CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
3.1 Thực trạng trong phân cấp quản lý ngân sách ở Việt Nam
3.1.3 Bất cập trong phân cấp quản lý về nguồn thu và phân định nhiệm vụ chi
3.1.3.1 Bất cập liên quan đến phân cấp nguồn thu trong phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước.
Luật NSNN năm 2002, quy định về phân cấp quản lý các khoản thu và các khoản chi giữa NSTW và NSĐP. Việc phân cấp NSĐP trong đơn vị tỉnh giữa ngân sách tỉnh, ngân sách huyện và ngân sách xã được giao cho HĐND tỉnh.
NSTW và NSĐP tuy được đảm bảo tính độc lập bằng các khoản thu được hưởng 100%, nhưng nhìn chung hệ thống NSNN còn mang tính thứ bậc, và tính lồng ghép cao của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên. Cụ thể là khoản thu bổ sung của ngân sách cấp dưới từ ngân sách cấp trên được Quốc hội quyết định hàng năm, còn khoản thu điều tiết từ thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập cá nhân, thuế tiêu thụ đặc biệt, phí xăng dầu cũng được phân cấp trong thời kỳ ổn định bởi Ủy ban Thường vụ Quốc hội theo Nghị quyết của Quốc hội. Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể quyết định tỷ lệ thu điều tiết linh hoạt giữa NSTW hoặc NSĐP, nhưng việc tăng tỷ lệ điều tiết về NSTW có thể làm hạn chế quyền tự chủ của địa phương có điều kiện kinh tế xã hội phát triển trong quản lý và khai thác nguồn thu đáp ứng yêu cầu phát triển. Còn đối với địa phương không có khả năng tự cân đối nguồn thu so với nhiệm vụ chi, quy định khoản thu bổ sung của ngân sách địa phương theo Luật NSNN hiện nay là tạo ra lợi ích để các địa phương không cân đối được nguồn thu để thực hiện nhiệm vụ chi.
Luật NSNN tuy có phân cấp mạnh cho HĐND tỉnh trong quyết định các khoản thu trong phạm vi địa phương nhưng Quốc hội vẫn nắm quyền điều tiết lớn thông qua quyết định khoản thu bổ sung có mục tiêu, điều đó khiến cho việc tăng thẩm quyền của địa phương trong quyết định ngân sách của cấp mình chỉ mang tính hình thức, không có thực quyền. Hơn thế nữa, thông qua quy định thưởng tăng thu so với dự toán cho NSĐP (Điều 59 Khoản 5, luật NSNN 2002), Quốc hội có thể tác động lớn vào nguồn thu tại các địa phương.
HĐND tỉnh quyết định phân cấp khoản thu và khoản chi thuộc địa phương.
HĐND tỉnh căn cứ vào tờ trình của Ủy ban nhân dân tỉnh về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, tỷ lệ % phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương thực hiện trong năm tài chính tiếp theo, báo cáo thẩm tra của Ban kinh tế – Ngân sách của HĐND tỉnh và ý kiến đại biểu HĐND, HĐND tỉnh quyết định phân cấp nguồn thu, tỷ lệ phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương thực hiện trong thời kỳ ổn định từ 3-5 năm. Có thể
thấy quyền tự chủ của HĐND tỉnh thông qua việc quyết định phân cấp các khoản thu trong phạm vi địa phương theo Luật NSNN đối với khoản thu được hưởng 100% và cũng thấy được thẩm quyền của HĐND tỉnh rất lớn trong việc quyết định ngân sách của các cấp ngân sách dưới. Các cấp ngân sách huyện và xã chỉ được thu theo quyết định phân cấp quản lý nguồn thu theo Nghị quyết của HĐND tỉnh. Nên thực chất, có thể nói việc tự chủ trong việc thu ngân sách của các cấp ngân sách trong tỉnh (cấp huyện và cấp xã) còn bị hạn chế phụ thuộc rất nhiều vào quyết định về ngân sách của cơ quan cấp trên.
Các địa phương có các điều kiện kinh tế – xã hội khác nhau cũng như có các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng khác nhau nên việc thống nhất tỷ lệ điều tiết giữa NSTW và NSĐP được giao trong thời kỳ ổn định là khó khăn. Hiện nay, công thức tính tỷ lệ phân chia là một loại công thức gián tiếp mang tính tổng thể. Việc tính toán tỷ lệ điều tiết, mức bổ sung cho mỗi cấp có nhiều phức tạp do cách tính mức thiếu hụt cần bổ sung cho ngân sách tỉnh bao gồm cả mức thiếu hụt của các cấp huyện, xã trong tỉnh. Đến nay chưa có sự thẩm định nào nhất quán về tính hợp lý của các dự toán do cấp dưới lập. Do đó việc kéo dài hỗ trợ ngân sách mang tính cảm tính. Thực tế này cho thấy sự khác biệt trong việc áp dụng quy định pháp luật về phân cấp quản lý NSNN theo Luật NSNN đối với từng địa phương. Điều này tạo nên sự bất công bằng giữa các địa phương trong thực tế.
NSTW nắm giữ đại bộ phận nguồn thu có số thu lớn và để lại cho NSĐP những nguồn thu nhỏ lẻ như: các cấp ngân sách đều có nguồn thu 100% nhưng khoản thu chiếm tỷ trọng lớn hơn cả lại thuộc về ngân sách trung ương như nguồn thu từ thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu, thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu. Điều này dẫn đến tình trạng không khuyến khích địa phương chủ động khai thác và nuôi dưỡng các nguồn thu từ những hoạt động trên tại địa bàn của mình và đẩy địa phương vào tình trạng thiếu hụt nguồn thu không đủ kinh phí đáp ứng nhu cầu chi tiêu tại địa phương, khiến cho tình trạng lệ thuộc của NSĐP vào NSTW ngày càng nhiều. Ngoài ra, cách phân chia nguồn thu hiện chủ yếu dựa vào tính chất, mức độ khoản thu mà chưa quan tâm tới đối tượng quản lý thu, dẫn đến các khoản thu nhỏ, khó quản lý thuộc ngân
sách cấp dưới lại được phân về cho ngân sách cấp trên, làm hạn chế nỗ lực của cơ quan thu thuế cũng như chính quyền cấp xã trong việc khai thác nguồn thu trên (ví dụ đối với thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế thu nhập cá nhân).
Trong điều kiện hiện nay của đất nước mỗi địa phương điều có những điều kiện kinh tế, xã hội khác nhau, những nhiệm vụ riêng biệt quy định của luật NSNN các xã điều được hưởng tối thiểu 70% của năm khoản thu (thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ gia đình; thuế sử dụng đất nông nghiệp; lệ phí trước bạ nhà đất; thuế nhà đất ) dẫn đến trong quá trình thực hiện một số xã thừa nguồn thu, một số xã thì thiếu nguồn thu để đảm bảo các nhiệm vụ chi, gây khó khăn trong quản lý và điều hành NSNN.
3.1.3.2 Bất cập liên quan đến phân định nhiệm vụ chi trong phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước
Chi NSNN trong nhiều năm qua tuy có nhiều thành tựu nhưng trong quá trình thực hiện cũng có một số điểm bất cập hạn chế.
Tình trạng bội chi ngân sách hiện nay đang trở thành vấn đề gây khó khăn rất lớn cho việc ổn định và quản lý đất nước. Chi NSNN qua các năm điều tăng, năm 2005-2010 chi ngân sách tăng từ 262679 lên 661370 tăng gấp 2,5 lần, tổng chi NSNN luôn cao hơn tổng thu NSNN dẫn đến tình trạng bội chi ngân sách ngày càng tăng qua các năm.1
Thống kê tình hình bội chi ngân sách qua các năm. Đơn vị tỷ đồng
Năm 2005 2007 2008 2009 2010
Tổng thu 228287 315915 416783 442340 558158
Tổng chi 262697 399402 494600 584695 661370
Bội chi 34410 83478 77817 142355 103212
(Nguồn tổng cục thống kê)
1 Xem quyết toán chi NSNN, trang điện tử Tổng cục thống kê, http://www.gso.gov.vn/default.aspx?tabid=389&idmid=3&ItemID=12948
Tỷ lệ chi tiêu của ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách Nhà nước tăng từ 37,9% giai đoạn 1996-2000 lên 47,2% năm 2008 và chiếm hơn 50% tổng chi NSNN năm 2009-20101. Tỷ trọng chi của ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách Nhà nước đã tăng lên đáng kể, NSĐP chi nhiều hơn thu, dẫn đến thiếu hụt ngân sách, để bù đắp cho các khoản chi đó phần lớn lại được trang trải từ nguồn bổ sung của NSTW. Số tỉnh tự cân đối được ngân sách từ nguồn thu được giữ lại cho tỉnh giảm từ 15 tỉnh năm 2005 xuống còn 11 tỉnh năm 20103. Các tỉnh còn lại đều phải trông chờ vào số bổ sung của ngân sách trung ương vô hình chung việc phân cấp mạnh cho ngân sách địa phương đã không làm giảm được tình trạng phụ thuộc của NSĐP vào NSTW mà còn gây gánh nặng cho NSTW.
Biểu đồ phân chia tỷ lệ chi NSĐP và NSTW trong tổng chi NSNN
(Nguồn: Bộ Tài Chính) Đối với chi đầu tư phát triển luật NSNN 2002 chưa có quy định cụ thể về quyền hạn của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư và trách nhiệm của cơ quan đơn vị trong quản lý vốn đầu tư phát triển. Trong quá trình thực hiện gặp nhiều khó khăn và khi có sự cố xảy ra khó phân định trách nhiệm cho chủ thể nào.
Việc lập dự toán chi ngân sách hiện nay cũng còn nhiều bất cập, chưa có sự gắn kết giữa các khoản chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Kế hoạch chi thường xuyên được lập hàng năm trong khi chi đầu tư xây dựng cơ bản lại được
1,3
Xem phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước ở Việt Nam và định hướng đổi mới. Trang thông tin điện tử http://www.vietinbankschool.edu.vn/home/edu/vn/news/research/vimo/2012/20121025.html
lập dựa vào kế hoạch trung và dài hạn. Quy định về việc xây dựng dự toán chi chưa được chấp hành nghiêm chỉnh. Trong quá trình xây dựng dự toán, các đơn vị thường không có đủ căn cứ cần thiết do các định mức chi không còn phù hợp với thực tế. Vì vậy, nguồn vốn được phân bổ thường không đủ để chi, dẫn tới tình trạng chi vượt hạn mức trong khi vẫn thiếu kinh phí để hoạt động. Tại nhiều địa phương (đặc biệt những địa phương có thu nhập bình quân đầu người thấp), nguyên tắc lập dự toán từ dưới lên không được tuân thủ, mang tính hình thức. Bên cạnh đó, NSNN còn mang tính lồng ghép làm cho quy trình lập dự toán khá phức tạp, tốn nhiều công sức và thời gian của các cơ quan liên quan. Các địa phương thường có xu hướng lập dự toán chi lớn hơn dự toán thu, bởi lẽ nguồn thu thực tế ở địa phương thì có hạn và nhu cầu chi lại lớn hơn. Vì vậy, nếu số thu thường xuyên đã được huy động tối đa nhưng vẫn không đủ đảm bảo nhu cầu chi thường xuyên thì buộc phải cắt giảm một số khoản chi thường xuyên.
Về bố trí và sử dụng dự phòng NSNN: Luật NSNN không quy định các cơ quan Nhà nước ở trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán (trong lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế…) khi phân bổ, giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc được để lại dự phòng để đáp ứng thực hiện các nhiệm vụ phát sinh đột xuất trong năm. Trong quá trình triển khai, do không có khoản dự phòng nên gặp nhiều khó khăn trong việc chủ động thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến phòng, chống thiên tai, dịch bệnh một số bộ, ngành và cơ quan. Mặt khác, luật Ngân sách Nhà nước chưa quy định chặt chẽ, cụ thể các khoản được phép chi từ nguồn dự phòng, dẫn đến nhiều địa phương đã sử dụng dự phòng để chi những khoản không đúng tính chất của khoản chi dự phòng mà chủ yếu mang tính chất mua sắm, chi hoạt động thường xuyên.
Luật NSNN 2002 quy định không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiêm vụ chi của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ. Tuy nhiên trong thực tế, địa phương phải hỗ trợ kinh phí cho các cơ quan ở trung ương đóng tại địa phương. Việc hỗ trợ không được quy định cụ thể nên dẫn đến việc mỗi địa phương có cách hỗ trợ khác nhau, gây khó khăn cho kinh phí của các địa phương nhất là những địa phương cần nguồn bổ sung từ ngân sách cấp
trên. Mặt khác, việc hỗ trợ không được quy định cụ thể khiến cho việc thanh tra và giám sát chi ngân sách gặp nhiều khó khăn, khó quản lý hết khoản chi này.
Nhìn chung, việc phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước hiện nay có một số bất cập như người viết đã nêu. Do đó, cần có những biện pháp nhằm giải quyết những bất cập phát sinh và từng bước hoàn thiện việc phân cấp quản lý NSNN.
3.2 Một số giải pháp hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước
Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề lớn, phức tạp đòi hỏi phải được nghiên cứu giải quyết thoả đáng theo nguyên tắc rõ ràng, ổn đinh, công bằng, hợp lý, đảm bảo lợi ích của cả trung ương và địa phương.
3.2.1 Giải pháp liên quan đến hệ thống cơ quan quản lý Ngân sách Nhà nước trong phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước.
3.2.1.1 Khắc phục mô hình lồng ghép trong phân cấp Ngân sách Nhà nước.
Mô hình lồng ghép trong ngân sách như hiện nay có nhiều bất cập. Tuy nhiên với tình hình thực tế hiện nay thì chưa thể nào bỏ hẳn mô hình lồng ghép này vì nếu làm như thế sẽ vi phạm hiến pháp 1992 (hiến pháp quy định Quốc hội có quyền quyết định NSNN)1, nên vẫn giữ lại mô hình NSNN như trên nhưng ta có sửa đổi một số quy định cho phù hợp hơn. Trước tiên, cần thực hiện sự phân tách rõ ràng hơn giữa các cấp ngân sách, tránh tình trạng lồng ghép như hiện nay, xây dựng một hệ thống phân cấp ngân sách đầy đủ hơn và tăng thẩm quyền quyết định NSNN cho chính quyền địa phương. Trong đó, chính quyền địa phương cần có sự tự chủ và quyền quyết định lớn hơn về ngân sách cấp mình một cách độc lập với chính quyền trung ương. Ngân sách cấp trên chỉ tổng hợp ngân sách của cấp dưới vào NSNN chung. Với cách làm này sẽ tạo điều kiện cho NSĐP phát huy được quyền tự chủ của mình, phát huy được tính sáng tạo và chủ động trong các vấn đề ngân sách. Đồng thời, khắc phục được tính thứ bậc cao, tính lồng ghép của hệ thống NSNN và tình trạng quyết định về ngân sách của cấp trên không phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương. Khuyến khích được các địa phương khai thác
1 Xem điều 84, khoản 4 luật NSNN 2002
lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng của địa phương. Ngoài ra, khi tăng thẩm quyền cho NSĐP là đã trao trách nhiệm giải trình trọn vẹn cho mỗi cấp chính quyền đối với ngân sách cấp mình và khi có thất thoát xảy ra trong việc quản lý ngân sách thì dễ dàng phân định trách nhiệm thuộc về ai, để kịp thời khắc phục và xử lý hậu quả.
3.2.1.2 Giải pháp liên quan đến phân cấp thẩm quyền trong phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước.
Thẩm quyền của các cơ quan quản lý NSNN hiện nay có nhiều bất cập, để vai trò của các cơ quan này phát huy được hiệu quả tốt thì trước hết cần nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính ngân sách.
Để làm được điều đó cần có những quy định cụ thể về trách nhiệm của các cơ quan liên quan cung cấp thường xuyên thông tin về quá trình thực hiện NSNN cho đại biểu Quốc hội không chỉ trong mà còn giữa các kỳ họp của Quốc hội. Nhằm giúp các đại biểu nắm vững hơn về tình hình tài chính ngân sách, nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát NSNN. Đặc biệt, cần quy định nhiệm vụ của Uỷ ban tài chính - ngân sách của Quốc hội trong việc xác định chương trình tổng thể về giám sát NSNN, trên cơ sở đó có các hướng dẫn cụ thể cho đại biểu Quốc hội trong việc triển khai hoạt động giám sát, tránh tình trạng hoạt động này diễn ra mang tính hình thức, phiến diện. Ngoài ra, luật cũng cần quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu Quốc hội trong quá trình xây dựng, phân bổ, quyết định những vấn đề cụ thể về NSNN ở tầm vĩ mô và việc thực hiện hoạt động giám sát trên địa bàn nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ cho hoạt động giám sát của đại biểu Quốc hội ở địa phương đạt hiệu quả cao.