CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
3.1 Thực trạng trong phân cấp quản lý ngân sách ở Việt Nam
3.1.2 Bất cập về hệ thống cơ quan quản lý Ngân sách Nhà nước trong phân cấp quản lý NSNN
3.1.2.1 Về mô hình lồng ghép của hệ thống cơ quan quản lý Ngân sách Nhà nước.
Vai trò của hệ thống cơ quan quản lý ngân sách hiện nay là vô cùng quan trọng. Tuy nhiên, hệ thống cơ quan quản lý ngân sách vẫn còn yếu kém, lồng ghép và chồng chéo nhau về thẩm quyền giữa cơ quan quản lý ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Theo quy định của pháp luật Quốc hội được quyết định
1 Xem quyết toán chi NSNN, trang thông tin điện tử Tổng cục thống kê, http://www.gso.gov.vn/default.aspx?tabid=389&idmid=3&ItemID=12948
NSNN. Trong đó, bao gồm cả NSTW và NSĐP, luật cũng quy định HĐND các cấp được quyết định ngân sách cấp mình, điều này đã tạo nên sự chồng chéo nhau về thẩm quyền. Trong khi, Quốc hội đã quyết định NSĐP, thì luật còn quy định cấp NSĐP được quyền quyết định ngân sách cấp mình, hơn nữa HĐND cấp tỉnh được quyền quyết định ngân sách của cấp huyện và cấp xã và dẫn đến việc ngân sách cấp dưới lại quyết định ngân sách mà cấp trên đã quyết định, thể hiện ở tính bao hàm của ngân sách cấp trên đối với ngân sách cấp dưới, cấp dưới lại bao hàm cấp dưới nữa. Sự lồng ghép này dẫn đến tình trạng nếu HĐND tuân thủ phương án phân bổ ngân sách của ngân sách cấp trên thì việc quyết định dự toán của HĐND chỉ mang tính hình thức, nếu không tuân thủ thì dẫn đến quyết định dự toán của Quốc hội hoặc HĐND cấp trên không được cấp dưới tuân theo. Do vậy đã không khuyến khích các địa phương ban hành chính sách, chế độ, biện pháp nhằm thực hiện tốt dự toán NSNN. Ngoài ra, việc cùng quyết định chung sẽ dẫn đến tình trạng quyết định đó không sát với đặc thù của từng địa phương, cấp dưới phải quyết định theo những gì cấp trên đã quyết định. Điều này vừa hạn chế tính chủ động, không phát huy được sự năng động sáng tạo của địa phương để huy động cao độ nguồn ngân sách có tính đặc thù địa phương vừa là nguyên nhân dẫn đến sự thoả hiệp, thương lượng trong quá trình lập dự toán và quá trình quản lý NSNN.
- Mô hình lồng ghép trong hệ thống NSNN tuy có mặt tích cực là tập trung được nguồn lực nguồn thu cho NSTW, điều hòa nguồn ngân sách giữa các địa phương, bảo đảm nhu cầu chi tương đối đồng đều nhưng cũng bộc lộ nhiều bất cập ảnh hưởng đến sức huy động tài chính nguồn thu ngân sách. Việc thực hiện mô hình lồng ghép dẫn đến sự chồng chéo về thẩm quyền, hạn chế tính độc lập và quyền hạn của các cấp ngân sách, giảm tính hiệu quả, công khai minh bạch trong việc lập, quyết định, giao dự toán ngân sách, sử dụng ngân sách và quyết toán NSNN. Từ đó, khó quyết định, phân định và xử lý trách nhiệm của chủ thể nào mỗi khi thất thoát xảy ra do sự trùng trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý ngân sách. Mặt khác, với mô hình lồng ghép trong ngân sách hiện nay dẫn đến thời gian lập, giao dự toán kéo dài, do dự toán NSNN được lập từ cấp dưới chuyển lên cho cấp trên, sau đó cấp trên giao ngân sách ngược lại cho cấp dưới, từ đó ảnh hưởng
đến công tác quản lý NSNN. Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, NSTW do Quốc hội quyết định và ngân sách địa phương do cơ quan dân cử cấp đó quyết định, không có sự lồng ghép trong NSTW và NSĐP1. Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN. Với việc không có sự lồng ghép trong các cấp ngân sách cũng đã tạo cho cơ quan dân cử địa phương ở các nước này có đầy đủ thực quyền về ngân sách do mình quản lý.
3.1.2.2 Bất cập liên quan đến phân cấp về thẩm quyền của hệ thống cơ quan quản lý Ngân sách Nhà nước.
Theo quy định của luật NSNN 2002 thì việc phân bổ NSNN tập trung nhiều ở trung ương. Trong đó, Chính phủ có quyền quyết định mức bổ sung từ NSTW cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, điều này dẫn đến cơ chế là ngân sách tập trung nhiều ở trung ương sau đó lại được chuyển xuống cho NSĐP, làm cho ngân sách cứ đi đường vòng, dễ dẫn đến việc NSĐP trông chờ vào mức bổ sung từ NSTW, có khi ỷ lại vào ngân sách cấp trên, khiến địa phương không phát huy được sự sáng tạo và năng lực thật của mình.
Quốc hội có quyền quyết định dự toán ngân sách cho từng Bộ, từng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, mức bổ sung NSTW cho từng tỉnh.
Thẩm quyền của Quốc hội ngày càng được mở rộng, quyền lực tập trung lớn ở trung ương, điều này dẫn đến khối lượng công việc của Quốc hội ngày càng lớn, nặng nề hơn. Vì thế, cần có sự giúp việc của các cơ quan tham mưu cho Quốc hội, làm cho thực quyền của các cơ quan này cũng lớn hơn dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền trong lĩnh vực ngân sách.
1 Phòng thương mại và công nghiệp Việt Nam, số 1386/PTM-PC ngày 28 tháng 06 năm 2012, về việc đánh giá thực hiện ngân sách Nhà nước (2002), phúc đáp công văn số 6161/BTC-NSNN của Bộ Tài chính về việc đề nghị đánh giá thực hiện Luật ngân sách Nhà nước 2002.
Quốc hội, HĐND có thẩm quyền giám sát việc thực hiện NSNN. Tuy nhiên, thời gian vừa qua, hoạt động giám sát ngân sách còn nhiều bất cập chẳng hạn như : việc thông báo về các vấn đề liên quan ngân sách cho Quốc hội và HĐND còn nhiều hạn chế, sự phối hợp giữa Chính phủ và Quốc hội về chia sẽ thông tin về ngân sách còn mang tính hình thức, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng thảo luận và quyết định ngân sách của Quốc hội. Các cơ quan Nhà nước và cơ quan chuyên môn ở địa phương thường chỉ báo cáo về tình hình thực hiện ngân sách cho HĐND và Ban kinh tế - ngân sách của HĐND tỉnh. Do vậy, hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND không mang tính thường xuyên. Bên cạnh đó, các công cụ, điều kiện thực hiện chức năng giám sát còn chưa đáp ứng được yêu cầu về hoạt động này. Ngoài ra, trình độ, năng lực chuyên môn của một số đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND đặc biệt là đại biểu kiêm nhiệm còn hạn chế, chưa nắm hết được tình hình ngân sách và chưa hiểu hết về lĩnh vực giám sát nên việc giám sát NSNN của Quốc hội và HĐND chưa phát huy được hiệu quả cao, chỉ mang nặng tính hình thức.
Luật NSNN 2002 có sự phân cấp mạnh mẽ cho chính quyền địa phương, tạo nên thực quyền lớn cho chính quyền địa phương nhưng luật cũng chỉ quy định dừng lại tới chính quyền cấp tỉnh. Cấp huyện và cấp xã phải chịu sự lệ thuộc rất lớn vào chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực ngân sách. Cấp tỉnh được quyết định được quyết định về dự toán ngân sách của địa phương, phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi, tỷ lệ điều tiết theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp chính quyền địa phương, điều này dẫn đến cấp huyện và cấp xã bị hạn chế rất lớn sự năng động và phát huy tính sáng tạo. Mặt khác, khi luật NSNN 2002 phân cấp mạnh về thẩm quyền cho ngân sách địa phương, thì hiện nay một số địa phương không đủ trình độ và năng lực để đáp ứng yêu cầu của nhiệm vụ được giao, không phát huy được vai trò của mình trong lĩnh vực quản lý ngân sách tại các địa phương.