CHƯƠNG 2. KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN CÁC QUYỀN LẬP PHÁP, HÀNH PHÁP, TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM
3.1. THỰC TIỄN KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN CÁC QUYỀN LẬP PHÁP, HÀNH PHÁP VÀ TƯ PHÁP
3.1.2. Thực tiễn trong việc thực hiện quyền hành pháp
3.1.2.1.Thực tiễn kiểm soát của quyền lập pháp trong việc thực hiện quyền hành pháp
* Kiểm soát của Quốc hội trong việc thực hiện quyền hành pháp
−
−
−
− Xét báo cáo của Chính phủ và Chủ tịch nước
Xét báo cáo của Chính phủ và Chủ tịch nước là một hoạt động kiểm soát rất quan trọng của Quốc hội đối với nhánh quyền hành pháp. Thông qua việc xét báo cáo Quốc hội nắm được các chủ thể hành pháp đã làm được những gì và chưa làm được những gì trên cơ sở đó Quốc hội có những xử lý kịp thời tránh trường hợp chủ thể hành pháp lạm quyền.
Xem xét các báo cáo công tác của Chính phủ và Chủ tịch nước là một phương thức giám sát việc tổ chức và thực hiện Hiến pháp, luật, và nghị quyết của Quốc hội trong các hoạt động thực tiễn của nhánh quyền hành pháp. Việc xem xét, thảo luận các báo cáo hàng năm hoặc sáu tháng tại các kỳ họp cuối năm hay giữa năm được tiến hành theo một trình tự chặt chẽ do luật định, trong đó phải có thẩm tra, phản biện, thảo luận, tranh luận của các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội đối với các đối tượng thuộc quyền giám sát tối cao của Quốc hội.54
Vấn đề còn tồn tại lớn nhất ở những báo cáo trình Quốc hội hiện nay là còn mang tính khép kín bàn luận, thiếu sự tham khảo từ nhân dân, từ công luận. Còn quá nhiều báo cáo (đại đa số) đóng dấu mật nhất là lĩnh vực về ngân sách nên cử tri không biết được thực trạng của lĩnh vực này, không có cơ sở để giám sát việc thi hành pháp luật ở địa phương và chuyển nguyện vọng của mình tới Quốc hội (cử tri không rõ việc phân bố ngân sách của tỉnh hàng năm được bao nhiêu...), báo cáo miễn nhiệm, bãi miễn nói chung vẫn là "không phổ biến", cho nên cử tri cả nước không biết chính xác những cá nhân bị bãi miễn, miễn nhiệm vì lý do gì, và do đó hiệu quả của việc giám sát qua một số báo cáo có tính một chiều, thiếu sự phản biện từ phía người dân, từ phía dư luận xã hội.
Tính công khai dân chủ trong hoạt động của nhà nước còn hạn hẹp.
−−
−− Giám sát các văn bản của Chính phủ và Chủ tịch nước
Quốc hội xem xét các đề nghị của các cơ quan của Quốc hội, của đại biểu Quốc hội, của các cơ quan, tổ chức và cá nhân về các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và Chủ tịch nước có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Đây chính là phương thức để thực hiện nội dung giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật (hoạt động lập quy) của các chủ thể của nhánh quyền hành pháp.
54 Trần Ngọc Đường, Quyền giám sát tối cao của Quốc hội và quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội, Tạp
Đây là một cơ chế kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp. Thông qua cơ chế này thì cơ quan lập pháp kịp thời phát hiện và xử lý những văn bản của chủ thể hành pháp trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
−
−
−
− Chất vấn và trả lời chất vấn
Chất vấn và trả lời chất vấn là một trong những hoạt động kiểm soát quan trọng của Quốc hội đối với các thành viên của Chính phủ và Chủ tịch nước. Chất vấn là một hoạt động mà Quốc hội có thể kiểm soát từng hoạt động cụ thể của từng thành viên của Chính phủ và Chủ tịch nước. Thông qua chất vấn Quốc hội hiểu rõ hơn về các hoạt động của nhánh quyền hành pháp nắm được những ưu và nhược điểm của các chủ thể thực hiện quyền hành pháp.
Chất vấn trở thành một nội dung cơ bản sinh động, được truyền hình trực tiếp để nhân dân có thể theo dõi và gửi ý kiến của mình tới đoàn thư ký kỳ họp. Nội dung chất vấn đề cập tới hoạt động của bộ máy nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, tới trách nhiệm của những nhân sự cao cấp do Quốc hội bầu vào phê chuẩn. Có nhiều nội dung chất vấn được đông đảo quần chúng nhân dân quan tâm theo dõi, chẳng hạn như chất vấn về vấn đề cải cách tiền lương, về tăng giá thuốc tây trên thị trường, về giáo dục đào tạo... Do yêu cầu của việc chất vấn, tính dân chủ công khai minh bạch trong các hoạt động giám sát của Quốc hội đã được phát huy. Nhìn chung chất vấn của đại biểu quốc hội ngày càng có chất lượng hơn, nêu được nhiều vấn đề bức xúc từ cuộc sống nhân dân, góp phần nâng cao trách nhiệm của nhân sự cấp cao do Quốc hội bầu và phê chuẩn trong việc chỉ đạo, điều hành công việc của nhà nước, nhằm đảm bảo tốt hơn những vấn đề thuộc về quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Hạn chế của chất vấn thể hiện ở những vấn đề sau:
+ Chất vấn là hình thức giám sát quan trọng thể hiện tính công khai minh bạch, dân chủ trong thực thi quyền lực nhà nước đã được nhân dân trao cho đại biểu quốc hội, và chỉ có đại biểu quốc hội mới có quyền này để sử dụng tại kỳ họp. Nhưng thực tế cho thấy số đại biểu sử dụng quyền này không nhiều.
+ Nhiều chất vấn không đúng đối tượng, do đại biểu Quốc hội không nắm vững chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước.
+ Chất vấn của đại biểu Quốc hội qua hai kỳ họp là rất ít và bị hạn chế nhiều mặt.
Theo quy định thì đại biểu quốc hội không chỉ có quyền chất vấn tại kỳ họp mà còn có quyền chất vấn giữa hai kỳ họp. Mục đích quy định này để đảm bảo tính thường xuyên của công tác giám sát, khi phát hiện vấn đề có vi phạm pháp luật thì phải hỏi ngay để có biện pháp khắc phục kịp thời.
+ Một số chất vấn chỉ là câu hỏi về mặt thông tin cụ thể mà lẽ ra đại biểu Quốc hội có thể nhận được trả lời nhanh từ bộ phận giải đáp thông tin của Trung tâm thông tin thư viện và nghiên cứu khoa học của Văn phòng Quốc hội.55
Trả lời chất vấn tại kỳ họp: Về các vấn đề đáng quan tâm thuộc chức năng giám sát của Quốc hội thông thường rất nhiều nhưng thời gian các phiên họp và kỳ họp lại ngắn, nên việc trả lời chưa đầy đủ rõ ràng, ngay cả hình thức trả lời bằng văn bản. Có thể nói việc trả lời chất vấn có nhiều tiến bộ so với trước:
+ Thứ nhất, trước khi trả lời chất vất, người bị chất vấn phải trả lời kết quả giải quyết chất vấn của kỳ họp trước mà đại biểu Quốc hội nêu ra.56
+ Thứ hai, sau khi Bộ trưởng trả lời, Thủ tướng Chính phủ có phát biểu bổ sung về những vấn đề liên quan đến nội dung trả lời chất vấn của các Bộ trưởng.
Như vậy, trả lời chất vấn tại kỳ họp và bằng văn bản là rất cần thiết và góp phần nâng cao chất lượng của việc trả lời chất, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan hành pháp, tư pháp trước yêu cầu Quốc hội và cử tri. Kết quả chất vấn đã góp phần vào việc xem xét, thông qua hoặc sửa đổi, bổ sung các văn bản luật, quyết định đến chương trình dự án quốc gia.
Bên cạnh đó còn những vấn đề chưa có hiệu quả cao, thể hiện là những kiến nghị thông qua chất vấn thì các cơ quan có trách nhiệm giải quyết chưa kịp thời nhất là việc giám sát việc sửa đổi văn bản lỗi thời, trái quy phạm pháp luật. Đây là vấn đề bức xúc ở các ngành mà cần được giải quyết thỏa đáng, giúp cho hoạt động của nền hành chính nhà nước có hiệu lực, hiệu quả. Giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội qua xét báo cáo có tính chuyên đề từng lĩnh vực cụ thể do Chính phủ, các Bộ, các ngành báo cáo. Nội dung các báo cáo này đề cập tới nhiều vấn đề bức xúc trong việc thực hiện các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, tới đời sống của nhân dân, tình hình thi hành pháp luật, tình hình quốc tế và khu vực… Các báo cáo này cung cấp khá đầy đủ thông tin cho các Đại biểu Quốc hội (phải được thẩm định trước khi trình). Trên cơ sở đó đại biểu Quốc hội có thông tin để chất vấn Chính phủ. Như vậy thông qua xét báo cáo, Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội đã kiểm soát khá chặt chẽ các hoạt động của Chính phủ.
−
−
−
− Hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội đối với các thành viên của Chính phủ và Chủ tịch nước
Bỏ phiếu tín nhiệm là một hoạt động kiểm soát mạnh mẽ nhất của Quốc hội đối với Chính phủ và Chủ tịch nước. Thông qua hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm Quốc hội có thể
55 Nguyên Thành, Hoạt động chất vân – Nhìn từ một số kỳ họp của Quốc hội, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 6, 2001, tr. 45 – 48, tr. 46.
loại bỏ các thành viên của nhánh quyền hành pháp mà Quốc hội không tín nhiệm trước thời hạn.
Kể từ ngày quyền bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn được bổ sung vào điểm 7 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992, nhưng đến nay, Quốc hội vẫn chưa thực hiện được quyền hiến định này.
Ở nước ta, quy định về việc Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm không phải là điều mới lạ vì trước đây trong Hiến pháp năm 1946 đã có Điều thứ 39 và Điều thứ 54 quy định khá chi tiết và cụ thể về đối tượng trình tự, thủ tục để Quốc hội thực hiện quyền này. Song, những quy định trên đây trong Hiến pháp năm 1946 không được kế thừa và phát huy trong các bản Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992 trước khi được sửa đổi, bổ sung một số điều vào cuối năm 2001.
Trình tự, thủ tục và cách tiến hành việc bỏ phiếu tín nhiệm được quy định trong:
+ Luật tổ chức Quốc hội năm 2002 (các Điều 2, 12, 21, 30, 88 và Điều 89);
+ Trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội (các Điều 13, 26, 34 và Điều 44);
Trong Quy chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành kèm theo Nghị quyết số 26/2004/QH11, ngày 15/6/2004, (các Điều 27, 32 và Điều 52);
+ Trong Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội ban hành kèm theo Nghị quyết số 27/2004/QH11, ngày 15/6/2004 (Điều 33);
+ Gần đây, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 35/2012/QH13, ngày 21/11/2012 về Về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn; Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 561/2013/UBTVQH13, ngày 16/01/2013, Hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị quyết số 35/2012/QH13 của Quốc hội.
Như vậy, xét về căn cứ pháp lý thì thấy đã đầy đủ nhưng đến nay Quốc hội vẫn chưa thực hiện được quyền này.
* Kiểm soát của các cơ quan của Quốc hội trong việc thực hiện quyền hành pháp Để kiểm soát tốt đối với nhánh quyền hành pháp thì Quốc hội phải cần đến sự kiểm soát của các cơ quan của Quốc hội đối với nhánh quyền hánh pháp. Sự kiểm soát của các cơ quan của Quốc hội trong việc thực hiện quyền hành pháp là nhằm đảm bảo cho sự kiểm soát được liên tục và toàn diện. các cơ quan của Quốc hội.
Kiểm soát của các cơ quan của Quốc hội trong việc thực hiện quyền hành pháp có nhiều điểm khác biệt và không mạnh mẽ bằng việc kiểm soát của Quốc hội. Tuy nhiên, giữa giám sát tối cao của Quốc hội và giám sát của các cơ quan của Quốc hội có mối quan hệ mật thiết không tách rời nhau. Giám sát của các cơ quan của Quốc hội là cơ sở
điều kiện để Quốc hội thực hiện có hiệu quả và hiệu lực quyền giám sát tối cao của mình và ngược lại.57
−−
−− Hoạt động giám sát của Đoàn đại biểu và đại biểu Quốc hội:
Việc giám sát của đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội hiệu quả chưa cao, mới chỉ dừng lại ở mức độ là phát hiện, phân tích, nhắc nhở các cơ quan có trách nhiệm giải quyết hoặc nghe báo cáo rồi nhận xét, kiến nghị chưa thực sự chủ động để có sự phối hợp, đôn đốc, kiểm tra và giải quyết, xử lý những vụ việc lớn, phức tạp.
−−
−− Hoạt động kiểm soát của Ủy ban thường vụ Quốc hội:
Bằng các hình thức giám sát xem xét các báo cáo công tác của Chính phủ58 tổ chức các đoàn đi giám sát ở địa phương, cơ quan... Các hoạt động kiểm soát của Ủy ban thường vụ Quốc hội tập trung vào các vấn đề như: giám sát việc thi hành Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội;
giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.59 Ủy ban thường vụ Quốc hội thay mặc cho Quốc hội kiểm soát hoạt động của nhánh quyền hành pháp để đảm bảo tính liên tục của hoạt động kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp. Nhìn chung hoạt động kiểm soát của Ủy ban thường vụ Quốc hội khá giống với hoạt động kiểm soát của của Quốc hội, cụ thể:
Giám sát việc thi hành Hiến pháp, pháp luật: Có thể nói, các hoạt động kiểm soát của Ủy ban thường vụ Quốc hội đã bao quát các lĩnh vực của đời sống xã hội. Ngoài việc xem xét các báo cáo của Chính phủ, các cơ quan hữu quan, Ủy ban thường vụ Quốc hội còn tổ chức các đoàn công tác hoặc giao cho Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội cử các đoàn giám sát đến các địa phương để nắm tình hình cụ thể. Theo kế hoạch từng năm việc giám sát đó có thể được tập trung vào những vấn đề trọng điểm. Việc phân bổ, thu, chi ngân sách nhà nước, các hoạt động xuất nhập khẩu, vấn đề xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn nhà nước, tình hình tiền lương, chính sách đối với người có công với nước, vấn đề phát triển kinh tế gắn với củng cố Quốc phòng, An ninh quốc gia...
Trên cơ sở kết quả giám sát, Ủy ban thường vụ Quốc hội kiến nghị về các giải pháp để giúp địa phương khắc phục khó khăn, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã nhiều lần góp ý kiến hoàn thiện dự án và thông qua Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất; góp phần giải quyết khó khăn cho một số doanh nghiệp, tăng thêm nguồn thu cho ngân sách nhà nước.
57 Trần Ngọc Đường, Quyền giám sát tối cao của Quốc hội và quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3, 2003, tr. 25 – 34, tr. 32.
58 Luật tổ chức hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, điều 15, khoản 1.
Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân: Để góp phần bảo đảm công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân được tốt hơn, Ủy ban thường vụ Quốc hội phân công một bộ phận chuyên trách theo dõi về công tác này. Đồng thời chỉ đạo, điều hòa phối hợp Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội theo dõi, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Ngoài ra, còn trực tiếp xem xét cho ý kiến về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; tổ chức các đoàn giám sát việc xử lý khiếu nại - tố cáo tại các địa phương. Ủy ban thường vụ Quốc hội phối hợp với Chính phủ và các cơ quan hữu quan để thực hiện công tác dân nguyện. Hoạt động giám sát này của Quốc hội trong những năm gần đây tăng lên rõ rệt. Mặt khác, cũng cần nhấn mạnh rằng, áp lực thực tế của hoạt động này rất lớn, nhưng Ủy ban thường vụ Quốc hội chưa dành được nhiều thời gian, nguồn lực cho công tác này và kết quả đạt được chưa cao.
−
−
−
− Kiểm soát của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội:
Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức Quốc hội và các văn bản pháp luật khác đã quy định rõ vai trò, chức năng giám sát của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội là chủ thể độc lập có quyền tiến hành các hoạt động giám sát về vấn đề liên quan đến lĩnh vực do mình phụ trách.
Các hoạt động kiểm soát của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thường được tiến hành theo các hình thức như tổ chức các đoàn đi giám sát ở địa phương, cơ quan; xem xét các báo cáo của các cơ quan, tổ chức hữu quan... Trung bình mỗi năm Hội đồng dân tộc, mỗi ủy ban của Quốc hội tổ chức được từ 4 - 6 đoàn đi giám sát ở địa phương, cơ quan. Các hoạt động giám sát chủ yếu tập trung vào việc triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội. Căn cứ vào quy định của pháp luật mà Hội dồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội giám sát về việc thi hành pháp luật có liên quan đến lĩnh vực mình phụ trách. Đó là các vấn đề có liên quan đến dân tộc và miền núi; việc thực hiện các chương trình kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội miền núi, vùng có đồng bào dân tộc thiểu số và thực hiện ngân sách trong lĩnh vực này theo tinh thần các nghị quyết của Quốc hội; giám sát tình hình, kết quả thực hiện các chính sách của Đảng và Nhà nước đối với dân tộc và miền núi. Ủy ban pháp luật đã tiến hành giám sát việc thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội về vấn đề đất đai, tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; về hoạt động của các cơ quan tư pháp trong việc bắt, giam, giữ, truy tố, xét xử, thi hành án; giám sát việc giải quyết một số vụ án dân sự phức tạp; giám sát việc thực hiện nghị quyết của Quốc hội về đấu tranh chống tham nhũng, chống buôn lậu; giám sát việc ban hành văn bản pháp quy của một số cơ quan nhà nước.
Hoạt động kiểm soát của các cơ quan của Quốc hội còn có hạn chế nhất định, nhất là việc giám sát việc ban hành văn bản của cơ quan hữu quan chưa làm được nhiều. Các kiến nghị qua các đợt giám sát đôi khi chưa được cơ quan hành pháp thực hiện.