TS. Giang Sơn Phó Chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch nước
Kế thừa Hiến pháp qua các thời kỳ, Hiến pháp (sửa đổi) tiếp tục khẳng định Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước CHXHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại, thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân, giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh. Mặt khác, Hiến pháp đã làm rõ thẩm quyền của Chủ tịch nước trong từng lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp và quy định mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với Quốc hội, Chính phủ, cơ quan tư pháp. Hiến pháp cũng quy định rõ hơn về vai trò thống lĩnh lực lượng vũ trang của Chủ tịch nước trong việc quyết định phong, thăng, giáng, tước quân hàm cấp tướng, chuẩn đô đốc, phó đô đốc, đô đốc hải quân; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục chính trị Quân đội nhân dân Việt Nam; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, công bố, bãi bỏ quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh; căn cứ vào nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp...; cùng với đó là bổ sung quy định thẩm quyền của Hội đồng quốc phòng và an ninh do Chủ tịch nước làm Chủ tịch quyết định việc lực lượng vũ trang của Việt Nam tham gia hoạt động góp phần bảo vệ hòa bình ở khu vực và trên thế giới.
Tất cả những nội dung quy định được thể hiện cụ thể từ Điều 86 đến Điều 93 và các điều có liên quan khác của Hiến pháp (sửa đổi).
1. Điều 86 quy định: "Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước CHXHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại.".
Như vậy, Hiến pháp (sửa đổi) tiếp tục tái lập thiết chế Chủ tịch nước, cũng như Hiến pháp 1992 đã thiết lập thiết chế Chủ tịch nước thay cho thiết chế Hội đồng Nhà nước được quy định tại Hiến pháp 1980. Đây là thể hiện sự kế thừa các giá trị đã được xác định trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chủ tịch nước được quy định trong Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959. Đồng thời cũng đã khắc phục được một cách cơ bản những bất hợp lý, bất cập của mô hình "Nguyên thủ tập thể" quy định trong Hiến pháp 1980.
Chủ tịch nước trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước có một vị trí đặc biệt quan trọng. Vị trí "là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước CHXHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại" của Chủ tịch nước đã được cụ thể hóa tại Chương VI Hiến pháp (sửa đổi) nhưng trong quá trình thực hiện sẽ còn có những vấn đề lý luận và thực tiễn cần phải đi sâu nghiên cứu làm sáng tỏ hơn10.
10 GS.TS Lê Minh Thông, trang 775 "Hiến pháp những vấn đề lý luận và thực tiễn", Nhà xuất bản Đại học Quốc gia, năm 2011: "Kinh nghiệm lãnh đạo Nhà nước của Đảng đã chỉ ra rằng, thiết chế Chủ tịch nước luôn là một trong những phương tiện quan trọng để Đảng thực hiện vai trò lãnh đạo Nhà nước của một đảng cầm quyền. Do vậy, cần thiết phải tăng cường địa vị pháp lý của Chủ tịch nước để một mặt Đảng cầm quyền thông qua thiết chế Chủ tịch nước thực hiện vai trò lãnh đạo đối với Nhà nước, mặt khác thực hiện sự kiểm tra, giám sát đối với các hoạt động của bộ máy nhà nước. Một số nghiên cứu thuộc chương trình KX.10 đã chỉ ra sự cần thiết phải nhất thể hóa vị trí đứng đầu Nhà nước với vị trí đứng đầu của Đảng. Sự nhất
Như vậy, với quy định Chủ tịch nước "thay mặt cho nước" (Hiến pháp 1946), "là người thay mặt cho nước Việt Nam dân chủ cộng hòa" (Hiến pháp 1959), "thay mặt cho nước CHXHCH Việt Nam" (Hiến pháp 1992 và Hiến pháp (sửa đổi)) đã khẳng định và cho chúng ta thấy các bản Hiến pháp đều nhất quán quan niệm Chủ tịch nước là "biểu tượng" của quốc gia.
Vậy tính "biểu tượng" của chế định Chủ tịch nước được thể hiện như thế nào? Theo chúng tôi, tính "biểu tượng" không chỉ thể hiện trong mối quan hệ về chủ quyền quốc gia, mà còn biểu tượng cho khối đại đoàn kết toàn dân tộc, cho sự đồng thuận xã hội11. Với đặc điểm của mô hình tổ chức quyền lực nhà nước của Việt Nam, thiết chế Chủ tịch nước được xác định trong Hiến pháp (sửa đổi) đã phù hợp với các yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong giai đoạn phát triển tiếp theo của đất nước.
Cũng cần khẳng định rằng, thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chủ tịch nước trong những nhiệm kỳ vừa qua đã cho thấy được tính hợp lý của thiết chế Chủ tịch nước trong cấu trúc tổ chức bộ máy nhà nước. Sự thay thế mô hình nguyên thủ quốc gia dưới hình thức "Hội đồng Nhà nước" trong Hiến pháp 1980 bằng mô hình "Chủ tịch nước" trong Hiến pháp 1992 và tiếp tục quy định trong Hiến pháp (sửa đổi) là một nội dung quan trọng không chỉ với thiết chế nguyên thủ quốc gia mà còn đối với cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ta trong giai đoạn đổi mới, phát triển đất nước. Với chế định "Chủ tịch nước" là một cá nhân đã góp phần tiếp tục làm gọn nhẹ bộ máy nhà nước ở Trung ương, phân định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Vai trò của Chủ tịch nước với tư cách là người đứng đầu Nhà nước, đại diện cho quốc gia trong các quan hệ đối nội và đối ngoại được thực hiện có hiệu quả hơn, linh hoạt hơn.
2. Điều 87 quy định:
"Chủ tịch nước do Quốc hội bầu trong số đại biểu Quốc hội.
Chủ tịch nước chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội.
Nhiệm kỳ của Chủ tịch nước theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Khi Quốc hội hết nhiệm kỳ, Chủ tịch nước tiếp tục làm nhiệm vụ cho đến khi Quốc hội khoá mới bầu ra Chủ tịch nước.".
Theo quy định tại khoản 7 Điều 70, Hiến pháp (sửa đổi), Quốc hội "Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước...".
Trước hết, điều kiện để được bầu Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước không khác gì so với điều kiện để trở thành đại biểu Quốc hội. Hiến pháp (sửa đổi) không quy định về quốc tịch, xuất thân, độ tuổi tối thiểu... của ứng viên cho chức vụ "nguyên thủ quốc gia" như ở một
thể hóa chức vụ Chủ tịch nước và Tổng Bí thư của Đảng không chỉ xuất phát từ mục tiêu đối ngoại trong hội nhập quốc tế mà quan trọng hơn là do sự đòi hỏi của việc tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, tăng cường khẳng định tính chính đáng của vai trò cầm quyền của Đảng, đồng thời góp phần làm gọn nhẹ bộ máy Đảng và bộ máy nhà nước".
11 Trong quá trình góp ý xây dựng Hiến pháp (sửa đổi), có ý kiến đề nghị cần khôi phục lại một quyền rất quan trọng của Chủ tịch nước đã được quy định tại Hiến pháp 1959 "Chủ tịch nước khi xét thấy cần thiết thì triệu tập và chủ toạ Hội nghị chính trị đặc biệt". Đây là một quyền rất quan trọng được sử dụng trong những bối cảnh chính trị - xã hội đặc thù liên quan đến vận mệnh của chế độ, đến sự phát triển của đất nước, nhằm đoàn kết toàn dân tộc, vượt qua thách thức, tiếp tục giữ vững sự phát triển đất nước trong các tình huống có nguy cơ khủng hoảng xã hội. Nội dung, mục đích của Hội nghị chính trị đặc biệt như Hiến pháp 1959 xác định "Hội nghị chính trị đặc biệt xét những vấn đề lớn của nước nhà. Những ý kiến của Hội nghị chính trị đặc biệt do Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà chuyển đến Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Chính phủ hoặc các cơ quan hữu quan khác để thảo luận và ra quyết định.".
35
số quốc gia khác12. Nghiên cứu lịch sử lập hiến ở Việt Nam có 2 lần quy định Chủ tịch nước đồng thời là đại biểu quốc hội, một lần không quy định (Hiến pháp 1959). Như vậy, Hiến pháp nước ta quy định Chủ tịch nước là một thiết chế độc lập, không nằm ở một trong ba bộ phận quyền lực nhà nước là lập pháp, hành pháp hay tư pháp, do Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội. Vị trí pháp lý chung đó của Chủ tịch nước là hợp lý trong thể chế Nhà nước ta.
Sau khi được bầu, Chủ tịch nước phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, nhân dân và Hiến pháp (khoản 7 Điều 70 Hiến pháp). Chủ tịch nước chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội. Quốc hội xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước (khoản 2 Điều 70 Hiến pháp); đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Chủ tịch nước (khoản 1 Điều 80); Chủ tịch nước có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội (khoản 1 Điều 84).
Theo quy định, nhiệm kỳ của Chủ tịch nước là 5 năm theo nhiệm kỳ của Quốc hội và khi hết nhiệm kỳ của Quốc hội, Hiến pháp quy định Chủ tịch nước tiếp tục làm nhiệm vụ cho đến khi Quốc hội khóa mới bầu ra Chủ tịch nước.
3. Điều 88 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ tịch nước.
Về bố cục: có thể dễ dàng nhận thấy, so với Điều 103 Hiến pháp 1992, Điều 88 Hiến pháp (sửa đổi) có sự thay đổi đáng kể về mặt bố cục. Nếu như trước đây, Hiến pháp 1992 chia tách từng nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của Chủ tịch nước tại 12 khoản của Điều 103, thì nay Hiến pháp (sửa đổi) gom những nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ tịch nước thành những nhóm, theo từng lĩnh vực và quy định tại 6 khoản của Điều 88: khoản 1 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn trong lĩnh vực lập pháp; khoản 2 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn trong công tác cán bộ liên quan đến nhân sự của Chính phủ; khoản 3 quy định nhiệm vụ và quyền hạn trong lĩnh vực tư pháp; khoản 4 quy định về một số nhiệm vụ và quyền hạn mang tính biểu tượng của người đứng đầu Nhà nước như khen thưởng, quốc tịch; khoản 5 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn trong lĩnh vực quốc phòng - an ninh; khoản 6 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn về mặt đối ngoại của nguyên thủ quốc gia.
Về nội dung: Điều 88 Hiến pháp (sửa đổi) quy định Chủ tịch nước có những nhiệm vụ và quyền hạn sau:
3.1. Khoản 1 Điều 88:
"Công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua, nếu pháp lệnh đó vẫn được Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất".
Về quyền công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh: Khoản 1 Điều 88 đã giữ nguyên quy định tại khoản 1 và khoản 7 Điều 103 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001. Cũng giống như Hiến pháp 1992, việc công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh của Chủ tịch nước mang tính thủ
12 Ví dụ: đối với chức danh Chủ tịch nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa và Tổng thống Singapore là 45 tuổi;
Tổng thống Cộng hòa liên bang Đức là 40 tuổi; Tổng thống Hoa Kỳ, Ấn Độ là 35 tuổi...
tục về mặt hành chính nhà nước, mà không có ý nghĩa xác lập giá trị hiệu lực pháp lý của văn bản luật như Hiến pháp 1946 quy định Chủ tịch nước có quyền ban bố các đạo luật đã được nghị viện thông qua (khoản Đ Điều 49 Hiến pháp 1946)13.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 57 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chủ tịch nước ban hành lệnh để công bố luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, Chủ tịch nước không công bố tất cả nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, mà chỉ công bố những nghị quyết chứa đựng quy phạm pháp luật.
Theo quy định tại khoản 2 Điều 85 Hiến pháp, Luật, pháp lệnh phải được công bố chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày được thông qua, trừ trường hợp Chủ tịch nước đề nghị xem xét lại pháp lệnh.
Về quyền đề nghị xem xét lại pháp lệnh: Hiến pháp (sửa đổi) tiếp tục quy định thẩm quyền đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua. Nếu sau khi xem xét lại, Ủy ban thường vụ Quốc hội vẫn biểu quyết tán thành pháp lệnh đó mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất14. Quyết định của Quốc hội là quyết định cuối cùng. Thực tế thi hành Hiến pháp 1992 cho thấy, do có sự phối hợp chặt chẽ giữa Chủ tịch nước và Ủy ban thường vụ Quốc hội, đối với những vấn đề phức tạp, Ủy ban thường vụ Quốc hội gửi dự thảo pháp lệnh xin ý kiến Chủ tịch nước trước khi ban hành nên chưa xảy ra việc Chủ tịch nước đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh đã được thông qua.
3.2. Khoản 2 Điều 88:
"Đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ".
13 Trong quá trình sửa đổi Hiến pháp 1992, có ý kiến đề nghị bổ sung quy định Chủ tịch nước có quyền tự mình hoặc theo đề nghị của Chính phủ đề nghị Quốc hội xem xét lại (thảo luận lại) luật đã được Quốc hội thông qua;
trường hợp Quốc hội vẫn biểu quyết tán thành thì Chủ tịch nước phải công bố như quy định tại Điều 31 Hiến pháp 1946 "Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại.
Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố.".
Các ý kiến cho rằng, việc bổ sung thẩm quyền này không phải là quyền phủ quyết giống như các nước theo chế độ cộng hòa tổng thống; bổ sung thẩm quyền này của Chủ tịch nước sẽ góp phần nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, giúp cho hoạt động lập pháp của Quốc hội ngày càng tốt hơn, hoàn thiện hơn mà không hề ảnh hưởng hoặc hạn chế quyền lập pháp của Quốc hội, vì nếu sau khi Chủ tịch nước đề nghị, Quốc hội vẫn thông qua thì Chủ tịch nước phải công bố. Việc bổ sung thẩm quyền này cũng góp phần nâng cao vị thế, vai trò của nguyên thủ quốc gia. Đây cũng chính là sự cụ thể hóa nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đã được Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đề ra. Theo đó, hình thành một cơ chế để Chính phủ có thể kiểm soát chở lại quyền lực của cơ quan lập pháp (Quốc hội) thông qua việc đề nghị Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội xem xét lại (thảo luận lại) luật đã được Quốc hội thông qua.
14 Trong quá trình sửa đổi Hiến pháp, có ý kiến cho rằng, trong tương lai, Quốc hội sẽ chuyển dần từ hoạt động theo kỳ (một năm hai kỳ) sang hoạt động thường xuyên, khi đó không cần thiết phải ban hành pháp lệnh. Vì vậy, đề nghị bỏ thẩm quyền đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh đã được thông qua. Tuy nhiên, nhiều ý kiến cho rằng, từ thực tế hoạt động của Quốc hội, căn cứ vào điều kiện thực tiễn của đất nước hiện nay, thì chưa thể bỏ thẩm quyền ban hành pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
37
Hiến pháp (sửa đổi) tiếp tục quy định thẩm quyền của Chủ tịch nước trong công tác cán bộ đối với nhân sự cao cấp của Đảng, Nhà nước. Trong điều kiện một Đảng cầm quyền như ở Việt Nam, công tác cán bộ là một trong những nhiệm vụ công tác trọng tâm của Đảng, là khâu then chốt trong xây dựng Đảng. Vì vậy, thực chất nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ tịch nước trong công tác này là thực hiện chỉ đạo của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương. Tuy nhiên, với cương vị là nguyên thủ quốc gia, việc Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên của Chính phủ có nhiều ý nghĩa về mặt chính trị, pháp lý. Đây chính là một trong những biện pháp bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong công tác cán bộ, thông qua cơ chế trao cho Chủ tịch nước thẩm quyền đề nghị Quốc hội bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm một số chức vụ quan trọng trong hệ thống chính trị. Mặc dù thẩm quyền của Chủ tịch nước trong công tác cán bộ chỉ mang tính hình thức, hợp thức hóa quyết định của Đảng, của Quốc hội nhưng xét về mặt nhà nước, nó vẫn thể hiện vị trí, vai trò quan trọng của nguyên thủ quốc gia trong việc góp phần hình thành nên Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội.
Từ năm 1992 đến nay, tất cả các nhân sự cao cấp của Đảng, Nhà nước do Chủ tịch nước giới thiệu, đề nghị đều được Quốc hội tín nhiệm cao với đa số tuyệt đối phiếu bầu. Kết quả trên thể hiện sự lãnh đạo sáng suốt của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương Đảng trong công tác cán bộ, sự tín nhiệm của Quốc hội với Chủ tịch nước và các cá nhân được bầu.
Để kiểm tra, kiểm soát việc thực thi nhiệm vụ của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hiến pháp (sửa đổi) quy định: Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (Điều 94); Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao; báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (khoản 2 Điều 95).
3.3. Khoản 3 Điều 88:
"Đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Thẩm phán các Tòa án khác, Phó Viện trưởng, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định đặc xá; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, công bố quyết định đại xá".
Về đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao: Đây là thẩm quyền của Chủ tịch nước trong công tác cán bộ, tương tự như thẩm quyền đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ. Mặc dù mang tính hình thức, song thẩm quyền này có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị, pháp lý, khẳng định vị trí, vai trò quan trọng của nguyên thủ quốc gia trong việc bầu, bổ nhiệm, miễn nhiệm những cán bộ đứng đầu cơ quan tư pháp.