CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NSNN QUA KBNN TỈNH SÊKONG
2.4. Đánh giá chung về quản lý chi NSNN qua KBNN ở Tỉnh SêKong trong những năm đổi mới
2.4.2. Những hạn chế, bất cập của quản lý chi NSNN
2.4.2.2. Về công tác quản lý chi NSNN qua KBNN ở Tỉnh SêKong
Bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được, công tác quản lý, tổ chức thực hiện chi tiêu NSNN còn nhiều hạn chế, tồn tại, chậm đổi mới, chưa phù hợp với một hệ thống NSNN hiện đại, chưa phù hợp với yêu cầu đổi mới và thông lệ quốc tế. Tồn tại do những nguyên nhân chủ quan và khách quan, biểu hiện ở những mặt chủ yếu sau đây:
a. Tính bền vững của NS Tỉnh SêKong
Tính bền vững của NSNN là một trong các yếu tố quan trọng không những đảm bảo sự bền vững của hệ thống tài chính NN mà còn có ý nghĩa to lớn đối với sự an toàn của hệ thống tài chính - tiền tệ quốc gia. Tính bền vững của NSNN được quyết định bởi: (1) Quy mô và kết cấu thu NSNN; (2) Quy mô và kết cấu chi NSNN; (3) Mức độ hiệu quả sử dụng các nguồn kinh phí do NSNN
59
cấp cho các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp; (4) Hiệu quả kinh doanh, mức độ và kết cấu nợ của khu vực doanh nghiệp nói chung và doanh nghiệp NN nói riêng; (5) Hệ thống thu nhập, xử lý, phân tích, báo cáo về tài chính công để tạo nền tảng cho các quyết định kịp thời và đúng đắn của các cấp có thẩm quyền.
Hiện nay, ở Tỉnh SêKong tỷ lệ thu NSNN so với chi NSNN năm 2007 - 2008 là -505.09 %, tỷ lệ chi/thu năm 2008 - 2009 là -575.66 %, tỷ lệ chi/thu năm 2009 - 2010 là -458.21 %, tỷ lệ chi/thu năm 2010 - 2011 là -519.71% và tỷ lệ chi/thu năm 2011 - 2012 là -549.40 %. chưa đáp ứng được nhu cầu chi tiêu của Chính phủ. Trong khi đó, nhu cầu chi tiêu ngày càng tăng. Các nhu cầu chi phát triển cơ sở hạ tầng, phát triển giáo dục, đào tạo, công nghệ, chăm sóc sức khoẻ cộng đồng, chi xoá đói giảm nghèo, cải thiện chất lượng cuộc sống, đảm bảo phúc lợi và công bằng xã hội ngày càng lớn, tổng chi cho con người chiếm 50% tổng chi thường xuyên nhưng vẫn không đáp ứng đủ về lương và thu nhập cho những người hưởng lương từ NSNN.
Tính bền vững của NSNN còn chịu ảnh hưởng của nhiều quan điểm NN bảo trợ cho các khoản vay của doanh nghiệp NN, việc NN bảo lãnh vay và bảo trợ tiền vay đối với các doanh nghiệp NN, nhất là những doanh nghiệp làm ăn kém hiệu quả, không có khả năng thanh toán trả nợ.
Sự bất ổn NS còn tiềm ẩn trong việc quản lý và sử dụng các quỹ tài chính NN ngoài NS, các khoản vay nhưng không được sử dụng hiệu quả, hoặc các khoản công nợ phát sinh tại các địa phương, các đơn vị, tổ chức sự nghiệp trong toàn quốc.
b. Tính hiệu quả trong quản lý và sử dụng NSNN
Thời gian qua, quản lý và sử dụng NSNN đã có nhiều đổi mới, nhưng chưa quan tâm thích đáng đến kết quả đầu ra, chưa gắn bó giữa việc cung cấp tài chính với kết quả thực hiện các nhiệm vụ chính trị được giao, chưa xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn để làm cơ sở thiết lập và tổ chức thực hiện NS
60
hàng năm. Do vậy, hiệu quả quản lý và sử dụng NSNN còn hạn chế, thất thoát trong đầu tư xây dựng cơ bản nhiều.
Do NSNN chưa được tổng hợp đầy đủ từ các cấp NS, các ngành, các địa phương, các đơn vị sử dụng NS nên đã gây khó khăn cho điều hành vĩ mô, giảm hiệu quả giám sát tổng thể các nguồn thu, các khoản chi, cũng như việc xác định chính xác mức độ tồn ngân quỹ và vị thế tài khoá thực tế. Các Quỹ ngoài NS, các khoản hỗ trợ phát triển chính thức cho vay lại, và nhiều khoản chi ở cấp huyện còn chưa được tổng hợp vào NS.
c. Sự bất cập trong soạn lập và phân bổ dự toán NS
Việc liên hệ giữa phân tích khuôn khổ KT vĩ mô với quá trình lập NS có vai trò quyết định tới sự thành công của NSNN. Tuy nhiên, đây lại là hai khâu yếu nhất của CHDCND Lào hiện nay. Đây là quá trình triển khai các chính sách, chiến lược và kế hoạch phát triển đất nước thông qua công cụ NSNN. Luật NSNN 1991 cũng như các luật NSNN sửa đổi, đều quy định dự toán NSNN hàng năm được lập căn cứ vào nhiệm vụ phát triển KT - XH của đất nước và bảo đảm quốc phòng, an ninh.
Dự toán chi NSNN vẫn mang tính chất bao biện, bao cấp, nặng về phân chia, chưa có những khoản mục chi mạnh, đủ tầm để thúc đẩy một ngành nào đó có bước ngoặt phát triển. Việc phân bổ ngân sách vẫn mang tính bình quân, chưa gắn kết với khả năng lựa chọn các ưu tiên. NSNN cần phải tạo điều kiện để phân bổ lại các khoản chi tiêu từ lĩnh vực được ưu tiên thấp sang lĩnh vực được ưu tiên cao hơn, và từ chương trình có hiệu quả thấp sang chương trình có hiệu quả cao hơn. Tuy nhiên, với phương pháp lập NS truyền thống, phân bổ năm một, theo lối kinh nghiệm và dựa theo các hạng mục truyền thống như hiện nay của nước CHDCND Lào (NS năm sau được xây dựng dựa trên con số của năm trước, điều chỉnh theo tốc độ phát triển KT) làm cho việc xác định thứ tự ưu tiên và đưa các dự án được ưu tiên mới vào rất khó khăn. Những lĩnh vực chi tiêu được ưu tiên trong quá khứ thường khó bị đẩy ra khỏi NS và những lĩnh vực ưu tiên mới thường khó đưa vào NS. Với việc phân bổ NS như hiện nay thì việc
61
liên hệ giữa kế hoạch phát triển và lập NSNN chỉ mang tính hình thức và ít có hiệu quả thực tế, không có một tầm nhìn dài hạn.
Chi NSNN trong thời gian qua đã được điều hành theo phương thức kinh điển, chịu áp lực nặng về phòng chống lạm phát. Do phải đối mặt với những khó khăn về nguồn thu, về tiềm lực tài chính cũng như sự ám ảnh về nguy cơ giá cả tăng vọt không kiểm soát được, cộng thêm tình trạng lãng phí, tham nhũng trong bộ máy công quyền, NS đã được điều hành theo chủ trương thắt chặt chi tiêu, triệt để tiết kiệm thông qua cắt giảm chi thường xuyên. Chi NSNN thường có thói quen giảm chi mà không xuất phát từ nhu cầu của nền KT trong từng thời kỳ (khi nào cần nới lỏng, khi nào cần thắt chặt) nên nhiều khi có sự lệch pha giữa mụctiêu, biện pháp của chính sách tài khoá với mục tiêu, yêu cầu phát triển KT - XH nói chung. Sự bất cập lớn nhất ở đây là: thiếu sự ràng buộc trách nhiệm sử dụng NS được giao với kết quả đầu ra, thiếu chính sách động viên khuyến khích sử dụng tối ưu nguồn lực công. Vì vậy cần thay đổi nhận thức và hành động của các nhà quản lý ở các đơn vị sử dụng NSNN về kết quả sử dụng nguồn lực được giao với trách nhiệm giải trình chặt chẽ, minh bạch và có sự giám sát của đối tượng hưởng chính sách.
Bên cạnh đó vấn đề tổ chức của hệ thống quản lý NSNN cũng có thể tạo ra một trở ngại đáng kể cho việc liên hệ giữa chính sách chiến lược, phát triển với lập dự toán NS. Quy trình lập dự toán NSNN ở CHDCND Lào hiện nay còn phức tạp, thể hiện không chỉ ở việc “lồng ghép giữa các cấp ngân sách” và
“trung ương cân đối thay ngân sách địa phương”, mà còn thể hiện chỗ quy trình lập dự toán phải trải qua nhiều đầu mối và thủ tục hành chính cồng kềnh. Tình trạng thương lượng trong quá trình lập dự toán, thậm chí co kéo về nguồn thu, nhiệm vụ chi vẫn còn xảy ra. Còn có sự phân tán về đầu mối trong lập, trình, bảo vệ, chấp hành và quyết toán NSNN điều này gây khó khăn cho công tác giám sát, tăng mức độ cồng kềnh quan liêu đối với đơn vị thụ hưởng kinh phí. Hậu quả là kết quả và hiệu quả sử dụng NS không cao, kể từ khi lập và quyết định dự toán.
62
d. Cơ cấu và việc xác định thứ tự ưu tiên chi NSNN
Cơ cấu chi, cơ cấu đầu tư chưa có vai trò tác động rõ rệt đến chuyển dịch cơ cấu KT, nâng cao hiệu quả chi NS. Đầu tư phát triển nguồn nhân lực và cơ sở hạ tầng xã hội quá thấp trong tương quan xây dựng cơ sở hạ tầng KT.
Trong chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN, thì tính tập trung, dứt điểm và hiệu quả đầu tư vẫn đang là vấn đề. Chi đầu tư xây dựng cơ bản còn quá dàn trải, lãng phí ngay từ khâu thiết kế và lựa chọn dự án đầu tư. Mặc dù các dự án đầu tư phải trải qua nhiều vòng thẩm định, nhiều khâu xét duyệt, nhưng có những dự án không nằm trong quy hoạch hoặc đã có trong quy hoạch nhưng chưa được đưa vào kế hoạch xây dựng, vẫn được triển khai. Biểu hiện rõ nét nhất là trong các chương trình phát triển, sản xuất gỗ, trồng một số cây công nghiệp, cây ăn quả.v.v..
Do đó, tăng trưởng KT tuy đạt mức cao nhưng chất lượng tăng trưởng còn hạn chế, thiếu bền vững, nền KT chưa thoát khỏi vòng luẩn quẩn: công nghệ lạc hậu, năng suất lao động thấp, hao phí nhiều, chất lượng sản phẩm thấp, giá thành cao, sức cạnh tranh yếu, hàng hoá khó tiêu thụ, thiếu vốn để mở rộng đầu tư, công nghệ tiếp tục lạc hậu.
Tuy đã giảm nhiều khoản chi bao cấp từ NSNN nhưng nhiều nội dung bao cấp vẫn còn tồn tại ngay trong quá trình lập và chấp hành NSNN. Ngân sách vẫn còn chi cấp vốn lưu động hoặc gia hạn nợ đọng thuế hoặc khoanh nợ, đảo nợ, giảm nợ cho các DNNN. Chính phủ vẫn còn đề nghị thực hiện các bịên pháp bao cấp cho các DNNN qua lãi suất, qua bảo lãnh vay, những biện pháp này cần đến nhiều tỷ kíp và gây không ít khó khăn trong điều hành NS. Các cấp, các ngành đều có chương trình tổ chức lại, sắp xếp, cổ phần hoá, chuyển đổi DNNN, nhưng triển khai chậm: hiệu quả sản xuất, kinh doanh của DNNN thấp, khu vực DNNN vẫn có tư tưởng ỷ vào bao cấp từ NS. Tình trạng bảo hộ, bao cấp của NN đối với DNNN có chiều hướng gia tăng (các khoản chi từ nguồn NS hỗ trợ cho doanh nghiệp, các tổ chức tài chính của Nhà nước bù lãi suất, bổ sung các quỹ hỗ trợ trong năm qua chiếm tỷ trọng tương đối nhiều tổng chi NS cho đầu tư phát triển
63
KT, nếu tính cả các khoản xoá nợ, khoanh nợ, bù lỗ, xoá hoặc giảm lãi suất vốn vay thì mức bảo hộ còn lớn hơnnhiều).
Trong chi thường xuyên ngoài việc bao cấp một số lĩnh vực hoạt động thì cơ cấu nội dung chi và sắp xếp nội dung, lĩnh vực chi còn nhiều bất cập, xu hướng vẫn chú trọng tới mục tiêu chi hơn là hiệu quả chi. Vì vậy, mức độ bảo đảm của chi thường xuyên cho khu vực hành chính còn quá thấp, nên hiệu quả quản lý NN không được phát huy tốt. Quá trình tinh giảm biên chế và bộ máy diễn ra chậm. Công tác xã hội hoá đã được thúc đẩy, nhưng kết quả còn hạn chế.
Những khoản chi vì lợi ích lâu dài - yếu tố cơ sở đảm bảo tăng trưởng bền vững còn chưa được quan tâm đúng mức (các khoản chi cho khoa học công nghệ, bảo vệ môi trường, giáo dục, đào tạo nghề…). Những khoản chi này chỉ chiếm vị trí rất khiêm tốn trong tổng chi NSNN hàng năm.
e. Việc thực hiện dự toán và quản lý chi NSNN
Việc thực hiện quy định cấp phát trực tiếp đến đơn vị sử dụng NS chưa được thực hiện triệt để, nhất là ở Trung ương do thiếu nhiều đầu mối nên cơ quan tài chính vẫn phải cấp phát qua đơn vị chủ quản qua nhiều tầng, nấc mới đến đơn vị sử dụng NS.
Việc giải ngân cũng như phân bổ nguồn vốn chi đầu tư phát triển còn triển khai chậm, nhiều khi đến giữa năm nhiều đơn vị vẫn chưa xong công tác phân bổ. Sau khi dự án nào được phân bổ, thì các đơn vị mới tiến hành xây dựng kế hoạch thực hiện dự án dẫn đến tình trạng thực hiện, giải ngân các khoản chi kéo dài, gây lãng phí và khó khăn trong công tác đánh giá, kế toán, quyết toán NS.
Việc quản lý NS còn nhiều yếu kém, tình trạng không thực hiện đúng tiêu chuẩn định mức chế độ chi tiêu, tình trạng sử dụng NS lãng phí gây thất thoát, hiệu quả thấp còn khá phổ biến.
Việc quy định hạn mức đối với chi thường xuyên cũng có thể có tác động tiêu cực tới việc theo đuổi các mục tiêu phát triển của đất nước. Nhiều khoản chi thường xuyên, ví dụ như chi cho vận hành và bảo dưỡng, có tác động nâng cao
64
tuổi thọ của công trình và làm giảm chi đầu tư khôi phục hoặc xây dựng mới.
Hay chi cho y tế và giáo dục là đầu tư vào nguồn vốn nhân lực cho phát triển dài hạn, cần phải được duy trì ở mức hợp lý.
Định mức phân bổ chưa phân định rõ nội dung nào đã có trong định mức, những nội dung phát sinh không thường xuyên được tính ngoài định mức và định mức phân bổ chậm được sửa đổi dẫn đến hàng năm phải bố trí thêm ngoài định mức (việc bố trí thêm ngoài định mức bao gồm cả những nội dung chỉ phát sinh có tính chất thường xuyên). Định mức phân bổ chi quản lý hành chính chưa phản ánh điều kiện đặc thù của từng loại cơ quan, đơn vị, định mức có tính chất đồng đều chưa phân theo quy mô biên chế.
Trong chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN tính tập trung, dứt điểm và hiệu quả đầu tư vẫn đang là vấn đề. Việc thực hiện công tác đầu tư xây dựng cơ bản và một số chương trình KTXH tiến độ còn chậm, ảnh hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ phát triển KT - XH; công tác quản lý, sử dụng NS và vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn lãng phí, thất thoát.
Vốn đầu tư tập trung từ NSNN được coi là vốn “mồi” để thu hút các nguồn vốn khác là đúng, nhưng “mồi” ở diện rộng đã dẫn đến nhiều công trình dở dang kéo dài. Một số công trình, dự án triển khai khi chưa có nguồn hoặc chưa rõ nguồn vốn bảo đảm cũng gây ra tình trạng dở dang kéo dài, gây lãng phí vốn và năng suất đầu tư, tăng sức ép đối với NSNN.
Tình trạng vi phạm, lãng phí, thất thoát vốn còn xảy ra ở tất cả các khâu trong quá trình đầu tư và xây dựng, chưa kể đến lãng phí, thất thoát do chất lượng công trình kém. Trong thời gian tới cần có biện pháp giải quyết dứt điểm số nợ đọng này. Nếu tiếp tục tình trạng đầu tư một cách dàn trải như hiện nay thì trong một vài năm tới số vốn đầu tư từ nguồn NS sẽ chỉ đủ trang trải cho các khoản nợ.
Việc triển khai thực hiện chính sách đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu và thí điểm khoán biên chế, khoán chi hành chính ở nhiều Bộ, địa phương chưa đạt yêu cầu đề ra.
65
f. Phân cấp NSNN
Về cơ chế phân cấp NS mặc dù đã được bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với tình hình thực tế và việc phân cấp NS là cần thiết, nâng cao tính chủ động, trách nhiệm chi tiêu của từng địa phương, nhưng trong thời gian vừa qua cho thấy việc sử dụng NS của các địa phương chưa thật sự gắn kết với quy hoạch phát triển của các ngành, các địa phương mình. Các địa phương vẫn có tư tưởng trông chờ ỷ lại vào NS của cấp trên.
Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NS trung ương và NS địa phương vẫn còn một số nhược điểm, cần phải tiếp tục hoàn thiện cho phù hợp với tình hình phát triển KT - XH, an ninh quốc phòng như giao thêm quyền tự chủ cho cấp địa phương trong việc thực hiện chính sách tài chính để tạo nguồn thu ổn định, điều chỉnh chi thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương, tránh tình trạng quá lệ thuộc vào nguồn bổ sung của trung ương. Hiện nay uỷ ban nhân dân các cấp chấp hành NS địa phương bị động bởi các nguồn thu được phân cấp, không đủ cân đối với nhu cầu chi của địa phương, nhất là những tỉnh nghèo, phải trông chờ trợ cấp của cấp trên. Nếu cấp trên trợ cấp không kịp thời, không sát thực tế thì cấp dưới trở nên bị động, lúng túng.
Do thiếu những tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách thống nhất nên sẽ dẫn đến tình trạng địa phương thu nhiều, chi nhiều, nếu thu ít thì chi ít, không căn cứ vào nhu cầu chi tiêu là cần thiết như thế nào. Hoạt động của các cấp chính quyền cùng cấp là như nhau, nhưng nguồn trang trải là khác nhau thì sẽ gây ra mất công bằng: nơi chi tiêu cao, nơi thiếu nguồn để chi cho cùng một mục tiêu, mọi công việc. Do đó, chi NS cho dịch vụ và phúc lợi công cộng cho dân cư các địa phương chênh lệch nhau lớn.
Như vậy, có thể thấy phân cấp hiện nay rất có lợi cho các địa phương giàu như Viêng chăn, Sa Văn Nạ Kết, Chăm Pa Sắc, Khăm Muộn, Bo Ly Khăm Xay, Luông Phạ Băng những nơi có tiềm lực phát triển KT mạnh, tức là ở những nơi có nguồn thu lớn hoặc triển vọng thu tăng.
g. Việc ghi chép, cung cấp thông tin về NS còn nhiều bất cập
66