CHƯƠNG 2. NHỮNG BẤT CẬP VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THỜI HẠN GIAO ĐẤT NÔNG NGHIỆP
2.1 Những bất cập trong các quy định của pháp luật về thời hạn giao đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân
2.1.1 Về vấn đề thời hạn giao đất nông nghiệp trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho hộ gia đình, cá nhân
Đi lên từ một nước nông nghiệp lạc hậu con trâu đi trước cái cày theo sau, đất đai là cơ nghiệp lớn nhất của người nông dân, do đó những quy định của pháp luật về đất đai có ảnh hưởng rất lớn đến đầu tư, sản xuất nông nghiệp. Đặc biệt là những quy định gắn liền với quyền sử dụng đất của người dân, trong đó vấn đề thời hạn sử dụng đất – vấn đề mang tính chất quan trọng đối với sản xuất nông nghiệp ổn định, lâu dài.
Tại khoản 1 Điều 67 Luật đất đai năm 2003 quy định rõ thời hạn giao đất nông nghiệp trồng cây hằng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho hộ gia đình, cá nhân là hai mươi năm tính từ ngày có quyết định giao đất, đối với các trường hợp sử dụng đất được giao trước ngày 15 tháng 10 năm 1993 thì thời hạn giao đất được tính từ ngày 15 tháng 10 năm 1993.
Thời hạn đất nông nghiệp trồng cây hằng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối được giao với thời hạn tối đa hai mươi năm bắt đầu được đề cập từ khi Luật đất đai năm 1993 được ban hành và kế thừa ở Luật đất đai năm 2003, đến thời điểm hiện nay sau gần hai mươi năm được ban hành, quy định trên đã bắt đầu không còn phụ hợp với thực tiễn đời sống nông nghiệp. Nhìn lại bối cảnh hai mươi năm về trước khi nước ta vừa chuyển sang nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa, hàng chục triệu hécta đất sau một thời gian dài được vào hợp tác đã được giao lại cho các hộ nông dân. Nền kinh tế những năm đầu thập niên 1990 còn rất khó khăn, nước ta vừa kết thúc cuộc chiến tranh phóng dân tộc ba mươi năm, lại phải đương đầu với hai cuộc chiến tranh biên giới cùng sự bao vây cấm vận của Hoa kỳ, sự chống phá của các thế lực thù địch đã tàn phá nhiều cơ sở vật chất, tỉ lệ đói nghèo tăng cao, kể cả ở Đồng bằng Sông Cửu Long – vựa lúa lớn nhất nước. Trong hoàn cảnh đó với nền sản xuất nông nghiệp lạc hậu các hộ gia đình chủ yếu là sản xuất nông nghiệp tự cung tự cấp ở quy mô nhỏ, đầu tư công sức là chủ yếu. Vì vậy với quy định thời hạn giao đất hai mươi năm hầu như không ảnh hưởng lớn đến tư duy sản xuất cũng như sự đầu tư vào nền nông nghiệp vốn đã manh mún, nhỏ lẻ. Tuy nhiên với một nền kinh tế có tốc độ tăng trưởng hằng năm trung bình khoảng 7%
thì sự phát triển đi lên là tất yếu, từ những nhu cầu “ăn no, mặc ấm” ngày trước bây giờ đã trở thành “ăn ngon, mặc đẹp” cho nên tư duy sản xuất cũng phải thay đổi. Kinh tế trang trại xuất hiện từ hơn vài mươi năm trước nhưng đến hiện nay mới tỏ rõ được vai trò của mình, những nông trang trồng cây ăn quả, chăn nuôi gia súc, gia cầm tập trung, nuôi trồng thủy sản hoặc kết hợp thành một mô hình khép kín với trình độ khoa học kỹ thuật tiên tiến giúp cho nhiều hộ nông dân thu nhập hàng trăm, hàng tỉ đồng trong một năm. Nhiều tấm gương lao động sản xuất giỏi được nêu gương càng thúc đẩy cho nhiều người học hỏi sản xuất theo những mô hình đã được kiểm nghiệm trong thực tế và đã đạt được những thành công nhất định. Nhưng chính quy định về thời hạn giao đất cùng với chính sách hạn điền đã góp phần làm hạn chế những mô hình sản xuất như thế. Có hộ chưa được cấp Giấy chứng nhận do vượt hạn mức hoặc thiếu vốn đầu tư vào dự án do không thể vay vốn vì đất sắp hết thời hạn sử dụng. Chính vì những điều này đã đặt ra những yêu cầu cấp thiết phải sửa đổi Luật đất đai năm 2003 mà chủ yếu là về vấn đề thời hạn, hạn điền, các trường hợp, thủ tục quy định gia hạn thời hạn sử dụng đất cùng với những bất cập trong việc thu hồi, bồi thường và tái định cư.
Chỉ có như thế mới tháo gỡ những rào cản, vướng mắc từ đó người dân mới dám mạnh dạn đầu tư lớn vào đất đai yên tâm sản xuất, chính sách có tốt có thông thoáng thì sẽ được người dân đồng tình kinh tế nông nghiệp phát triển tạo tiền đề thúc đẩy phát triển của toàn xã hội.
Bên cạnh đó đất nông nghiệp hầu hết đã được giao cho các hộ gia đình, cá nhân ở những chính sách ruộng đất trước và ở thời điểm 15 tháng 10 năm 1993, tất cả những diện tích được giao sau này phần lớn do khai hoang hoặc chuyển đổi mục đích từ các loại đất khác. Do đó một thực trạng diễn ra hiện nay là ở những khu vực nông thôn đất đai sản xuất nông nghiệp chỉ tập trung vào tay của những hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp lâu đời hoặc nhận chuyển nhượng từ những người sử dụng khác. Những thế hệ lập gia đình, sinh sau thời điểm giao đất năm 1993 hoặc không có đất sản xuất hoặc có rất ít nên phải tập trung về các thành phố lớn để tìm việc làm hay phải thuê đất của những người nhiều ruộng để sản xuất gây lãng phí lớn nguồn nhân lực, là gánh nặng về văn hóa – y tế - giáo dục – an sinh xã hội cho các thành phố lớn
Ngoài ra ở một số địa phương do cơ quan hành chính quản lý đất đai thực hiện không đúng với quy định của luật đất đai kéo theo nhiều hệ lụy. Điển hình
là vụ Cưỡng chế và thu hồi đất ở huyện Tiên Lãng, Thành phố Hải Phòng vào đầu năm 2012.
“Năm 1993, UBND huyện Tiên Lãng ban hành quyết định giao đất cho ông Đoàn Văn Vươn diện tích 21 hécta đất bãi biển vào mục đích nuôi trồng thủy sản với thời hạn là mười bốn năm. Trong quá trình sử dụng ông Vươn đã đắp bờ bao đê ngoài diện tích được giao. Đến tháng 3 năm 1997, ông Vươn làm đơn xin giao đất bổ sung phần diện tích lấn biển ngoài diện tích được giao . Tháng 4 năm 1997, Ủy ban nhân dân huyện Tiên Lãng ra quyết định giao cho ông vươn 19,3 hécta giáp với diện tích đã giao với thời hạn cũng 14 năm. Tổng cộng ông vươn được giao 40, 3 hécta đất trong đó 21 hécta có thời hạn đến năm 2007 và 19.3 hécta còn lại có thời hạn đến năm 2011 theo quyết định giao đất của Ủy ban nhân dân huyện Tiên Lãng.
Đến thời điểm hết hạn giao đất, vào năm 2009 Ủy ban nhân dân huyện Tiên Lãng đã làm thủ tục thu hồi toàn bộ 40.3 hécta đất của ông Đoàn Văn Vươn.
Sau đó ông Vươn có khiếu nại việc thu hồi 19,3 hécta đất lên Ủy ban nhân dân nhưng không đồng ý với quyết định của Ủy ban nhân dân huyện và khởi kiện sang Tòa án.
Ngày 27 tháng 10 năm 2010 Tòa án nhân dân huyện Tiên Lãng đã mở phiên tòa xét xử sơ thẩm vụ án hành chính bác đơn khởi kiện của ông Đoàn Văn Vươn và giữ nguyên quyết định thu hồi đất của Ủy ban nhân dân huyện Tiên Lãng. Ông Vươn tiếp tục kháng cáo bản án sơ thẩm lên Tòa án nhân dân Thành phố Hải Phòng. Tại buổi hòa giải theo đại diện của Ủy ban nhân dân huyện Tiên Lãng, nếu nguyên đơn – tức ông Đoàn Văn Vươn rút đơn kháng cáo Ủy ban nhân dân huyện sẽ tạo điều kiện để người sử dụng đất tiếp tục được thuê đất để nuôi trồng thủy sản.
Ngày 19 tháng 4 năm 2010 có quyết định đưa vụ án ra xét xử, ông Đoàn Văn Vươn rút toàn bộ yêu cầu kháng cáo. Ngày 22 tháng 4 năm 2010 Tòa án nhân dân Thành phố Hải Phòng ra quyết định đình chỉ việc xét xử phúc thẩm vụ án. Sau đó Ủy ban nhân dân huyện Tiên Lãng đã nhiều lần gửi thông báo cho ông Vươn về việc thu hồi đất đã hết thời hạn sử dụng. Riêng ông Vươn vẫn yêu cầu Ủy ban nhân dân huyện tiếp tục cho ông thuê đất để nuôi trồng thủy sản.
Đỉnh điểm của vụ việc là sáng ngày 05 tháng 01 năm 2012, Ủy ban nhân dân huyện Tiên Lãng đã tiến hành cưỡng chế thu hồi đất với lực lượng bao gồm công an, quân đội do Phó chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện Nguyễn Văn Khanh
làm trưởng ban cưỡng chế nhưng bị gia đình ông Vươn dùng mìn tự chế và súng hoa cải chống trả, kết quả làm 4 chiến sĩ công an và 2 chiến sĩ quân đội bị thương.
Sau đó các ông Đoàn Văn Vươn, Đoàn Văn Quý, Đoàn Văn Sinh, Đoàn Văn Vệ (đều là anh em ông Vươn) bị truy tố về các tội “Chống người thi hành công vụ” và tội “Giết người”. Các bị can Phạm Thị Báu (vợ ông Đoàn Văn Quý), Nguyễn Thị Thương (vợ ông Đoàn Văn Vươn) cũng bị truy tố về tội Chống người thi hành công vụ. Bên cạnh đó Viện kiểm sát nhân dân Thành phố Hải Phòng cũng ra cáo trạng truy tố các bị can ông Nguyễn Văn Khanh, nguyên Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện Tiên Lãng; ông Phạm Xuân Hoa, nguyên Trưởng phòng Tài nguyên - Môi trường huyện, Phó Trưởng ban chỉ đạo cưỡng chế huyện Tiên Lãng; ông Lê Thanh Liêm, nguyên Chủ tịch UBND xã Vinh Quang, huyện Tiên Lãng, thành viên Ban chỉ đạo cưỡng chế về tội “Huỷ hoại tài sản” theo khoản 3 điểm a Điều 143 Bộ luật Hình sự; ông Phạm Đăng Hoan, nguyên Bí thư Đảng uỷ xã Vinh Quang về tội “Huỷ hoại tài sản”; ông Lê Văn Hiền, nguyên Chủ tịch UBND huyện Tiên Lãng về tội “Thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng” theo quy định của Bộ luật Hình sự”.
Trước hết cần phải xác định rằng diện tích đất ông Đoàn Văn Vươn được giao là đất nuôi trồng thủy sản thuộc nhóm đất nông nghiệp trồng cây hằng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối với thời hạn được giao hai mươi năm. Như vậy với quyết định giao đất 21 hécta đất đầm bãi ven biển cho hộ ông Vươn vào năm 1993 khi Luật đất đai năm 1993 chưa có hiệu lực nhưng sau thời điểm đó cũng không được chỉnh lý biến động đất đai theo quy định ở Nghị định 64/1993/NĐ-CP (đã hết hiệu lực) của Chính phủ theo hướng tăng thời hạn lên thành hai mươi năm tính từ thời điểm ngày 15 tháng 10 năm 1993. Và ở quyết định giao 19,3 hécta đất vào năm 1997 của Ủy ban nhân dân huyện Tiên Lãng cũng chỉ có thời hạn mười bốn năm không đúng với quy định của pháp luật đất đai. Chưa kể khi có quyết định thu hồi vào năm 2009 lẽ ra chỉ có 21 hécta giao từ năm 1993 mới hết hạn (theo thời hạn mười bốn năm) nhưng Ủy ban nhân dân huyện Tiên Lãng đã thu hồi luôn diện tích 19,3 hécta giao vào năm 1997, quyết định thu hồi nêu căn cứ theo khoản 10 Điều 38 Luật đất đai năm 2003 cũng chưa chính xác, vì thực tế sử dụng đất có phần đất của ông Vươn vẫn chưa hết hạn sử dụng. Trong suốt quá trình sử dụng đất ông Vươn đã vay ngân hàng, đầu tư hàng chục tỉ đồng vào đất, sử dụng đất đúng mục đích nhưng đến khi hết thời hạn một
phần đất được giao lại không được tiếp tục gia hạn mặc dù không thuộc các trường hợp phải thu hồi20 khi hết thời hạn sử dụng. Qua phản ảnh cho người dân nơi đây cho thấy không chỉ hộ của ông Đoàn Văn Vươn được giao đất với thời hạn mười bốn năm mà nhiều hộ sử dụng đất cũng chỉ được giao với thời hạn: 4 năm, 12 năm, 14 năm, 15 năm mà không ai được giao đất đúng với quy định 20 năm theo quy định của Luật đất đai.
Qua hơn một năm, vụ việc giờ đây đã được khép lại với người bị kết án tù, người mất chức lãnh đạo địa phương. Nhưng đó là bài học đắt giá, bài học phải trả bằng xương máu, nước mắt của những người trong cuộc bởi không chỉ những hạn chế của chế định thời hạn giao đất nông nghiệp trồng cây hằng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho hộ gia đình, cá nhân mà còn là sự tắc trách, hạn chế về chuyên môn nghiệp vụ của một bộ phận cán bộ địa phương. Những nguyên nhân đó không chỉ gây những thiệt hại lớn cho người dân mà còn là những mầm mống cho những hành vi tiêu cực, tham nhũng xảy ra làm suy giảm lòng tin của nhân dân vào chính quyền địa phương.
2.1.2 Đối với đất trồng cây lâu năm, đất rừng sản xuất đƣợc giao cho hộ gia đình, cá nhân
Đất trồng cây lâu năm, đất rừng sản xuất được giao cho hộ gia đình, cá nhân sản xuất với thời hạn lên đến năm mươi năm thì những diện tích đất giao từ trước hoặc ngay thời điểm ngày 15 tháng 10 năm 1993 thì phải đến cuối năm 2043 mới hết thời hạn sử dụng. Nhưng với tầm nhìn xa Nhà nước cần có những hoạch định chính sách tốt đối với loại đất này, cần phải giải quyết thỏa đáng những vướng mắc về cách thức, thẩm quyền gia hạn thời hạn sử dụng đất để sau này khi sắp hết thời hạn người sử dụng đất vẫn tin rằng trong tay luôn có công cụ hữu hiệu đảm bảo được lợi ích của mình trên chính mảnh đất đã bỏ công sức, tiền bạc đầu tư. Chỉ có như vậy mới thu hút được nhiều các cá nhân, hộ gia đình dám nghĩ, dám đầu tư vào kinh tế rừng. Đó không chỉ là “lợi dân” mà còn góp phần làm cho “ích nước” và là mục tiêu mà cả Đảng và Nhà nước luôn mong mỏi sau hơn mấy mươi năm xây dựng và bảo vệ tổ quốc.
2.1.3 Gia hạn thời hạn sử dụng đất
Trong tình hình hiện nay nhiều thửa đất đã hoặc sắp hết thời hạn sử dụng, vấn đề gia hạn thời hạn sử dụng đất nông nghiệp nóng hơn bao giờ hết. Bởi lẽ với quy định: “khi hết thời hạn, người sử dụng đất được Nhà nước tiếp tục giao
20 Khoản 1, 4, 7, 8 và 11 Điều 38 Luật đất đai năm 2003
đất, cho thuê đất nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng, chấp hành đúng pháp luật về đất đai trong quá trình sử dụng và việc sử dụng đất đó phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt”.
Nhìn vào những quy định có thể thấy chỉ khi có đủ ba điều kiện: “có nhu cầu tiếp tục sử dụng”, “chấp hành đúng pháp luật về đất đai” và “phù hợp với quy hoạch” thì người sử dụng đất mới được xem xét gia hạn thời hạn sử dụng đất. Nhưng nếu đi vào phân tích các trường hợp thì thấy rằng quy định này chưa rõ ràng, có điều kiện rất khó áp dụng trong thực tế và cũng có điều kiện quy định cho có.
Điều kiện “có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất” dường như là một quy định mang tính hình thức và hơi “thừa”, bởi lẽ trong bối cảnh sử dụng đất chỉ khi người sử dụng đất có nhu cầu tiếp tục sử dụng thì họ mới thực hiện các thủ tục gia hạn thời hạn sử dụng đất theo quy định của pháp luật.
Đối với điều kiện “chấp hành tốt pháp luật về đất đai” thì quy định này khá chung chung và mang tính lý thuyết vì ngay cả cơ quan quản lý đất đai, người sử dụng đất cũng không thể nào xác định được như thế nào là “chấp hành tốt pháp luật về đất đai”. Trong qua trình sử dụng đất người sử dụng đất thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính đối với nhà nước cũng là chấp hành tốt pháp luật đất đai hoặc trong quá trình sử dụng người sử dụng đất không vi phạm những điều cấm của Luật đất đai năm 2003, không bị xử phạt hành chính về lĩnh vực này cũng là chấp hành tốt pháp luật về đất đai. Trong quá trình sử dụng đất, nếu cần làm các thủ tục về biến động đất đai người dân rất ngại những quy định cần sự xác nhận của chính quyền địa phương hoặc xác nhận của một cá nhân, cơ quan cụ thể vì cơ chế xin – cho như thế rất dễ phát sinh tệ quan liêu nhũng nhiễu người dân bắt buộc phải cầu cạnh, phải “làm thân” với cơ quan công quyền để được giải quyết.
Điều kiện “phù hợp với quy hoạch”, đây là cụm từ xuất hiện phổ biến trong quan hệ pháp luật đất đai. Rất nhiều các giao dịch về đất có yêu cầu này như: chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng đất,...Ngoài ra để được gia hạn thời hạn sử dụng đất, đất đang được sử dụng không thuộc những trường hợp có quyết định thu hồi đất theo quy định tại các khoản 1, 4, 7, 8 và 11 Điều 38 Luật đất đai năm 200321.
Về thời hạn gia hạn có quy định trước thời điểm kết thúc thời hạn sáu tháng nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất thì người sử dụng đất làm đơn gửi cơ quan
21 Khoản 1 Điều 34 Nghị định 181/2004/NĐ-CP, Về hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2003.