GS, TS. Trần Ngọc Đường Chuyên gia cao cấp của Quốc hội.
I. Những nội dung mới về Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013.
1. Về vị trí, vai trò và chức năng của Quốc hội:
- Về vị trí: Quốc hội vẫn được quy định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam như Hiến pháp năm 1992. Tuy nhiên, khác với Hiến pháp năm 2012, Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013 không còn là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến. Đây là một sự đổi mới cơ bản về nhận thức. Bởi vì, trong mô hình tập quyền XHCN, tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc toàn bộ quyền lực tập trung vào Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Với quan niệm sau khi bầu cử, nhân dân chuyển hết quyền lực nhà nước của mình cho Quốc hội và Hội đồng nhân dân thay mặt mình thực hiện quyền lực nhà nước. Do vậy, Hiến pháp năm 1992 quy định nhân dân chỉ thực hiện quyền lực nhà nước của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân (điều 6). Quốc hội được xem là cơ quan có toàn quyền. Do đó, quyền lập hiến vốn là quyền thiết lập nên quyền lực nhà nước, là phương thức để nhân dân giao quyền, ủy quyền quyền lực nhà nước của mình cho các cơ quan nhà nước cũng được chuyển cho Quốc hội. Và như vậy, Quốc hội thay mặt nhân dân làm tất cả, trong đó có quyền lập hiến là quyền cao nhất và thể hiện sâu sắc nhất chủ quyền của nhân dân đều ủy thác cho Quốc hội làm thay mình.
Ngược lại, trong nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân, nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước chẳng những thông qua các cơ quan đại diện là Quốc hội và Hội đồng nhân dân và qua các cơ quan nhà nước khác mà còn bằng các hình thức dân chủ trực tiếp như phúc quyết Hiến pháp, trưng cầu dân ý. Vì thế, quyền lập hiến cao hơn quyền lập pháp. Nhân dân sử dụng quyền lập hiến để thiết lập quyền lực nhà nước, trong đó có quyền lập pháp. Thông qua quyền lập hiến, nhân dân giao cho Quốc hội thực hiện một số quyền lập hiến như quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu biểu quyết tán thành; thành lập Ủy ban sửa đổi Hiến pháp; thảo luận và thông qua Hiến pháp khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành (điều 120). Việc xác định vị trí của Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến như Hiến pháp sửa đổi năm 2013 là đúng và phù hợp với đường lối xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN mà Đảng ta đã đề ra trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ (bổ sung phát triển năm 2011). Đồng thời kế thừa tư tưởng lập hiến của Chủ tịch Hồ Chí Minh trong Hiến pháp năm 1946 và kinh nghiệm của nhân loại.
- Về chức năng và vai trò của Quốc hội: Hiến pháp năm 2013 có sự đổi mới về cách thể hiện, không liệt kê dài dòng như Hiến pháp năm 1992. Cụ thể, Hiến pháp năm 2013 đã xác định vai trò của Quốc hội là cơ quan“thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết
19
định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước”. So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 có những điểm mới khi quy định vai trò của Quốc hội sau đây:
+ Có sự phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp: “Thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp” (điều 69) mà không quy định như Hiến pháp năm 1992 là “cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” (Lập hiến và lập pháp theo Hiến pháp năm 1992 là một quyền).
+ “Quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” (điều 69) mà không liệt kê quyết định những vấn đề gì như Hiến pháp năm 1992: “Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của công dân”. Quy định liệt kê như vậy tưởng là cụ thể nhưng lại rất trìu tượng chỉ phù hợp với quan niệm Quốc hội là một thiết chế có toàn quyền trong mô hình tập quyền XHCN trước đây. Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội
“quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” (điều 69) sẽ là cơ sở Hiến định để sau này Luật cụ thể hóa phù hợp với vai trò của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền, không phải là một Quốc hội có toàn quyền như Hiến pháp năm 1992.
+ “Giám sát tối cao đối với hoạt động nhà nước” (điều 69). So với Hiến pháp năm 1992 thì quy định này có các điểm mới sau đây: i, không quy định giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của nhà nước (bỏ “toàn bộ”), tức là phạm vi giám sát tối cao có giới hạn; ii, Quy định khái quát để Luật có điều kiện cụ thể hóa những hoạt động nào của nhà nước thuộc thẩm quyền giám sát tối cao của Quốc hội.
Tóm lại, vị trí và vai trò của Quốc hội được Hiến pháp năm 2013 quy định phù hợp hơn đối với một Quốc hội của nhà nước pháp quyền, khắc phục được những yếu tố của một Quốc hội có toàn quyền trong mô hình nhà nước tập quyền XHCN, đảm bảo cho Quốc hội hoạt động thực quyền có hiệu lực và hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn được nhân dân giao quyền, nhân dân ủy quyền.
2. Về nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội:
So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 có một số thay đổi về quy định nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội sau đây:
- Quy định rõ hơn, khả thi và phù hợp hơn về một số nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội. Ví dụ như Hiến pháp năm 1992 quy định Quốc hội có nhiệm vụ quyền hạn: “Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội” (khoản 3 điều 83). Đây là nhiệm vụ quyền hạn của hành pháp thuộc trách nhiệm của Chính phủ và không phù hợp với Quốc hội trong điều kiện của nền kinh tế thị trường. Vì vậy, Hiến pháp năm 2013 đã quy định, Quốc hội “quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế xã hội của đất”
(khoản 3 điều 70). Quy định như vậy phù hợp hơn đối với một thiết chế hoạt động nghị trường. Dân chủ bàn bạc đưa ra những quyết sách ở tầm vĩ mô, tầm quốc gia mà không sa vào những quyết định ở tầm vi mô, những công việc sự vụ. Hiến pháp năm 1992 quy định:
“Quốc hội… quyết định chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh”. (Khoản 1 điều 84). Hiến
pháp năm 2013 bỏ quy định này cho phù hợp với thực tiễn, đảm bảo vị trí của Quốc hội trong tổ chức quyền lực nhà nước;
- Bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc phê chuẩn, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (khoản 7 điều 70) cho phù hợp với yêu cầu đổi mới mô hình Tòa án nhân dân, làm rõ hơn vai trò của Quốc hội trong mối quan hệ với cơ quan thực hiện quyền tư pháp, thông qua đó, Quốc hội kiểm soát được nhân sự của Tòa án tối cao, cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đồng thời nâng cao vị trí của thẩm phán, góp phần đảm bảo cho thẩm phán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật theo tinh thần cải cách tư pháp. Đây cũng là cách thức để Quốc hội thay mặt nhân dân kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp thông qua quyền phê chuẩn của mình;
- Bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc thực hiện quyền giám sat tối cao đối với các thiết chế độc lập như Kiểm toán nhà nước, Hội đồng bầu cử và các cơ quan nhà nước khác do Quốc hội thành lập (khoản 2 điều 70).
- Bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc quy định tổ chức và hoạt động, quyết định nhân sự đối với Hội đồng bầu cử quốc gia, Uỷ ban Kiểm toán nhà nước và các cơ quan khác do nhà nước thành lập.
- Phân định rõ hơn các loại điều ước thuộc thẩm quyền phê chuẩn hoặc bãi bỏ của Quốc hội. Theo đó, Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có thẩm quyền: “Phê chuẩn, quyết định gia nhập, hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và điều ước quốc tế khác trái với Luật Nghị quyết của Quốc hội” (khoản 14 điều 70). Trong lúc đó Hiến pháp năm 1992 quy định: “Phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế khác đã được ký kết hoặc gia nhập theo đề nghị của Chủ tịch nước” (khoản 13 điều 84). Như vậy, so với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 phân định rõ những điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền phê chuẩn hoặc bãi bỏ của Quốc hội, phân biệt được với thẩm quyền của Chủ tịch nước trong việc phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế mà Hiến pháp năm 1992 chưa làm được.
- Quy định rõ hơn thẩm quyền của Quốc hội đối với ngân sách nhà nước. Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung nhiệm vụ quyền hạn: “Quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ” (khoản 4 điều 70). Với quy định mới này, trách nhiệm của Quốc hội được tăng cường trong lĩnh vực ngân sách nhà nước.
3. Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan của Quốc hội:
- Về Uỷ ban thường vụ Quốc hội so với Hiến pháp năm 1992 có một số quy định mới sau đây: Bổ sung một số nhiệm vụ quyền hạn mới: “Quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” (khoản 8 điều 74). Trước đây thẩm quyền này thuộc Thủ tướng Chính phủ, nay nhân dân giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội - cơ quan thường trực giữa hai kỳ họp của Quốc hội, nhằm đảm bảo
21
cho việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ dưới tỉnh thành trực thuộc Trung ương được thực hiện theo một quy trình dân chủ hơn, chặt chẽ hơn. Đồng thời đây cũng là một phương thức để tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp, đảm bảo cho việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ dưới tỉnh, thành trực thuộc Trung ương phù hợp với ý nguyện của nhân dân, phòng chống chủ quan duy ý chí từ phía các cơ quan hành pháp có thẩm quyền.
- Về Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Hiến pháp năm 2013 bổ sung thêm thẩm quyền “yêu cầu thành viên của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước và các cá nhân hữu quan báo cáo, giải trình hoặc cung cấp tài liệu về những vấn đề cần thiết” (khoản 1 điều 77).
Tăng cường giải trình của các cơ quan hữu quan trước Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban là một hoạt động thể hiện tính dân chủ và pháp quyền của nhà nước pháp quyền trong thời đại ngày nay. Thông qua giải trình làm cho hoạt động của nhà nước ngày càng minh bạch, công khai, trách nhiệm của nhà nước trước nhân dân được tăng cường, nhân dân có điều kiện để kiểm soát hoạt động của nhà nước. Vì vậy, nhấn mạnh trách nhiệm giải trình của các thành viên Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước và các cá nhân hữu quan trước các cơ quan của Quốc hội là một điểm mới trong tổ chức và hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội.
Xuất phát từ thực tiễn, để tạo điều kiện cho các đại biểu Quốc hội tham gia các Uỷ ban và Hội đồng dân tộc một cách thuận lợi, thực chất, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Các Phó Chủ tịch, Phó Chủ nhiệm các Uỷ ban, các Uỷ viên của Hội đồng dân tộc và các Uỷ viện của các Uỷ ban do Uỷ ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn” (điều 75 và điều 76). Quy định mới này chẳng những đổi mới cách thức tổ chức các cơ quan của Quốc hội mà còn tạo điều kiện để luân chuyển cán bộ trong đó có các đại biểu Quốc hội theo chủ trương chung của Đảng và Nhà nước.
II. Tiếp tục thể chế hóa tinh thần và nội dung mới về Quốc hội của Hiến pháp năm 2013 trong các đạo luật tổ chức bộ máy nhà nước.
Để đưa Hiến pháp vào cuộc sống trở thành hiện thực; không chỉ hiểu tinh thần và nội dung mới của Hiến pháp để hình thành tình cảm đúng đắn và lòng tin đối với Hiến pháp, mà điều không kém phần quan trọng là phải rà soát các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành để sửa đổi, bổ sung, ban hành cho phù hợp với tinh thần và nội dung mới của Hiến pháp. Theo đó, các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước, các Luật liên quan đến quyền con người, quyền công dân; đặc biệt là Luật tổ chức Quốc hội cần phải tiếp tục thể chế hóa, cụ thể hóa tinh thần và nội dung mới của Hiến pháp năm 2013.
- Một là, việc quy định Quốc hội có vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam có thể dẫn tới nhận thức thiếu thống nhất. Có người cho rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nên Quốc hội cao hơn Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao, là “thủ trưởng” của các quyền hành pháp và tư pháp. Người khác lại cho rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nên toàn bộ quyền lực nhà nước
tập trung vào Quốc hội, các quyền hành pháp và tư pháp phái sinh từ Quốc hội. Với các cách hiểu đó, vô hình trung đã xem Quốc hội là cơ quan có toàn quyền, đứng trên các cơ quan nhà nước khác. Điều đó không phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước mà Đảng ta đã xác định trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ (bổ sung, phát triển năm 2011) là: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, đã được thể chế hóa tại khoản 3 điều 2 Hiến pháp năm 2013. Trong nhà nước pháp quyền, tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân, nhân dân thông qua quyền lập hiến ủy quyền quyền lực nhà nước của mình cho Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, ủy quyền cho Chính phủ thực hiện quyền hành pháp và cho Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp, không có quyền nào cao hơn quyền nào. Tuy nhiên, Quốc hội là thiết chế được nhân dân trực tiếp bầu ra; các cơ quan và cá nhân đứng đầu các quyền hành pháp và tư pháp được Quốc hội bầu ra (được nhân dân giao cho nhiệm vụ quyền hạn đó) và vì thế không những nước ta mà các nhà nước theo chính thể Cộng hòa đại nghị, Quốc hội được xem là thiết chế trung tâm, có vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ máy nhà nước. Do vậy, không vì đặc điểm được nhân dân trực tiếp bầu ra, được nhân dân giao cho nhiệm vụ quyền hạn thành lập các cơ quan và bầu các cá nhân đứng đầu bộ máy nhà nước mà quan niệm Quốc hội là cơ quan có toàn quyền. Để thể hiện vị trí quan trọng của thiết chế Quốc hội và không dẫn đến hiểu nhầm, hiểu sai vị trí của Quốc hội trong tổ chức quyền lực nhà nước, Luật tổ chức Quốc hội cần phải quy định để làm rõ hơn vị trí và vai trò của Quốc hội đã được Hiến pháp quy định. Theo đó, Luật tổ chức Quốc hội phải cụ thể hóa chức năng Lập pháp, chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước thì Quốc hội có quyền hạn và nhiệm vụ cụ thể gì? Những việc gì thuộc thẩm quyền của Chính phủ và các cơ quan hữu quan khác trong hoạt động lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước.
- Hai là, Mặc dầu Hiến pháp năm 2013 đã có nhận thức mới về vai trò của nhân dân trong việc thực hiện quyền lập hiến, bằng việc thể hiện “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp”. Tuy nhiên ở điều 120 về quy trình làm và sửa Hiến pháp lại quy định: “Việc trưng cầu dân ý về Hiến pháp do Quốc hội quyết định” (khoản 4). Việc Quốc hội thực hiện quyền lập hiến đó là việc Quốc hội được nhân dân giao cho một số nhiệm vụ quyền hạn thuộc quyền lập hiến của mình quy định ở điều 120. Do vậy, để thể hiện một cách minh bạch, sự khác nhau rất cơ bản giữa hai quyền: quyền lập hiến và quyền lập pháp, Luật trưng cầu dân ý và cả Luật về tổ chức Quốc hội cần làm rõ các trường hợp sửa đổi Hiến pháp bắt buộc Quốc hội phải xem xét quyết định việc trưng cầu dân ý sau khi Quốc hội biểu quyết thông qua với ít nhất có 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội tán thành.
- Ba là, về nhiệm vụ quyền hạn:“Quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia” (khoản 4 điều 70). Trong điều kiện kinh tế thị trường, chính sách tài chính, tiền tệ là những vấn đề cần phải quyết định một cách nhanh nhạy, kịp thời, thuộc lĩnh vực điều hành của chính phủ. Vì vậy Luật tổ chức Quốc hội phải quy định cụ thể Quốc hội “quyết định chính sách cơ bản về tài chính tiền tệ Quốc gia” là những trường hợp nào? Còn lại là Chính