CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT
1.2. Tổng quan các nghiên cứu trong nước về tích hợp vấn đề biến đổi khí hậu vào quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội
1.2.1. Tích hợp vấn đề biến đổi khí hậu vào quy hoạch phát triển kinh tế -xã hội
triển của các Bộ, ngành và địa phương; Quyết định số 1485/QĐ-BKHĐT của Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư ngày 17/10/2013 ban hành Khung hướng dẫn lựa chọn ƣu tiên thích ứng với BĐKH trong lập kế hoạch phát triển KT-XH; gần đây nhất là Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đã dành một chương về BĐKH cùng những yêu cầu phải cân nhắc vấn đề BĐKH trong các chiến lược, chương trình, quy hoạch, kết hoạch phát triển.
Yêu cầu tích hợp BĐKH vào chính sách phát triển đƣợc đề cập lần đầu trong Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH. Cho đến nay, với nhiều nỗ lực của các Bộ, ngành và địa phương, các tổ chức trong nước đã đưa yêu cầu về tích hợp BĐKH vào khung pháp lý cao nhất đó là Luật Bảo vệ môi trường (Hình 1-11).
Với những tác động của BĐKH, việc tích hợp yếu tố BĐKH vào quy hoạch phát triển là sự rà soát, điều chỉnh và bổ sung các quy hoạch đã đƣợc hoặc sẽ đƣợc ban hành có tính đến các tác động của BĐKH và các biện pháp ứng phó tương ứng [15].
Hình 1-11. Thực trạng tích hợp vấn đề BĐKH tại Việt Nam [15]
Quyết định số 1485/QĐ- BKHĐT Bộ KHĐT ban hành khung hướng dẫn lựa chọn ƣu tiên thích ứng trong lập kế hoạch phát triển KT-XH.
- Bộ KHĐT đang xây dựng khung chuẩn về việc tích hợp các vấn đề BĐKH.
- Nhiều hoạt động phát triển chƣa đƣợc lồng ghép nội dung BĐKH. Ngay cả khi nội dung BĐKH đã được đề ra thì thường thiếu các hướng dẫn thực hiện.
- Một số yếu tố khí tƣợng, khí hậu đã cân nhắc trong lựa chọn giống cây trồng, thiết kế đường giao thông và các công trình NL.
2001 2006 2007 2008 2011
KHHĐ về năng lƣợng tái tạo
- CTMTQG về tiết kiệm NL và sử dụng hiệu quả 2006-2015 - Thông tƣ 08/2006/TT/BCN về hướng dẫn trình tự, thủ tục dán nhãn tiết kiệm năng lƣợng.
Chiến lƣợc phát triển năng lƣợng quốc gia đến 2020, khuyến khích phát triển năng lƣợng tái tạo.
CC MTQG
Chỉ thị 80/CT- BNN-KHCN
Không đƣợc coi là "tích hợp BĐKH" do mục tiêu ban đầu của các chiến lƣợc trên là an ninh năng lƣợng chứ không phải giảm nhẹ BĐKH.
2013
Việc tích hợp cần đƣợc tiến hành một cách toàn diện về thể chế, tổ chức và hoạt động, từ đó xác định những khiếm khuyết và nhu cầu của các chương trình, chính sách hiện tại liên quan tới con người và các lĩnh vực KT-XH để điều chỉnh và bổ sung. Cho đến nay, Việt Nam vẫn chƣa có chính sách hoàn thiện và chính thống làm cơ sở cho việc tích hợp. Quy trình tích hợp mới chỉ đƣợc xây dựng độc lập cho từng ngành, địa phương [60], hoặc được xây dựng bởi một số tổ chức quốc tế như UNDP, USAID, CARE...
Bảng 1-2. Các bước tích hợp vấn đề biến đổi khí hậu vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội được đưa ra bởi một số NGO [15]
UNDP (2010) [82] USAID (2007) [84] CARE Vietnam (2010) [25]
Bước 1: Nâng cao nhận thức.
Bước 2: Sàng lọc các rủi ro khí hậu và tình trạng dễ bị tổn thương.
Bước 1: Sàng lọc tình trạng dễ bị tổn thương.
Bước 1: Sàng lọc các hoạt động dự án rủi ro trước BĐKH.
Bước 3: Đánh giá chi tiết rủi ro khí hậu.
Bước 2: Lựa chọn lộ trình TTDBTT và thích ứng (CVA).
Bước 4: Xác định các lựa chọn thích ứng.
Bước 2: Xác định các lựa chọn thích ứng.
Bước 3: Xác định các biện pháp thích ứng.
Bước 5: Ưu tiên và lựa chọn biện pháp thích ứng.
Bước 3: Thực hiện phân tích các lựa chọn thích ứng.
Bước 4: Lựa chọn các biện pháp thích ứng.
Bước 4: Ưu tiên các biện pháp thích ứng để ứng phó TTDBTT đã xác định ở Bước 1.
Bước 5: Lựa chọn các biện pháp thích ứng để thực hiện Bước 6: Thực hiện các biện
pháp thích ứng, bao gồm phân bổ ngân sách.
Bước 5: Thực hiện các biện pháp thích ứng.
Bước 6: Thực hiện các biện pháp thích ứng.
Bước 7: Giám sát và đánh giá. Bước 6: Đánh giá các biện pháp thích ứng.
Bước 7: Đánh giá các biện pháp thích ứng và lộ trình CVA.
CARE Việt Nam (2010) [30] đã xuất bản tài liệu hướng dẫn lồng ghép biện pháp thích ứng với BĐKH vào các dự án và chương trình của CARE tại Việt Nam.
Mục đích nhằm cung cấp sự hiểu biết về lồng ghép các biện pháp thích ứng với BĐKH và cung cấp một hướng dẫn về lồng ghép mang tính ứng dụng. Khung tích hợp của CARE gồm 7 bước (Bảng 1-2), bao gồm các công cụ hỗ trợ cho từng bước.
Tại mỗi nội dung mô tả về công cụ cũng có những ví dụ khá cụ thể, tuy nhiên những ví dụ này chỉ dành cho một quy trình dự án cụ thể để thấy đƣợc tính xuyên suốt của quá trình lồng ghép. Tài liệu phù hợp để áp dụng cho các chương trình, dự án của các tổ chức phi chính phủ, đặc biệt đối với các dự án đang thực hiện. Nếu xét cho cấp vĩ mô nhƣ quốc gia, ngành, tỉnh thì khung lồng ghép của CARE có nhiều bước chưa phù hợp, bởi vì: (1) Quy trình xây dựng quy hoạch, kế hoạch, chính sách, chiến lược khác quy trình của dự án hay chương trình; (2) Việc xác định đơn vị quản lý cấp trung ương làm đầu mối ngay từ bước đầu của chu trình đóng vai trò quan trọng.
Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích hướng dẫn tích hợp của các tổ chức, các tác giả Trần Thục, Huỳnh Thị Lan Hương, Đào Minh Trang (2012) [15] đã giới thiệu một quy trình ngắn gọn hơn, bao gồm 5 bước (Hình 1-12).
Hình 1-12. Quy trình tích hợp vấn đề biến đổi khí hậu vào kế hoạch, quy hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội [15]
Nhóm tác giả đã đƣa ra quy trình tích hợp vấn đề BĐKH vào các chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch đã có và đƣợc xây mới của Việt Nam, dựa trên quy trình xây
Sàng lọc
Không bị tổn thương do BĐKH, bỏ lỡ cơ hội từ BĐKH
Không có tiềm năng giảm nhẹ BĐKH
- CL, QH, KH:
+ Dễ bị tổn thương trước rủi ro khí hậu
+ Làm giảm khả năng thích ứng
+ Bỏ lỡ cơ hội từ BĐKH
Có tiềm năng giảm nhẹ BĐKH
Lựa chọn biện
pháp thích ứng Tích hợp vào CL, QH, KH
Thực hiện CL, QH, KH
Giám sát và đánh giá
1 2 3 4
CL, QH, KH đã đƣợc tích
hợp Không
cần tích hợp
Lựa chọn biện pháp thích ứng
Tích hợp vào CL, QH, KH
Thực hiện CL, QH, KH
Giám sát và đánh giá
1 2 3 4
CL, QH, KH đã đƣợc tích
hợp
dựng chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch trong Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006 của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH; tích hợp cho chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch cấp quốc gia, cấp ngành và địa phương cũng đã được giới thiệu. Tuy nhiên, ở đây có một số vấn đề chưa thể hiện rõ: (1) Có nên tách quy trình tích hợp làm hai nhóm là: nhóm tích hợp các biện pháp giảm nhẹ và nhóm tích hợp các biện pháp thích ứng? Mặc dù, giảm nhẹ và thích ứng là hai giải pháp để ứng phó với BĐKH, chúng đều nhằm tránh các thiệt hại tiềm ẩn của BĐKH và hỗ trợ cho phát triển hiện tại và tương lai [41]. Bên cạnh đó, nhiều lĩnh vực, khu vực cần tích hợp cả hai nhóm biện pháp này để tăng khả năng ứng phó; (2) Có hợp lý khi gộp chung chiến lƣợc, quy hoạch và kế hoạch phát triển KT-XH vào chung một quy trình lập quy hoạch vì bản thân mỗi dạng có quy trình và khoảng thời gian ứng dụng riêng? (3) Chƣa giới thiệu ví dụ về tích hợp cho một chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch cụ thể nên còn mang tính lý thuyết cao.
Chiến lƣợc thích ứng của Việt Nam hiện tại chủ yếu nhằm vào giảm rủi ro do thiên tai, tập trung vào các hiện tƣợng thời tiết cực đoạn ngắn hạn và tái cấu trúc sau đó hơn là thích ứng với những tác động dài hạn, cũng nhƣ chƣa có các dạng chính sách cần lồng ghép biện pháp ứng phó với BĐKH [41].
Trên lĩnh vực ngành, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2011) [3] đã ban hành Chỉ thị số 809/CT-BNN-KHCN về việc lồng ghép BĐKH vào xây dựng, thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án phát triển ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn giai đoạn 2011-2015 phù hợp với chiến lược, chương trình mục tiêu, kế hoạch hành động quốc gia ứng phó với BĐKH theo phương châm tích cực tham gia giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và chủ động thích ứng với BĐKH. Việc lồng ghép phải dựa trên các nguyên tắc: (1) Đảm bảo phát triển KT-XH bền vững, hệ thống, ngành, vùng miền góp phần ứng phó và giảm nhẹ thiên tai; (2) Có trọng tâm, trọng điểm đáp ứng nhiệm vụ trước mắt và lâu dài; ưu tiên cho các hoạt động đa mục tiêu; (3) Huy động tối đa và sử dụng có hiệu quả cao nhất nguồn lực của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước cùng tham gia.
Tổ chức FAO và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2012) [38] đã phối hợp xây dựng hướng dẫn tích hợp GTRRTT và thích ứng với BĐKH vào kế hoạch phát triển của ngành nông nghiệp và áp dụng thí điểm cho 3 huyện ở các tỉnh Phú Thọ, Yên Bái và Lào Cai. Đối tƣợng sử dụng là cán bộ từ cấp tỉnh xuống cấp xã. Tài liệu cung cấp quy trình lồng ghép gồm 5 bước: (1) Sàng lọc; (2) Lựa chọn biện pháp GTRRTT và thích ứng với BĐKH; (3) Lồng ghép biện pháp GTRRTT và thích ứng với BĐKH; (4) Thực hiện kế hoạch phát triển nông nghiệp đã lồng ghép biện pháp GTRRTT và thích ứng với BĐKH; (5) Giám sát và đánh giá.
Tuy nhiên, tài liệu còn bộc lộ một số hạn chế: (1) Tài liệu dựa trên quan điểm chƣa hoàn toàn chính xác về thích ứng với BĐKH: “Thích ứng với BĐKH yêu cầu sự thay đổi về KT-XH và phát triển để ứng phó một cách hiệu quả với những thay đổi môi trường mới nảy sinh hay không thể dự báo được”; (2) Có sự không nhất quán khi tài liệu hướng đến lồng ghép các biện pháp thích ứng nhưng trong bước sàng lọc lại xác định các hoạt động có khả năng giảm nhẹ BĐKH; (3) phần chống chịu với khí hậu có phân tích vai trò quan trọng trong quá trình lồng ghép nhưng chưa xác định được điểm cần đưa vào; (4) Tài liệu có nhiều điểm khá tương đồng với nghiên cứu của nhóm tác giả Trần Thục, Huỳnh Thị Lan Hương, Đào Minh Trang (2012) [12] nhƣng còn thiếu công cụ hỗ trợ lồng ghép cần thiết.
Liên quan tới hướng dẫn về lồng ghép giảm nhẹ rủi ro thiên tai và thích ứng với BĐKH, Oxfarm (2011) [11] đã xây dựng một quy trình khá chi tiết nhƣng là lồng ghép vào kế hoạch phát triển KT-XH cho cấp xã. Có một điểm cần lưu ý là quy trình lập kế hoạch phát triển KT-XH cấp xã đưa ra trong tài liệu này (6 bước) không thống nhất với quy trình đưa ra trong sổ tay hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2011) về lập kế hoạch phát triển KT-XH hằng năm cấp xã (7 bước), mà đây đƣợc coi là một văn bản chính thống. Ngoài ra, tài liệu cũng chƣa cung cấp những nội dung cơ bản liên quan đến rủi ro thiên tai và BĐKH, về sự khác nhau và sự liên kết giữa hai vấn đề này, đặc biệt cho cấp chính quyền cấp xã thường có sự nhầm lẫn về thiên tai và BĐKH. Các câu hỏi ví dụ đƣa ra trong tài liệu này để hỗ trợ thu thập thông tin cũng thiên về rủi ro thiên tai (Bảng 1-3).
Trong lĩnh vực năng lƣợng, mặc dù chƣa có chính sách nào tích hợp vấn đề BĐKH, trong những năm vừa qua Việt Nam đã xây dựng đƣợc một số chiến lƣợc và kế hoạch đồng thuận với mục tiêu giảm phát thải [15].
Bảng 1-3. Quy trình lồng ghép giảm thiểu rủi ro thiên tai và thích ứng với biến đổi khí hậu vào Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp xã
Bước lập kế hoạch Lập kế hoạch phát triển KT-XH có lồng ghép Giai đoạn 1: Chuẩn bị
1. Thành lập Tổ công tác lập kế hoạch
Đảm bảo sự tham gia của các bên liên quan đến GTRRTT và thích ứng với BĐKH, tổ chức đào tạo, tập huấn liên quan đến lập KH PT KT-XH có lồng ghép.
Giai đoạn 2: Thu thập thông tin 2. Thu thập thông tin định
hướng từ cấp huyện Thu thập các thông tin liên quan đến RRTT, các biểu hiện của BĐKH và các hoạt động GTRRTT và thích ứng với BĐKH.
3. Thu thập thông tin từ thôn Trong quá trình thu thập thông tin, tác động của RRTT và các biểu hiện BĐKH đối với các lĩnh vực phát triển KT-XH đƣợc xác định và phân tích đồng thời với quá trình xác định, phân tích hiện trạng, tìm giải pháp và các ƣu tiên phục vụ phát triển KT-XH. Các tác động ngƣợc của các giải pháp, hoạt động đối với RRTT và BĐKH cũng đƣợc xem xét.
4. Thu thập thông tin từ các ban, ngành cấp xã
Trong quá trình thu thập thông tin, các tác động của RRTT và các biểu hiện BĐKH đối với lĩnh vực phát triển KT-XH đƣợc xác định và phân tích đồng thời với quá trình xác định, phân tích hiện trạng, tìm giải pháp và các ƣu tiên phục vụ phát triển KT-XH. Các tác động ngƣợc của các giải pháp, hoạt động đối với RRTT và BĐKH cũng đƣợc xem xét.
Giai đoạn 3: Xử lý và tổng hợp thông tin 5. Chuẩn bị dự thảo kế hoạch phát triển KT-XH có lồng ghép
Dự thảo các mục tiêu và chỉ số nhằm GTRRTT và thích ứng với BĐKH. Các thông tin về thực trạng bao gồm: Thông tin thiệt hại, diễn biến thời tiết trong năm, công tác PCLB và GTRRTT, các mục tồn tại, nguyên nhân, giải pháp chính về GTRRTT và thích ứng với BĐKH trong năm kế hoạch đƣợc nêu rõ.
Giai đoạn 4: Xây dựng dự thảo kế hoạch
6. Hội nghị lập kế hoạch xã Đảm bảo các giải pháp liên ngành, các hoạt động GTRRTT và thích ứng với BĐKH đƣợc cân nhắc.
(Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2011)
Trong lĩnh vực quy hoạch đô thị ở Việt Nam, các cấp chính quyền thành phố đóng vai trò quan trọng trong việc ra quyết định sử dụng đất vì họ có chức năng kiểm soát không gian theo địa giới hành chính và vì hệ thống quy hoạch chính thống không chỉ nhằm vào tiêu dùng cộng đồng mà còn cả các đầu tƣ cá nhân hướng đến mục tiêu phát triển kinh tế vùng và ngành [51]. Tuy nhiên, trong khâu quy hoạch và thực hiện phần lớn là quá trình từ trên xuống, do đó các nỗ lực quy hoạch đô thị chống chịu đƣợc BĐKH có lợi từ sự hiểu biết và nhu cầu ứng phó với BĐKH hiệu quả của các nhà quản lý cấp cao. ISET (2011) [51] đã đƣa ra một khung quy hoạch đô thị chống chịu với BĐKH cho Việt Nam và đã đƣợc áp dụng cho ba thành phố lớn là Đà Nẵng, Quy Nhơn và Cần Thơ. Tuy nhiên, các khung này chƣa cho thấy những điểm tích hợp cũng nhƣ vấn đề cần tích hợp.
Nếu chỉ xét đến GTRRTT thì theo quy mô địa phương, Trung tâm Phòng chống thiên tai Châu Á (ADPC, 2010) [2] cũng đã xây dựng tài liệu hướng dẫn lồng ghép GTRRTT vào quy hoạch phát triển KT-XH cùng những kết quả thực tiễn là các quy hoạch có lồng ghép cho tỉnh An Giang và Đồng Tháp. Tuy nhiên, tài liệu này chƣa xem xét vấn đề thiên tai trong mối quan hệ với BĐKH. Quy trình lồng ghép đưa ra lại không bao gồm bước giám sát và đánh giá, một trong những bước quan trọng nhất để đảm bảo sự thành công của chính sách đƣợc lồng ghép.