PGS,TS . Nguyễn Đức Minh Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu Châu Âu, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam
Ngày 28 tháng 11 năm 2013, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (dưới đây gọi tắt là Hiến pháp năm 2013 hoặc Hiến pháp hiện hành), thay thế cho bản Hiến pháp năm 199258. Hiến pháp này có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2014.
Trước và trong thời gian tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và góp ý dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2013 đã có nhiều ý kiến nêu ra mặt được và hạn chế của Hiến pháp và Luật Tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, cũng như phản ánh thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trên thực tế; từ đó làm rõ nhu cầu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về chính quyền địa phương. Vì vậy, bài viết dưới đây không thảo luận các vấn đề đó mà tập trung làm rõ những điểm mới, những điểm đã được sửa đổi, bổ sung trong chế định về chính quyền địa phương của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 và gợi mở định hướng triển khai thi hành Hiến pháp trong thời gian tới.
1. Những điểm mới, những điểm đã được sửa đổi, bổ sung của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 về chính quyền địa phương
Trong lần sửa đổi Hiến pháp vừa qua, chế định chính quyền địa phương được đánh giá là một trong những nội dung quan trọng nhất và khó nhất59. Đồng thời, chế định chính quyền địa phương của dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cũng là một trong những nội dung được nhiều đối tượng quan tâm, tranh luận và góp ý nhiều nhất60.
Trong Hiến pháp hiện hành, chế định chính quyền địa phương vẫn được cơ cấu ở chương IX nhưng đặt sau Chương về Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân. Cấu trúc như vậy phù hợp với trật tự tổ chức quyền lực theo lãnh thổ, bởi cùng với các cơ quan nhà nước khác ở trung ương, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân hoạt động trên phạm vi quốc gia. Tên chương IX được đổi từ “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” thành tên mới là
“Chính quyền địa phương”. Chương IX của Hiến pháp hiện hành có 7 Điều, giảm 1 Điều so với Hiến pháp năm 1992. Ngoài chương IX, Hiến pháp còn có nhiều quy định ở các chương khác liên quan đến chính quyền, chẳng hạn, Điều 6, Điều 7, khoản 2 Điều 55 .v.v.
58 Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung vào năm 2001 theo Nghị quyết của Quốc hội số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992. Trong bài viết này gọi tắt là Hiến pháp năm 1992.
59 Như ý kiến của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng, trong phát biểu khai mạc tọa đàm về chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, do Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 tổ chức tại Thành phố Hồ Chí Minh ngày 28/8/2013, Thông tin trên Báo điện tử đại biểu nhân dân tại địa chỉ http://daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=73&NewsId=290729.
60 Đinh Xuân Thảo, Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương, Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, http://dangcongsan.vn/cpv/Modules/News/NewsDetail.aspx?co_id=28340715&cn_id=639820# , ngày 11/03/2014
Hiến pháp đã quán triệt các mục đích, yêu cầu, quan điểm cơ bản và định hướng lớn của việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 199261. Chương IX của Hiến pháp hiện hành và các quy định về/và liên quan đến chính quyền địa phương ở các chương khác đã được xây dựng hướng tới mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh và theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Về nội dung, Chương IX của Hiến pháp đã kế thừa nhiều quy định ở chương IX của Hiến pháp năm 1992 và có sửa đổi, bổ sung ở một số điểm sau đây:
Thứ nhất, Hiến pháp đã thể chế hóa nhiều quan điểm đổi mới của Đảng Cộng sản Việt Nam về quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, về phân cấp và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo chiều dọc, về dân chủ và đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương.
Định hướng của Đảng về “Thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung ương, gắn quyền hạn với trách nhiệm được giao”62 được đề ra ở Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI chính thức được thể chế hóa trong Điều 112, 113 và 114 Hiến pháp. Ở đó, Hiến pháp vạch ra không gian hành động của chính quyền địa phương trong việc tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Đồng thời, Hiến pháp quy định cách thức xác định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương. Điều 112 là quy phạm mới được bổ sung vào Hiến pháp hiện hành mà nội dung của nó chưa được quy định trong Hiến pháp năm 1992.
Một yêu cầu khác của Đảng về “Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”63 cũng đã được thể chế hóa trong khoản 2 Điều 111 của Hiến pháp. Theo đó, cấp chính quyền địa phương …..được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Đường lối của Đảng về
“Tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương”64 cũng được Hiến pháp thể chế hóa trong các quy định về tổ chức đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (khoản 1 Điều 110); về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính (khoản 1 Điều 111); về hội đồng nhân dân (Điều 113) và ủy ban nhân dân (Điều 114). Ngoài ra, chủ trương của Đảng về
“Nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp”65 cũng đã được thể chế hóa trong quy định của Hiến pháp
61 Về các yêu cầu và quan điểm sửa đổi Hiến pháp và 9 nội dung cơ bản của việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 của Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, xem trong Báo cáo về những nội dung cơ bản của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 do ông Uông Chu Lưu trình bày. Báo cáo được công bố trên trang điện tử của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ngày 08/01/2013 tại địa chỉ: http://www.quochoi.vn/htx/Vietnamese/C2110/default.asp?Newid=61821#rVhiDC8F7Jg9.
Xem thêm Kế hoạch số 71-KH/BTGTW ngày 21/02/2012 của Ban Tuyên giáo Trung ương về công tác tư tưởng thực hiện sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992. Kế hoạch này được công bố trên trang điện tử của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ngày 23/02/2013 tại địa chỉ: http://www.quochoi.vn/htx/Vietnamese/C2110/default.asp?Newid=55380#sPEb69nGk0Qn.
62 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb.Chính trị quốc gia, Hà Nội 2011, trang 249-250.
63 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tài liệu đã dẫn ở trên, trang 251.
64 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tài liệu đã dẫn ở trên, trang 251.
65 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tài liệu đã dẫn ở trên, trang 251.
99
về vị trí, chức năng, thẩm quyền của hội đồng nhân dân (Điều 113), về ủy ban nhân dân (Điều 114) và đại biểu hội đồng nhân dân (Điều 115).
Dân chủ và đảm bảo vai trò của Nhân dân cũng đã được Hiến pháp quán triệt trong một số quy định về chính quyền địa phương. Điều này phản ánh rất rõ trong quy định về yêu cầu phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương khi thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính (khoản 2 Điều 110); chính quyền địa phương quyết định các vấn đề của địa phương do luật định (khoản 1 Điều 112); phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương (khoản 2 Điều 112); cũng như trong các quy định về hội đồng nhân dân (Điều 113), ủy ban nhân dân (Điều 114) và đại biểu hội đồng nhân dân (Điều 115).
Yêu cầu “Xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương”66 đã được Đảng ta đề ra từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII và được tiếp tục nói đến trong Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành trung ương khóa VIII Đảng67, và trong các kỳ Đại hội và Hội nghị Ban Chấp hành trung ương của Đảng sau đó68. Tuy nhiên, chỉ đến Hiến pháp năm 2013, các quan điểm nói trên của Đảng mới được thể chế hóa trong đạo luật có hiệu lực cao nhất. Theo khoản 2 Điều 112, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Với quy định này, Hiến pháp đã thể chế hóa đầy đủ đường lối đổi mới của Đảng ta về phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương.
Thứ hai, Hiến pháp bổ sung thêm đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt (khoản 1 Điều 110).
Trong phân định các đơn vị hành chính của nước ta, về cơ bản Hiến pháp hiện hành kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 về phân chia đơn vị hành chính của nước, của tỉnh, của huyện và của thị xã và thành phố thuộc tỉnh. Theo đó, Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường (khoản 1 Điều 110). Riêng đối với thành phố trực thuộc trung ương, ngoài các bộ phận cấu thành được quy định giống như Hiến pháp năm 1992 là quận, huyện, thị xã, Hiến pháp hiện hành bổ sung thêm đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã (khoản 1 Điều 110). Ngoài các đơn vị hành chính nói trên, Hiến pháp hiện hành chính thức hiến định đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt (khoản 1 Điều 110). Thực ra, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đã có cơ sở hiến định từ Hiến pháp năm 1992, khi khoản 8 Điều 84 trao cho Quốc hội
66 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1996, trang 131.
67 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành trung ương khóa VIII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1997, trang 20-21 có ghi “Phải phân cấp rành mạch trách nhiệm và thẩm quyền các cấp chính quyền… trung ương trực tiếp quản lý một phần, còn một phần phân cấp cho địa phương quản lý”.
68 Chẳng hạn, Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành trung ương Đảng khóa VIII, Báo Nhân dân, 30/8/1999.
thẩm quyền thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Tuy nhiên, trong Điều 118 Hiến pháp năm 1992 lại không quy định đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Chỉ đến Hiến pháp năm 2013, sự tồn tại của đơn vị hành chính - kinh tế mới được xác định chính thức và rõ hơn trong quy định về các đơn vị hành chính của nước ta.
Thứ ba, Một số điểm mới về thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính.
Theo đó, việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định (khoản 2 Điều 110).
Quy định này phản ánh rõ hơn sự tôn trọng và đảm bảo của Hiến pháp hiện hành so với Hiến pháp năm 1992 về thực hiện dân chủ trực tiếp của người dân. Giống như Hiến pháp năm 1992 (khoản 8 Điều 84) việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Theo Hiến pháp hiện hành, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc về Ủy ban thường vụ Quốc hội, chứ không phải do Chính phủ quyết định như trước đây nữa (khoản 3 Điều 7 Nghị quyết số 719/2014/UBTVQH13 ngày 06/01/2014 của Ủy ban thường vụ Quốc hội).
Thứ tư, Hiến pháp quy định rõ hơn về tổ chức chính quyền địa phương.
Khác Hiến pháp năm 1992, từ quy định về chính quyền địa phương của Hiến pháp hiện hành cho thấy cách tiếp cận mới, không coi chính quyền địa phương đơn thuần là sự tập hợp của hai cơ quan là hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân. Hiến pháp hiện hành phân biệt và không đồng nhất “đơn vị hành chính” với “cấp chính quyền địa phương”. Theo khoản 1 Điều 111 Hiến pháp hiện hành, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Khác với Hiến pháp năm 1992 (Điều 118), Hiến pháp hiện hành xác định rõ cấp chính quyền địa phương gồm có hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân (khoản 2 Điều 111).
Thứ năm, Đa dạng hóa các loại chính quyền địa phương.
Sau này, có thể có một số chính quyền địa phương, ở đó không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường. Ngoài ra, điểm mới khác nữa của Hiến pháp hiện hành là không quy định mô hình thống nhất trong tổ chức chính quyền địa phương mà tạo cơ sở hiến định cho việc tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm của nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (khoản 2 Điều 111). Điều này sẽ góp phần hạn chế những yếu điểm và phát huy tiềm năng, thế mạnh của mỗi địa phương.
Thứ sáu, Lần đầu tiên, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được quy định trong Hiến pháp.
Vị trí của chính quyền địa phương trong mối quan hệ với chính quyền trung ương đã được xác định rõ hơn trong Hiến pháp hiện hành. Hiến pháp năm 1992 không quy định thẩm quyền và nhiệm vụ của chính quyền địa phương. Tìm trong Hiến pháp năm 1992 chúng ta chỉ thấy các quy định về các cơ quan nhà nước ở địa phương là hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân. Khác với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp hiện hành không chỉ quy định vị trí, chức năng, thẩm quyền của cơ quan nhà nước ở địa phương mà còn quy định nhiệm vụ, quyền hạn
101
của chính quyền địa phương (Điều 112). Có thể nói, đây là một trong những điểm mới nhất và tiến bộ nhất của Hiến pháp năm 2013 so với các bản Hiến pháp trước đây, bởi lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến và lập pháp của Việt Nam (kể từ năm 1945 đến nay), nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được chính thức xác định trong đạo luật có giá trị pháp lý cao nhất. Trước đây, vào năm 1958 Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương69. Tuy nhiên, nội dung của đạo luật này quy định về hệ thống tổ chức của chính quyền địa phương; tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ làm việc của hội đồng nhân dân;
quan hệ giữa đại biểu hội đồng nhân dân và cử tri; tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ làm việc của ủy ban hành chính; các cơ quan chuyên môn ở địa phương và quan hệ giữa ủy ban hành chính với các cơ quan đó. Trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương không có quy định nào về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương. Giờ đây, theo Hiến pháp hiện hành, chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định (khoản 1 Điều 112); Đành rằng, Điều 112 chỉ mới quy định một cách khái quát và mang tính nguyên tắc, nhưng các quy định của Hiến pháp hiện hành về chính quyền địa phương đã tạo ra cơ sở hiến định cho việc cụ thể hóa nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ ban hành trong thời gian tới. Nội dung của chế định chính quyền địa phương trong Hiến pháp được xây dựng phù hợp với tên gọi của Chương IX là “chính quyền địa phương”.
Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở các quốc gia được quy định khác nhau, nhưng việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong hiến pháp cho thấy Hiến pháp nước ta có những điểm tương đồng ở mức độ nhất định với hiến pháp của một số nước. Tên chế định chính quyền địa phương trong Hiến pháp của rất ít nước đồng nhất với tên của các cơ quan chính quyền địa phương. Hầu hết các quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp của nhiều quốc gia, chẳng hạn Ba Lan70, Hàn Quốc71, Liên bang Nga72, Nhật Bản73...được nhóm trong chương hoặc phần có tên gọi là chính quyền địa phương hoặc tự quản địa phương.
Thứ bảy, Hiến pháp xác định trách nhiệm bảo đảm các điều kiện thực hiện nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên khi giao nhiệm vụ cho chính quyền địa phương.
Theo khoản 3 Điều 112, trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm
69 Luật Tổ chức chính quyền địa phương của Quốc hội số 110-SL/L.12 ngày 31/5/1958. Luật này đã được Quốc hội biểu quyết trong phiên họp ngày 29/4/1958.
70 Chương VII “Tự quản địa phương” của Hiến pháp Ba Lan ngày 2/4/1997 (Công báo Cộng hòa Ba Lan số 78, trang 483). Bản tiếng Đức, xem ngày 12/3/2014 trên trang điện tử http://www.verfassungen.eu/pl/
71 Chương VIII “Tự quản địa phương” của Hiến pháp Hàn Quốc ngày 29/10/1987. Trang điện tử của Tòa án hiến pháp Hàn Quốc http://english.ccourt.go.kr/home/att_file/download/Constitution_of_the_Republic_of_Korea.pdf ngày 17/2/2014.
72 Chương VIII “Tự quản địa phương” của Hiến pháp Liên bang Nga. Bản dịch của Văn phòng Quốc hội (có hiệu đính) đã được xuất bản trong cuốn: Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học, Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới, Nxb. Thống kê, 2009.
73 Chương VIII “Quyền tự trị địa phương” của Hiến pháp Nhật Bản. Bản dịch của Viện Nghiên cứu Nhật bản (có hiệu đính theo bản tiếng Anh) đã được xuất bản trong cuốn: Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học, Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới, Nxb.Thống kê, 2009.