Các nhân tố ảnh hưởng tới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

C SL L UN VÀ TH TIN A VI HOÀN TH IN PHÂN P Ấ

1.2.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng tới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Một là, hình thức cấu trúc nhà nước

Hình thức cấu trúc nhà nước là sự cấu tạo nhà nước thành các đơn vị hành chính lãnh thổ, xác lập những mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan nhà

nước, giữa các cơ quan nhà nước Trung ương với cơ quan nhà nước địa phương. Căn cứ hình thức cấu trúc nhà nước, bộ máy nhà nước được phân chia thành từng cấp, gắn với địa bàn lãnh thổ và được giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định trong quản lý kinh tế - xã hội.

Có hai hình thức cấu trúc nhà nước chủ yếu:

- Nhà nước đơn nhất là nhà nước có chủ quyền chung, có hệ thống cơ quan quyền lực, cơ quan quản lý thống nhất từ Trung ương đến địa phương, tập trung quyền lực cao ở cấp Trung ương. Mức độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở các nước theo hình thức cấu trúc nhà nước đơn nhất thường ở mức độ, giới hạn, phần lớn tập trung ở ngân sách Trung ương.

- Nhà nước liên bang là nhà nước có từ 2 hay nhiều thành viên hợp lại, các cơ quan quyền lực và cơ quan quản lý được tổ chức thành 2 hệ thống, trong đó một hệ thống chung cho toàn liên bang và một hệ thống riêng của từng thành viên. Đặc trưng của nhà nước liên bang là tính tập trung không bằng nhà nước đơn nhất, quyền lực cho các bang được mở rộng ra nhiều. Đối với cấu trúc nhà nước liên bang, hệ thống ngân sách nhà nước được chia thành ngân sách liên bang, ngân sách các bang và ngân sách của các cấp trục thuộc bang; việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được thực hiện triệt để hơn (quyền quyết định đối với ngân sách được mở rộng cho các cấp ở địa phương, phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi rõ ràng).

Hai là, trình độ tổ chức, quản lý kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền

và mức độ phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.

Thực chất của quá trình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là quá trình phân giao nguồn lực tài chính quốc gia cho các cấp chính quyền phân phối, sử dụng. Trình độ tổ chức, quản lý của các cấp chính quyền về kinh tế - xã hội nói chung và tài chính nói riêng có tính quyết định đến hiệu quả việc sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia. Gắn với trình độ tổ chức, quản lý nhất định có mức phân cấp quản lý phù hợp, phổ biến theo 2 loại hình sau:

- Phân quyền: là việc phân giao quyền hạn, nghĩa vụ cho các cấp trong hệt hống; mỗi cấp chính quyền được quyền quyết định về các vấn đề đã được giao. Khi đã thực hiện phân quyền, chính quyền cấp trên công nhận quyền tự quản của các cấp dưới; các cấp chính quyền được tự chủ trong việc quyết định các hoạt động trong phạm vi quản lý hành chính của mình phù hợp với Luật, các quy định chung của chính quyền cấp hơn. Với mô hình này, các cấp chính quyền ở địa phương cần được tự quản cao về mặt tài chính, có một ngân sách độc lập tương xứng với quyền tự quản của mình. Do vậy cần hình thành các cấp ngân sách ở địa phương.

- Tản quyền: là biện pháp tổ chức quyền lực hành chính của nhà nước mà qua đó các cơ quan Trung ương uỷ nhiệm cho các cơ quan địa phương quyền quản lý hành chính, tổ chức thực hiện các phân cấp quản lý do Trung ương ban hành. Trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho các cơ quan của nhà nước tại địa phương và bổ nhiệm các công chức ở địa phương để đại diện cho các cơ quan Trung ương nhằm thực hiện các nhiệm vụ của mình tại địa phương; các cơ quan ở địa phương hoàn toàn chịu trách nhiệm trước cơ quan Trung ương về các hoạt động của mình. Trong mô hình này, hoạt động của các cơ quan nhà nước địa phương do ngân sách cấp trên đảm bảo, do đó không cần hình thành một cấp ngân sách riêng cho các đơn vị hành chính.

Ba là, nhiệm vụ cung cấp các hàng hoá công cộng .

Ngoài chức năng trấn áp, chức năng kinh tế và các hoạt động chính trị…., nhà nước còn là người cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng cho xã hội. Việc cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng sao cho có hiệu quả và đáp ứng được nhu cầu đa dạng của công nhân cũng cần phải được giao cho một cấp chính quyền nào đó thực hiện. Những hàng hoá, dịch vụ đòi hỏi phải có nguồn vốn lớn, khả năng quản lý cao (an ninh, quốc phòng….) thường do chính quyền nhà nước Trung ương đảm bảo; những hàng hoá, dịch vụ mang

tính phổ cập (giáo dục, phòng bệnh, kiến thiết thị chính, vệ sinh công cộng…) thường giao cho chính quyền địa phương thực hiện, đảm bảo tính hiệu quả trong việc thực hiện và phù hợp với nhu cầu sử dụng của các địa phương.

Việc quyết định phân cấp về cung ứng hàng hoá và dịch vụ công cộng là tiền đề để phân định nhiệm vụ thu và nghĩa vụ chi cho từng cấp, từng địa phương.

Bốn là, đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của vùng lãnh thổ.

Do các vùng lãnh thổ có những đặc điểm về tự nhiên khác nhau như biên giới, hải đảo…. hoặc là vùng tập trung đông dân cư có truyền thống văn hoá, ngôn ngữ, tôn giáo riêng… Vì vậy, trong phân cấp về quản lý hành chính các vấn đề này cũng được quan tâm. Các yếu tố này có thể hình thành nên một sự phân cấp mang tính đặc thù như khu tự trị hoặc đặc khu… vì vậy ở những cấp này cũng có sự phân cấp đặc biệt trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước về phân định nhiệm vụ thu, chi. Thường thì ở các cấp ngân sách khu tự trị, đặc khu… thường được trao những quyền tự chủ rộng rãi hơn trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (do ảnh hưởng bởi yếu tố chính trị).

1.2. SỰ CẦN THIẾT PHẢI HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH (THÀNH PHỐ)

Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh (thành phố) là một xu thế cần thiết nhằm đáp ứng được yêu cầu của phát triển kinh tế xã hội.

Về mặt lý thuyết, sự cần thiết được lí giải theo các hướng sau:

Một là, hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách là yêu cầu cần thiết do sự

vận động của các dòng tài chính luôn luôn gắn kết với các hoạt động kinh tế trong không gian và thời gian với những hình thức và phương thức theo các quan hệ tỷ lệ nhất định về lượng. Đó là mối quan hệ tương tác qua lại: một chiều là các hoạt động kinh tế muốn thông suốt phải có sự bảo đảm của nguồn lực tài chính; chiều ngược lại kết quả của các hoạt động kinh tế lại tạo ra phần giá trị mới gia tăng, đó là nguồn bổ sung cho nguồn lực tài chính.

Sự gắn kết thể hiện một trong quá trình hoạt động kinh tế và sự vận động của dòng tài chính. Ở đầu vào của các hoạt động kinh tế nguồn vốn ngân sách là một nguồn lực quan trọng. Việc phân bổ nguồn lực này: nhiều, ít, kịp thời, hay không kịp thời là vô cùng quan trọng. Nó có thể là nguồn vốn chủ yếu, cũng có thể là vốn "mồi" bảo đảm cho sự hình thành và thắng lợi của các chủ trương phát triển kinh tế.

Ở đầu ra, kết quả đầu ra tốt là mục tiêu của các hoạt động kinh tế và sự vận động tài chính cùng kỳ vọng. Đầu ra dưới dạng hàng hoá đáp ứng yêu cầu của thị trường, đầu ra dưới dạng giá trị với phần giá trị gia tăng ngày càng lớn là nguồn bổ sung cho ngân sách.

Trong mối quan hệ giữa đầu ra và đầu vào. Đầu ra chính là mục tiêu, là căn cứ để quyết định đầu tư quyết định phân bổ đầu vào. Cách phân bổ đầu vào theo các định mức sử dụng chưa thể hiểu được quan hệ khăng khít này. Nếu có thể kết quả đầu ra là căn cứ quyết định để Ngân sách phân bổ nguồn lực tài chính ngân sách thì hiệu quả kinh tế sẽ được nâng cao.

Trong quá trình sử dụng sự gắn kết giữa hoạt động kinh tế và vận động tài chính phải đồng bộ trong thời gian, không gian theo những quan hệ tỷ lệ về lượng nhất định. Việc quản lý của nhà nước trong giai đoạn này là vô cùng quan trọng, đòi hỏi sự chặt chẽ, sát sao, đồng thời yêu cầu phải luôn luôn hoàn thiện phân cấp để có thể đáp ứng được các yêu cầu đó

Hai là, hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách để nhằm bảo đảm mối quan

hệ chặt chẽ giữa phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp quản lý ngân sách.

Phân cấp ngân sách là một bộ phận quan trọng trong nội dung phân cấp quản lý kinh tế giữa các cấp chính quyền. Do đó, phân cấp quản lý ngân sách đến đâu? như thế nào? phải căn cứ vào chủ trương chung về phân cấp quản lý kinh tế.

Ngược lại phân cấp ngân sách đúng sẽ có tác động quan trọng bảo đảm sự thành công của phân cấp quản lý kinh tế. Phân cấp ngân sách là một đòn

bẩy kinh tế khuyến khích các địa phương chủ động khai thác các tiềm năng, thế mạnh của địa phương mình trong phát triển kinh tế địa phương và đóng góp ngày càng nhiều vào ngân sách nhà nước.

Ba là, hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách là cần thiết nhằm nâng cao

chất lượng và hiệu quả của kế hoạch hoá và quản lý bản thân ngân sách. Muốn quản lý thu, chi chặt chẽ, không bỏ sót thu, bảo đảm chi hợp lí, tiết kiệm thì các khoản thu, chi cụ thể đều phải có chủ rõ ràng, có quyền lực. Các khoản thu, chi lại có số lượng lớn, ở nhiều ngành, lĩnh vực, địa phương cụ thể: theo đà phát triển kinh tế thì số lượng khoản thu ngày càng lớn, đa dạng. Nhà nước Trung ương không thể quản lý tốt nếu không phân quản lý ngân sách cho các địa phương, các ngành, các lĩnh vực. Chỉ có phân cấp hợp lý Trung ương mới có thể tập trung quản lý các nguồn thu, các khoản chi lớn quan trọng có tầm ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế xã hội chung của cả nước hoặc từng vùng lãnh thổ rộng lớn, trong quá trình đó việc hoàn thiện phân cấp quản lý càng có tác động rõ rệt. Hoàn thiện phân cấp quản lý kinh tế, trong đó có phân cấp quản lý ngân sách hợp lý sẽ phát huy được tính chủ động, sáng tạo của các ngành, các địa phương trong phát triển ngành và địa phương cụ thể.

Vận dụng 3 hướng lí giải trên đối với việc hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách cho cấp tỉnh (thành phố) có thể thấy các vấn đề liên quan đến thực tiễn cụ thể như sau:

- Những vấn đề phát triển kinh tế vùng và quản lý sự phát triển vùng đang được quan tâm trên thế giới. Theo sự phân chia cấp vị vùng thường thấy có các vùng lớn, vùng hành chính kinh tế cấp tỉnh (thành phố); vùng hành chính - kinh tế cấp huyện trong đó vùng hành chính kinh tế cấp tỉnh (thành phố) được sự quan tâm đặc biệt. Lý do là vì: cấp tỉnh (thành phố) là một cấp kinh tế, có những đặc điểm tự nhiên kinh tế xã hội đều có thể phân biệt giữa

chúng với nhau. Tỉnh (thành phố) là vùng kinh tế lại có bộ máy hành chính làm chủ thể quản lý (khác với các cấp vì vùng lớn không có bộ máy hành chính làm chủ thể quản lý). Sự trùng hợp của cấp vị vùng kinh tế với cấp hành chính tạo nên những sự thuận lợi đối với việc nghiên cứu, quản lý kinh tế. Việc nghiên cứu phân cấp ngân sách nhà nước, do đó cũng thuận lợi bởi cấp tỉnh vừa là cấp chính quyền, vừa là cấp phân cấp quản lý ngân sách, vừa là một cấp vị vùng kinh tế. Thực tiễn luôn biến đổi, phân cấp quản lý ngân sách tại địa phương luôn phải hoàn thiện để đáp ứng được các yêu cầu thực tiễn đề ra đối với vấn đề phân cấp ngân sách tại địa phương.

- Hoàn thiện phân cấp quản lý kinh tế, cũng như phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho cấp tỉnh (thành phố) là nhằm ngày càng đảm bảo yêu cầu phát triển kinh tế xã hội địa phương theo các điều kiện thực tế.

Phát triển kinh tế đó là sự tăng trưởng (mức tăng lượng của cải trong một thời kỳ nhất định); là sự thay đổi cơ bản cơ cấu nền kinh tế; là sự gia tăng chất lượng cuộc sống, mức độ công bằng, dân chủ, đặc biệt là khối lượng, chất lượng, hiệu quả của sự tham gia của cộng đồng vào quá trình phát triển ngày càng cao hơn.

Phát triển bền vững là sự phát triển hài hoà của phát triển bền vững về kinh tế, phát triển bền vững về xã hội; và sự phát triển bền vững về môi trường. Trong đó phát triển bền vững về kinh tế được hiểu là sự duy trì nhịp độ tăng trưởng theo thời gian trên cơ sở tăng năng suất lao động và hiệu quả cao. Phát triển bền vững về xã hội được hiểu là việc nêu cao mục tiêu phát triển con người cho thế hệ hôm nay và cho thế hệ tương lai. Phát triển bền vững về mặt xã hội là sự phát triển tổng hợp các yếu tố: mức sống (vật chất, tinh thần), sự bình đẳng (kể cả bình đẳng thể lệ). Sự tin cậy, khả năng liên kết và an toàn xã hội.

Phát triển bền vững về môi trường được hiểu là các quyết định kinh tế hiện tại bảo đảm bảo tồn và tái sinh các hệ sinh thái; bảo đảm chất lượng môi trường cho hiện tại và cho tương lai; bảo đảm nguồn lực, cơ sở vật chất cho hiện tại và cho tương lai…

Phát triển kinh tế của một tỉnh (thành phố) khác với phát triển của một quốc gia như các công cụ, tác nhân, quản lý… có nhiều quan niệm khác nhau: phát triển địa phương được nhìn nhận từ thu nhập, việc làm; phát triển địa phương là các hoạt động tăng cường đầu tư vào vùng; phát triển vùng là các hình thức nhằm cải thiện phúc lợi địa phương, phát triển địa phương là phát huy lợi thế so sánh nâng cao tính cạnh tranh của doanh nghiệp và khuyến khích sự hình thành của doanh nghiệp mới.

Các quan niệm trên không sai nhưng mới chỉ đề cập đến từng khía cạnh, cần có một cách hiểu đầy đủ hơn: Phát triển địa phương là căn cứ vào nhu cầu của thị trường từng địa phương khai thác các tiềm năng, thế mạnh tự nhiên, kinh tế xã hội của mình; xây dựng các lợi thế cạnh tranh, thu hút các nguồn lực đầu tư vào địa bàn; tạo môi trường cho các doanh nghiệp phát huy tính chủ động, tích cực mở rộng kinh doanh trên cơ sở gắn chiến lược phát triển doanh nghiệp với chiến lược phát triển địa phương, chiến lược phát triển quốc gia, cùng hướng tới hiệu quả kinh tế tối đa và sự hài hoà giữa các bên, phấn đấu thoả mãn tốt nhất nhu cầu ngày càng cao của sản xuất, đời sống địa phương, tạo lập vị thế và khả năng đóng góp nhiều nhất cho sự phát triển của kinh tế xã hội cả nước.

Như vậy, mục tiêu phát triển địa phương không chỉ nâng cao thu nhập, gia tăng phúc lợi địa phương, mà còn nhằm nâng cao khả năng đóng góp của địa phương vào sự phát triển chung của cả nước, qua đó, mà nâng cao vị thế

của mình. Để phát triển địa phương có nhiều con đường khai thác tiềm năng, xây dựng các lợi thế cạnh tranh, thu hút các nguồn lực từ ngoài vào; tạo môi trường thuận lợi và hỗ trợ doanh nghiệp, coi trọng, khuyến khích doanh nghiệp mở rộng kinh doanh…

Như vậy xu thế phân cấp quản lý cho địa phương đồng thời ngày càng hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách là không thể đảo ngược. Từ những năm cuối của thập kỷ 90 của thế kỷ XX đến nay các nhà kinh tế học cho rằng nhiệm vụ của chính quyền địa phương là tập trung vào xây dựng môi trường kinh doanh thuận lợi cho các doanh nghiệp trong đó có các nội dung: bảo đảm