướng lớn của lãnh đạo Đảng, Nhà nước, được thể hiện dưới hình thức thí điểm, vừa làm vừa rút kinh nghiệm, vừa học hỏi các nước đi trước, gắn với việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người nghèo, đối tượng chính sách. Nguồn kinh phí bảo đảm cho hoạt động TGPL do các Trung tâm TGPL của Nhà nước thực hiện do ngân sách nhà nước bảo đảm và một phần từ sự hỗ trợ, giúp đỡ của các tổ chức quốc tế.
Tuy nhiên, hoạt động TGPL trong giai đoạn này của các cơ quan nhà nước chỉ mang tính chất công vụ. Hoạt động TGPL của Hội Luật sư, các Đoàn Luật sư chưa phải là hoạt động TGPL chính thức của các luật sư, chưa có cơ chế bảo đảm trong quy định của pháp luật và chưa có sự hỗ trợ từ phía Nhà nước, mà mới chỉ mang tính chất trợ giúp, phục vụ nhiệm vụ chính trị-xã hội hoặc mang tính tự nguyện, từ thiện và nhân đạo, ngay cả khi các trường hợp miễn, giảm thù lao luật sư được quy định trong Quy chế Đoàn luật sư và trong thời đó đã được các Đoàn luật sư tỉnh, thành phố thực hiện, thì các công việc TGPL miễn phí đó rất hạn chế, vẫn chưa thực sự được tiến hành một cách chính quy, có tổ chức, có hệ thống, chưa được pháp luật quy định như một nghĩa vụ, trách nhiệm của luật sư hành nghề đối với cộng đồng. Mặt khác, đối tượng TGPL theo Điều 33 Quy chế Đoàn luật sư là một số vụ việc
cụ thể chứ không nhằm vào đối tượng người nghèo, những đối tượng không có khả năng chi trả thù lao cho luật sư trong bất kỳ trường hợp nào.
Trong khi đó, theo tính chất hoạt động của TGPL thì người nghèo và đối tượng chính sách là những đối tượng chủ yếu được TGPL miễn phí. Thực tế cho thấy rằng, nếu vẫn duy trì công tác TGPL với phương thức và hình thức như đã phân tích, đánh giá nêu trên thì không thể giải quyết được một cách thỏa đáng, sâu rộng và đồng thời nhu cầu về TGPL của người nghèo và các đối tượng chính sách. Đặc biệt là trong điều kiện xu hướng phân hóa giàu nghèo, sự phát triển không đồng đều giữa các vùng và tầng lớp dân cư, sự khác nhau về trình độ dân trí đang tạo nên sự chênh lệch về điều kiện tiếp cận với pháp luật. Do đó, cùng với việc củng cố và hoàn thiện hoạt động luật sư theo hướng chuyên nghiệp hóa nhằm xây dựng một đội ngũ luật sư có kiến thức và kỹ năng hành nghề phù hợp với trình độ phát triển kinh tế-xã hội trong thời kỳ mới, thì việc hình thành hệ thống tổ chức TGPL miễn phí của Nhà nước cho người nghèo và các đối tượng chính sách là yêu cầu cấp thiết, khách quan.