Chương 1: Những vấn đề lý luận chung về thềm lục địa
1.3. Khái niệm thềm lục địa về mặt pháp lý
1.3.3. Thềm lục địa theo Công ước Giơnevơ 1958
Uỷ ban Luật pháp quốc tế được trao trách nhiệm soạn thảo “Công ước về Luật biển” trong các khoá họp thứ hai (1950), thứ 3 (1951), thứ 5 (1955) và thứ 6(1956).
Tại hội nghị này 4 Công ước về Luật biển được thông qua:
- Công ước về lãnh hải và vùng tiếp giáp lãnh hải - Công ước về biển cả
- Công ước về thềm lục địa
- Công ước về đánh cá và bảo vệ tài nguyên sinh vật ở biển khơi
Các Công ước này đã bao hàm những nguyên tắc cơ bản của Luật quốc tế. Công ước về thềm lục địa tuy còn một số thiếu sót nhưng nó đã nêu bật được chế độ pháp lý cơ bản về thềm lục địa.
Ngay từ năm 1950 Uỷ ban Luật pháp đã cho rằng quan niệm thềm lục địa về mặt pháp lý không nhất thiết phải tuỳ thuộc vào sự hiện diện của một thềm lục địa địa chất hay địa lý, cho nên trong Dự thảo đầu tiên do Uỷ ban đưa ra năm 1951 nêu rõ thềm lục địa được xác định theo tiêu chuẩn khả năng khai thác: “thềm lục địa được coi là đáy biển và lòng đất dưới đáy biển nằm ngoài giới hạn của lãnh hải tới nơi mà độ sâu của nước phía trên cho phép khai thác tài nguyên thiên nhiên ở đó”. Trong dự thảo năm 1955, Uỷ ban đã quyết định thay đổi quyết định của Dự thảo năm 1951, bỏ tiêu chuẩn “khả năng khai thác” và thay vào đó tiêu chuẩn “mực nước sâu 200m”. Uỷ ban nhận thấy rằng tiêu chuẩn độ sâu 200m có thể sử dụng trong vòng nhiều năm và khi khoa học kỹ thuật phát triển cho phép khai thác ở mực nước sâu hơn 200m thì lúc đó sẽ thay đổi.
Đến năm 1956 Uỷ ban lại một lần nữa thay đổi quyết định của mình, cho thêm tiêu chuẩn “khả năng khai thác” vào Dự thảo mới và văn bản này đã được đưa ra thảo luận tại Hội nghị lần thứ nhất của Liên hợp quốc về Luật biển tại Giơnevơ năm 1958.
Công ước Giơnevơ đã định nghĩa thềm lục địa trong Điều 1 của Công ước như sau:
“Trong các điều khoản này, thuật ngữ “thềm lục địa” dùng để chỉ:
(a).Vùng đáy biển và lòng đất dưới đáy biển của vùng kế cận bờ biển nhưng ở ngoài lãnh hải cho tới độ sâu 200m, hoặc ngoài giới hạn đó, tới độ sâu của nước biển bên trên cho phép khai thác những tài nguyên thiên nhiên ở vùng đó.
(b). Đáy biển và lòng đất dưới đáy biển ở những vùng tương tự kế cận với bờ biển của các đảo.
Khoản 1 Điều 2 của Công ước quy định: “quốc gia ven biển thực hiện các quyền chủ quyền đối với thềm lục địa trong mục đích thăm dò, khai thác các tài nguyên thiên nhiên ở thềm lục địa” và khoản 4 Điều 2 quy định:
“những tài nguyên thiên nhiên nói trong các điều khoản này gồm có khoáng sản và các tài nguyên không sinh vật khác của đáy biển và lòng đất dưới đáy biển, cũng như các loài sinh vật thuộc các loài định cư, nghĩa là các sinh vật mà đến giai đoạn đánh bắt được thì nằm im ở mặt đáy biển hay dưới đáy biển, hoặc là không có khả năng di chuyển nếu không phải là di chuyển bằng cách luôn luôn tiếp xúc thực tế dưới mặt đáy biển hay lòng đất dưới đáy biển.”
Qua những điều khoản trên, ta thấy có những điểm chính sau đây cần phân tích;
Một là, Công ước thừa nhận quyền chủ quyền của quốc gia ven biển đối với việc thăm dò và khai thác tài nguyên thiên nhiên của đáy biển và lòng đất dưới đáy biển nhưng nằm ngoài lãnh hải. Điều này đáp ứng được những đòi hỏi của quốc gia ven biển đối với việc thăm dò, khai thác một bộ phận tài nguyên thiên nhiên nằm ở thềm lục địa. Điều này có ý nghĩa là Công ước đã thừa nhận những quyền chủ của quốc gia ven biển trong việc thăm dò và khai thác tài nguyên thiên nhiên là quyền riêng biệt, có nghĩa là nếu quốc gia ven biển không tiến hành thăm dò và khai thác tài nguyên thiên nhiên của thềm lục địa thì không một quốc gia nào khác được phép làm việc đó mà không được sự đồng ý trực tiếp của quốc gia ven biển. Quy định này của Công ước đáp ứng được lợi ích của các nước đang phát triển mà vào thời điểm Công ước được thông qua chưa có những điều kiện kỹ thuật và tài chính cần thiết để khai thác tài nguyên thiên nhiên của thềm lục địa. Do vậy, loại trừ được khả năng các nước đế quốc cướp đoạt nguồn tài nguyên này, phá hoại sự nghiệp phát triển kinh tế của các nước đang phát triển. Đây chính là một mặt tích cực của Công ước Giơnevơ năm 1958.
- Hai là: Trong Điều 1 của Công ước chỉ bao gồm một vài yếu tố thuộc khái niệm địa chất của thềm lục địa. Luận điểm thềm lục địa chỉ là sự kéo dài
tự nhiên của lục địa của quốc gia ven biển chỉ được biểu hiện thông qua việc sử dụng thuật ngữ “thềm lục địa” chứ không có vai trò gì đáng kể trong việc xác định định nghĩa pháp lý về thềm lục địa. Do vậy, định nghĩa không có những tiêu chuẩn làm cơ sở để xác định chế độ của thềm: người ta không thể xác định được rằng “dốc” và “khối nhô lục địa” có thuộc thành phần của thềm lục địa hay không, thềm lục địa bắt đầu từ đâu, biển cả bắt nguồn từ đâu. Đó chính là một trong những nhược điểm của Công ước.
- Ba là: Theo Công ước, thềm lục địa là một phần của đáy biển, tiếp giáp với bờ biển nhưng nằm ngoài lãnh hải. Như vậy, thềm lục địa gồm có hai ranh giới: Ranh giới phía trong và ranh giới phía ngoài.
* Ranh giới phía trong của thềm lục địa
Theo định nghĩa trong Điều 1 của Công ước 1958, giới hạn trong của thềm lục địa chính là ranh giới ngoài của lãnh hải. Nhưng cho đến năm 1958, thậm chí đến trước khi họp Hội nghị lần thứ 3, chiều rộng lãnh hải cũng chưa được thống nhất và việc ấn định ranh giới này chỉ có tính chất đơn phương mà không được dựa trên những tiêu chuẩn chung áp dụng rộng rãi cho mọi quốc gia. Tuy vậy, trong Công ước Giơnevơ về lãnh hải và vùng tiếp giáp năm 1958 lại không có những điều khoản về chiều rộng tối đa của lãnh hải mà ranh giới phía trong của thềm lục địa được quy định tuỳ thuộc vào lợi ích của từng quốc gia: 3 hải lý, 6 hải lý, 12 hải lý, 60 hải lý và thậm trí là 200 hải lý.
Do vậy, ranh giới phía trong của thềm lục địa theo Công ước Giơnevơ là chưa xác định. [13].
* Ranh giới phía ngoài của thềm lục địa
Như vậy, về giới hạn ngoài của thềm lục địa, định nghĩa trong Công ước 1958 không đề cập đến tiêu chuẩn địa lý hoặc địa chất mà chỉ đề cập đến hai tiêu chuẩn: (1) độ sâu của nước biển 200m và (2) độ sâu của nước biển cho phép khai thác những tài nguyên thiên nhiên ở đó. Ngoài ra, quan niệm về thềm lục địa còn được gắn liền với việc khai thác tài nguyên thiên nhiên chặt chẽ hơn. Tại Điều 2 khoản 1 của Công ước quy định: “nước ven biển thực hiện các quyền chủ quyền đối với thềm lục địa để thăm dò và khai thác tài nguyên thiên nhiên ở đó”. Nếu phân tích kỹ thì định nghĩa này rất mập mờ và vì vậy nó bị hạn chế. Cùng với việc áp dụng thực tế Điều 6 của Công ước liên quan đến việc phân định ranh giới thềm lục địa giữa các quốc gia đối diện hoặc tiếp giáp đã gây lên những vấn đề phức tạp mà cho đến nay vẫn chưa có những cơ sở hoặc tiêu chuẩn thoả đáng nào để giải quyết.[3]
- Bốn là: Theo Điều 1 của Công ước có hai tiêu chuẩn để xác định ranh giới phía ngoài của thềm lục địa. Thứ nhất là “độ sâu” 200m và thứ hai là
“khả năng khai thác.”
* Tiêu chuẩn “độ sâu” 200m được coi là tiêu chuẩn cụ thể, xác định rõ ràng chiều rộng của thềm. Nhưng chính tiêu chuẩn này lại không hợp lý, bởi vì quốc gia có thềm lục địa rộng và nông thì rất có lợi. Nhưng ngược lại, các quốc gia có thềm lục địa sâu lại bị thiệt hại nhiều. Cho nên nó gây ra tình trạng không đồng đều giữa các quốc gia ven biển trong việc quy định chiều rộng của thềm lục địa.
* Tiêu chuẩn “khả năng khai thác” mang tính chất tương đối và không ổn định. Nó được xây dựng không dựa vào bản chất và đặc điểm riêng của chính thềm lục địa mà trên cơ sở phụ thuộc vào lợi thế của quốc gia ven biển trong việc khai thác tài nguyên thiên nhiên của thềm. Chính tiêu chuẩn này đã triệt tiêu giá trị của tiêu chuẩn độ nước sâu 200m và tạo ra tình trạng không ổn định đối với vấn đề ranh giới phía ngoài của thềm lục địa. Hơn nữa, các nước có công nghiệp phát triển, có phương tiện và khả năng khai thác hiện đại thì chưa được hưởng lợi ích gì trước mắt. Do vậy, tiêu chuẩn khả năng khai thác rõ ràng là không công bằng, tạo ra một tình trạng bất bình đẳng giữa các quốc gia ven biển đối với thềm lục địa.
Mặt khác yếu tố “độ sâu 200m” tuy xem ra rất cụ thể nhưng lại có thể thay thế bằng yếu tố “khả năng khai thác”. Chính yếu tố này là nguồn gốc chủ yếu của sự mập mờ trong việc xác định giới hạn ngoài của thềm lục địa. Việc xác định giới hạn độ sâu 200m không phải là dễ dàng vì đáy biển không bằng phẳng và đồng đều ở mọi nơi, tiêu chuẩn 200m có lợi cho những nước có thềm lục địa nông, rộng như Achentina, phía bắc nước Nga, phía đông của Trung Quốc, nhưng lại bất lợi cho các nước có thềm lục địa hẹp như Pêru, Chilê.Tiêu chuẩn này đã dẫn đến sự bất bình đẳng giữa các quốc gia vì mỗi nước có điều kiện tự nhiên là hoàn toàn khác nhau.
Hơn nữa “tiêu chuẩn khả năng khai thác” là một tiêu chuẩn mập mờ. Vì Công ước không nêu rõ lý do đó là khả năng về kỹ thuật hay về kinh tế và tiêu chuẩn đó áp dụng cho một hay nhiều tất cả các tài nguyên thiên nhiên. Khả năng khai thác luôn thay đổi đặc biệt trong tình hình cách mạng khoa học kỹ thuật phát triển mạnh mẽ có thể cho phép khai thác ở độ sâu hàng nghìn km hoặc hơn nữa thì rõ ràng tiêu chuẩn này không thể chấp nhận được vì đáy đại dương sẽ bị thu hẹp lại. Thực tế, việc sử dụng tiêu chuẩn này rất có lợi cho
các nước công nghiệp phát triển và các nước có phương tiện khai thác hiện đại, đặc biệt là các nước cường quốc kinh tế lớn. Các nước công nghiệp phát triển luôn cho rằng tiêu chuẩn này là hợp lý vì họ lập luận rằng những nước đang phát triển có thể nhập kỹ thuật tiên tiến của nước công nghiệp để khai thác. Ngược lại, các nước đang phát triển thì lại phản đối tiêu chuẩn kỹ thuật này vì kinh tế của họ nghèo nàn và khả năng kỹ thuật bị hạn chế, không cho phép họ làm được như các nước công nghiệp phát triển và như vậy thì họ sẽ bị thiệt thòi. Thực chất, tiêu chuẩn “khả năng khai thác” được ghi vào Công ước 1958 là thể hiện một sự thoả hiệp. Các nước có kỹ thuật phát triển hy vọng với việc xem xác nhận tiêu chuẩn “khả năng khai thác” họ có thể lạm dụng tính mập mờ của nó để mở rộng thềm lục địa với lập luận kỹ thuật của họ có thể khai thác ở mực nước có độ sâu trên 200m. Còn các nước đang phát triển hy vọng hạn chế được các nước khác mở rộng thềm lục địa của quốc gia mình trong một thời gian gần.
Tóm lại:
(1) Tiêu chuẩn độ sâu 200 mét, là một hình thức pháp điển hoá tiêu chuẩn mà Tuyên bố Truman đưa ra một tiêu chuẩn ấn định.
(2) Tiêu chuẩn khả năng khai thác - một tiêu chuẩn động, mâu thuẫn với tiêu chuẩn trên và chỉ phụ thuộc vào trình độ kỹ thuật khai thác thềm lục địa của quốc gia ven biển. Nó đã tạo ra sự bất bình đẳng giữa các quốc gia.
Đồng thời Công ước đã nhấn mạnh tới tính kế cận của thềm lục địa coi đó là bản chất pháp lý của thềm lục địa.
Việc kế cận bao gồm hai điều kiện: “cận” nghĩa là gần, “kế” nghĩa là kế tiếp, sự kéo dài không gián đoạn.
Như vậy bản chất kế cận của thềm lục địa do Công ước Giơnevơ năm 1958 nêu ra hàm ý sự giới hạn có kéo dài của thềm lục địa. Điều này mâu thuẫn với tiêu chuẩn động của ranh giới ngoài của thềm lục địa mà Công ước quy định. Chính đây là nguồn gốc chủ yếu của sự mập mờ trong việc xác định giới hạn ngoài của thềm lục địa.
Những quy định không rõ ràng trong Điều 1 Công ước Giơnevơ năm 1958 và thực tiễn thiên hình vạn trạng của các quốc gia về ranh giới phía ngoài của thềm lục địa đã làm phức tạp việc điều chỉnh pháp lý quốc tế đối với hoạt động của các quốc gia ở vùng đáy biển và đáy đại dương. Cho nên ngay sau khi được ký kết, Công ước Giơnevơ về thềm lục địa đã gặp phải sự chỉ trích kịch liệt, và một yêu cầu được đặt ra là phải xây dựng một sự điều
chỉnh pháp lý quốc tế đối với những vấn đề chưa được Công ước Giơnevơ điều chỉnh xung quanh chế độ pháp lý của thềm lục địa.
Đặc biệt khi phán quyết của Toà án pháp lý quốc tế về thềm lục địa Biển Bắc ngày 20 tháng 2 năm 1969: “ Trên thực tế danh nghĩa mà Luật quốc tế quy thuộc về mặt pháp lý ipso jure cho quốc gia ven biển trên thềm lục địa của họ xuất xứ từ việc các vùng đáy biển này chỉ có thể được xem như một phần lãnh thổ trên quốc gia ven biển đã thực hiện quyền lực của họ: người ta có thể nói rằng trong khi vẫn bị nước bao phủ, các vùng đáy biển này là sự kéo dài, sự tiếp nối, sự mở rộng của lãnh thổ đó ở dưới biển.”
Phán quyết này đã đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển của Luật biển, nó khái quát hoá nguyên tắc Đất thống trị biển, và định nghĩa đúng bản chất pháp lý của thềm lục địa là sự kéo dài tự nhiên của đất liền ra biển. Tuy nhiên thì định nghĩa này về thềm lục địa có vẻ cụ thể và rõ ràng, nhưng thực chất định nghĩa này có vẻ còn gây khó khăn cho các nước đang phát triển vì khả năng khai thác của họ còn bị hạn chế cho nên họ ra sức đấu tranh đòi sửa đổi Công ước 1958 vì họ thấy những tiêu chuẩn ghi trong Công ước đó đã bị lỗi thời.
Theo Công ước Giơnevơ năm 1958 nêu rõ về việc xác lập chủ quyền quốc gia về thềm lục địa của quốc gia ven biển như sau: [3]
“ Nước ven biển thực hiện quyền chủ quyền của mình đối với thềm lục địa nhằm thăm dò và khai thác tài nguyên thiên nhiên của khu vực này.”
So với Tuyên bố Truman thì chủ quyền quốc gia của nước ven biển đối với thềm lục địa mà Công ước này ghi nhận thì không có gì khác nhau cho lắm. Có nghĩa là quyền chủ quyền của quốc gia ven biển chỉ giới hạn trong phạm vi thăm dò, khai thác tài nguyên thiên nhiên ở thềm lục địa. Những đòi hỏi giành chủ quyền đối với vùng nước và không phận phía trên của một số nước như đã nêu trên bị loại bỏ. Điều này thể hiện tương quan lực lượng lúc bấy giờ chưa hoàn toàn nghiêng hẳn về phía các nước xã hội chủ nghĩa (lúc bấy giờ chủ yếu là chống chủ nghĩa thực dân cũ giành độc lập về chính trị, mà chưa chú ý Luật biển) nên Công ước về thềm lục địa được thông qua còn một số hạn chế.
Do đó trong thập kỷ 60 và 70 đã nảy sinh ra hai khái niệm mới đó là
“vùng đặc quyền kinh tế” và “vùng tài sản của nhân loại”. Điểm đáng chú ý là Công ước này ghi rõ đây là những đặc quyền của quốc gia ven biển. Có nghĩa là quốc gia ven biển dù có tiến hành thăm dò, khai thác thềm lục địa hay
không, thì không một quốc gia nào có quyền đòi hỏi hoặc tiến hành các hoạt động ở đó mà không có sự ưng thuận của quốc gia ven biển. Công ước còn nhấn mạnh:
“Quyền của nước ven biển đối với thềm lục địa không phụ thuộc vào vấn đề nước đó có quản lý thực tế hay trên lý thuyết ở thềm lục địa hay không hoặc nước đó có tuyên bố đặc biệt gì về vấn đề này hay không”
Như vậy, Công ước khẳng định thềm lục địa là đương nhiên thuộc về quốc gia ven biển. Quốc gia ven biển toàn quyền ban hành các luật lệ điều chỉnh việc khai thác tài nguyên thiên nhiên trong thềm lục địa của mình, thực hiện quyền tài phán đối với công dân và các tổ chức nước ngoài khi quốc gia ven biển cho phép vào khai thác ở thềm lục địa. Đồng thời quốc gia ven biển có quyền ngăn chặn, trừng trị những hiện tượng vi phạm pháp luật xảy ra trong phạm vi thềm lục địa.
Để phục vụ cho mục đích thăm dò, khai thác quốc gia ven biển có quyền xây dựng các công trình, các trạm trong phạm vi thềm lục địa và thiết lập các khu vực an toàn xung quanh những công trình đó với chiều rộng không quá 500m kể từ điểm ngoài cùng của các công trình. Các công trình này không được hưởng quy chế hải đảo có nghĩa là các công trình này không có lãnh hải và thềm lục địa riêng của nó. Việc tồn tại của nó không ảnh hưởng đến việc phân chia thềm lục địa giữa các quốc gia (Khoản 2,3,4 Điều 5).
Trong khi thực hiện các quyền của mình quốc gia ven biển không được gây cản trở một cách quá đáng đến việc giao thông hàng hải, đánh cá, ở vùng nước phía trên thềm lục địa và tự do bay ở không phận trên nó: “Những quyền hạn của quốc gia ven biển đối với thềm lục địa không được làm phương hại đến quy chế của vùng nước biển cả nằm trên thềm lục địa, cũng như không được phương hại đến quy chế không phận nằm trên vùng nước đó”
Về nghiên cứu khoa học ở thềm lục địa, Công ước có ghi “Tất cả mọi nghiên cứu ở chỗ thềm lục địa đều phải có sự thoả thuận của nước ven biển.”
Nhưng thường nước ven biển sẽ không từ chối. Đây cũng là một điểm mập mờ của Công ước để các nước đế quốc lợi dụng việc nghiên cứu khoa học để can thiệp và vi phạm chủ quyền an ninh của quốc gia ven biển.
Như đã phân tích ở trên vùng nước và không phận phía trên thềm lục địa không thuộc chủ quyền của quốc gia ven biển. Do đó, các quốc gia khác có quyền tiến hành các hoạt động ở vùng nước và vùng trời phía trên thềm lục địa. Có nghĩa là, các quốc gia khác có quyền tự do hàng hải, tự do đánh bắt