Kinh nghiệm tại một số nước và bài học đối với Việt Nam

1.1. Tổng quan nghiên cứu về mô hình quản lý vốn nhà nước tại DN

1.1.3. Kinh nghiệm tại một số nước và bài học đối với Việt Nam

1.1.3.1. Mô hình quản lý vốn nhà nước thông qua Cơ quan hành chính tại Trung Quốc và bài học đối với Việt Nam

Uỷ ban Giám sát và Quản lý Tài sản Nhà nước (SASAC) được Trung quốc thành lập năm 2003 để trực tiếp quản lý 198 DNNN lớn thuộc lĩnh vực phi tài chính. Bên cạnh việc thành lập SASAC ở Trung ƣơng, Chính phủ Trung quốc còn cho phép thành lập các tổ chức tương tự SASAC trực thuộc chính quyền địa phương để quản lý tới 1030 DNNN lớn của địa phương. Đến nay số lượng doanh nghiệp do SASAC quản lý đã đƣợc thu gọn từ 198 xuống còn 148 doanh nghiệp.

SASAC là một cơ quan ngang bộ với chủ tịch SASAC là do Chính phủ bổ nhiệm. Chủ tịch SASAC đƣợc tham dự các buổi họp Chính phủ nhƣng không đƣợc phát biểu tại các buổi họp này.

Mục tiêu của SASAC là định hướng và thúc đẩy quá trình cải cách DNNN và tăng cường việc quản lý tài sản Nhà nước.

- Với vị thế là cơ quản quản lý hành chính Nhà nước, SASAC có chức năng soạn thảo văn bản pháp quy về cải cách và quản lý tài sản nhà nước; chỉ đạo công tác quản lý tài sản nhà nước tại địa phương.

- Với vị thế là cơ quan quản lý và giám sát doanh nghiệp, SASAC thực hiện bổ nhiệm và miễn nhiệm các lãnh đạo cấp cao của doanh nghiệp, đánh giá hoạt động của các cán bộ này theo thủ tục pháp lý và thưởng/phạt đối với lãnh đạo doanh nghiệp; và gần đây là thiết lập hệ thống lựa chọn giám đốc điều hành doanh nghiệp theo yêu cầu của hệ thống kinh tế thị trường XHCN và hệ thống doanh nghiệp hiện đại.

Giám sát và quản lý việc bản toàn và gia tăng giá trị tài sản nhà nước thuộc sự giám sát của SASAC thông qua hoạt động thống kê và kiểm toán. Cử các tổ/ban giám sát đến một số doanh nghiệp lớn để thay mặt nhà nước thực hiện việc giám sát hoạt động của doanh nghiệp.

- Với vị thế là một nhà đầu tƣ của Chính phủ, SASAC thực hiện các chính sách đầu tƣ của mình vào doanh nghiệp và thông qua chính sách cải cách doanh nghiệp của mình. Các SASAC địa phương cũng được trao quyền sử dụng lợi từ DNNN địa phương để thực hiện những dự án đầu tư của địa phương

Nhƣ vậy, có thể thấy mô hình SASAC giống nhƣ một “siêu bộ”, quản lý các DNNN về mọi mặt (hoạt động, nhân sự và vốn).

Sau khi thành lập SASAC, vị thế độc quyền của DNNN ở Trung Quốc tăng lên rõ rệt. Trong khi DNNN trung ƣơng nắm giữ độc quyền ở một số ngành có thể lý giải từ mục tiêu chiến lược quốc gia thì các DNNN địa phương cũng trở nên độc quyền hơn và nắm giữ chủ yếu đối với các lĩnh vực về khai thác tài nguyên của địa phương.

Việc SASAC quản lý quá nhiều mặt đối với doanh nghiệp có thể đã không tạo điều kiện cho doanh nghiệp chủ động trong quá trình hoạt động của mình. Do vậy, để tăng cường hiệu quả quản lý DNNN, hiện nay SASAC cũng đang đi theo hướng thông lệ quốc tế qua việc hình thành các hội đồng quản trị của các doanh nghiệp. Một phần định hướng đổi mới của SASAC là căn cứ trên định hướng mô hình như Temasek của Singapore. Có thể đánh giá về mặt này Việt Nam đã đi trước Trung quốc.

1.1.3.2. Mô hình Tập đoàn đầu tư vốn Nhà nước tại Temasek (Singapore), Khazanah (Malaysia) và bài học đối với Việt Nam

Tại Malaysia có mô hình Công ty Khazanah, Singapore có mô hình Công ty Temasek. Hai Công ty này là các Công ty có chức năng là nhà đầu tư nhà nước tại doanh nghiệp. Temasek và Khazanah không can thiệp vào hoạt động của doanh

nghiệp mà chỉ đóng vai trò nhƣ một cổ đông tại doanh nghiệp đó, bình đẳng với các cổ đông khác và thực hiện quyền cổ đông của mình theo các quy định của pháp luật.

Mục tiêu Chiến lƣợc của Khazanah là trở thành một “Nhà đầu tư chiến lược hàng đầu tạo ra được giá trị bền vững cho một quốc gia Malaysia có năng lực cạnh tranh quốc tế”. Trọng tâm hoạt động của Khazanah vẫn là nhiệm vụ cơ cấu lại các doanh nghiệp Nhà nước. Từ năm 2006 có thêm việc đầu tư phát triển đặc khu kinh tế Iskanda (phía Nam Malaysia giáp với Singapore). Trong chuyển đổi DNNN, Khazanah tập trung vào quản trị “vốn nhân lực”, bộ máy lãnh đạo quản trị, điều hành năng động. Khazanah đóng vai trò tiên phong cho việc thúc đẩy quá trình cổ phần hóa các công ty nhà nước thành các doanh nghiệp hiệu quả cao, qua đó tại ra sự chuẩn bị tốt hơn cho việc mở rộng tự do hóa môi trường kinh doanh.

Chương trình chuyển đổi công ty nhà nước là một phần trong nỗ lực mà chính phủ Malaysia đang thực hiện nhằm định hướng cho sự phát triển và tăng trưởng của nền kinh tế quốc gia (chương trình được bắt đầu từ năm 2004 và dự kiến hoàn thành vào năm 2015).

Trong khi đó mục tiêu chiến lƣợc của Temasek hiện nay đƣợc đặt ra là “Tạo ra và tối đa hóa thu nhập bền vững dành cho cổ đông với vai trò là một nhà đầu tư và cổ đông năng động tại các doanh nghiệp thành công” (SCIC, 2010).

Vào những năm 80, Temasek cũng tập trung vào tƣ nhân hóa và thoái vốn nhà nước nhưng hiện nay đã hoàn thành nhiệm vụ này và hoạt động hoàn toàn trên cơ sở thương mại và tập trung vào việc tạo ra giá trị trong dài hạn. Đầu tư của Temasek hiện vẫn đang tập trung vào đầu tƣ trong khu vực và đạt mục tiêu sẽ phát triển thành tập đoàn toàn cầu với trọng tâm là Châu Á.

Trọng tâm chiến lƣợc của Temasek đƣợc thực hiện thông qua việc xây dựng các “doanh nghiệp thành công”. Phát triển tập trung vào sự quản trị và đầu tƣ năng động hiệu quả tại các Công ty mà Temasek có cổ phần. Mục tiêu của Temasek nhằm khuyến khích các Công ty thành viên kinh doanh thành công và tạo tiếng

vang trên phạm vi quốc tế. Temasek tiến hành cải tổ, thoái đầu tƣ hay đầu tƣ vào các công ty nếu nhƣ thấy đƣợc cơ hội phát triển hay thực hiện tăng giá trị.

Cả Temasek và Khazanah hiện nay đều có cổ phần tại các doanh nghiệp lớn, có tỷ trọng vốn nhà nước lớn. Ví dụ: Temasek quản lý công ty viễn thông Singtel, hãng hàng không Singapore Airlines, … Các công ty này áp dụng các công nghệ quản trị tiên tiến để thực hiện chức năng tƣ vấn cho các doanh nghiệp có vốn đầu tƣ nhà nước. Ngoài ra, các công ty này còn mở rộng đầu tư ra thị trường nước ngoài, đặc biệt là Temasek. Hiện nay, Temasek, Khazanah đang đƣợc coi là mô hình quản lý vốn nhà nước thành công nhất ở Châu Á.

1.1.3.3. Công ty Kinh doanh tài sản nhà nước (SDIC) tại Trung Quốc

Nhằm mục tiêu tách chức năng quản lý kinh tế - xã hội và quyền sở hữu tài sản nhà nước, Quốc vụ viện (Chính phủ) Trung quốc đã thành lập SDIC vào năm 1995 với mục tiêu chuyển đổi phương thức quản lý tài sản nhà nước từ các cơ quan chủ quản sang hình thức công ty kinh doanh tài sản. Đây là loại hình công ty Nhà nước đặc biệt do Trung Quốc thành lập, SDIC thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại các doanh nghiệp.

Theo yêu cầu của các chiến lƣợc kinh tế quốc gia, các chính sách phát triển ngành và các kế hoạch phát triển vùng, SDIC có nhiệm vụ tham gia góp vốn, đầu tƣ vào lĩnh vực cơ bản là công nghiệp, dịch vụ tài chính và công nghệ.

SDIC hoạt động theo mô hình tập đoàn mẹ và các công ty con. Chủ tịch SDIC kiêm tổng giám đốc và chịu trách nhiệm trực tiếp trước Thủ tướng.

Hiện nay đầu tƣ vào công nghiệp của SDIC chủ yếu tập trung vào các ngành điện, than, cảng, tàu biển, phân bón hóa học và các lĩnh vực cơ bản hoặc các lĩnh vực dựa vào tài nguyên cũng nhƣ các ngành công nghệ cao. Trong lĩnh vực tài chính, SDIC đã tiếp cận các công ty tín thác và đầu tƣ, các công ty chứng khoán, các công ty quản lý quỹ và các ngân hàng mà SDIC có cổ phần hoặc cổ phần kiểm soát. Các dịch vụ tƣ vấn chủ yếu liên quan đến lĩnh vực đầu tƣ, cơ khí, quản lý và

giám sát. Quản lý tài sản của SDIC đang chủ động hướng đến việc hợp nhất hoặc tái cơ cấu các doanh nghiệp trung ƣơng.

1.1.3.4. Bài học cơ bản rút ra đối với Việt Nam

Bài học cơ bản thứ nhất có thể rut ra đối với Việt Nam là cần thiết phải tách DNNN khỏi những ảnh hưởng chính trị và hành chính không đúng để DNNN có thể tập trung vào mục tiêu tối đa hóa giá trị tài sản của cổ đông. Sự phân biệt rõ ràng giữa quyền sở hữu nhà nước với các quyền kinh tế khác (ví dụ quyền quản lý) là hết sức cần thiết. Biện pháp nhằm tách chức năng sở hữu nhàc nước khỏi các chức năng khác là thành lập một cơ quan nhà nước duy nhất chuyên thực hiện quyền sở hữu nhà nước (Cơ quan sở hữu). Đặc biệt, nhà nước cần trao cho Cơ quan sở hữu những quyền hạn và trách nhiệm cụ thể nhằm giải quyết tình trạng phân tán về quyền hạn và manh mún về trách nhiệm trong việc quản lý DNNN.

Bài học thứ hai là cơ quản chủ sở hữu phải mang tính thương mại và chuyên nghiệp. Trách nhiệm của Cơ quan sở hữu chỉ nên giới hạn trong phạm vi những DNNN hoạt động vì mục tiêu lợi nhuận. Nếu cơ quan sở hữu phải chịu trách nhiệm đối với cả tài sản của tổ chức phi lợi nhuận, tài sản nhà nước nằm ở cơ quan chính phủ và “các đơn vị dịch vụ công cộng” thì sẽ không thể thực hiện đƣợc mục tiêu quản lý hữu hiệu đối với DNNN. Các hoạt động phi lợi nhuận mà doanh nghiệp phải thực hiện nếu có phải được nhà nước bù đắp cho các tổn thất phát sinh.

Bài học thứ ba là quyền lợi của cổ đông nhà nước tại các doanh nghiệp cần được thực hiện thông qua cơ chế thông thường, đó là tổ chức đại hội cổ đông hàng năm và cử đại diện tham gia HĐQT của DNNN. Các quyền lợi khác của nhà nước không liên quan tới cổ đông cần đƣợc thực hiện thông qua các kênh pháp luật hành chính hoặc thương mại thích hợp. Quá trình thực hiện quyền chủ sở hữu đòi hỏi Cơ quan sở hữu phải cử đại diện đủ tiêu chuẩn tham gia HĐQT của DNNN và giám sát việc thực hiện kế hoạch kinh doanh của doanh nghiệp.

Bài học thứ tƣ là việc cần tập trung vào việc cải cách quản trị doanh nghiệp đối với công ty quản lý tài sản Nhà nước và các công ty thành viên. Khazanah thành

lập từ năm 1993 nhƣng đến năm 2004, họ đã phải đặt lại vấn đề quản trị doanh nghiệp và xây dựng một chiến lược tăng cường quản trị doanh nghiệp thông qua việc xây dựng và ứng dụng một loạt các sổ tay về quản trị tại các công ty thành viên. Temasek cũng khuyến khích các công ty thành viên áp dụng Chuẩn quản trị doanh nghiệp đƣợc Chính phủ thông qua (3/2001). Sau khi chuẩn hóa đƣợc khung quản trị, thì các doanh nghiệp chủ động và tự chủ hoạt động theo khung quản trị đó, Temasek (cũng nhƣ Khazanah) không can thiệp vào hoạt động của doanh nghiệp mà chỉ đóng vài trò nhƣ một cổ đông tại doanh nghiệp đó bình đẳng với các cổ đông khác và thực hiện quyền cổ đông của mình theo các quy định của pháp luật.

Cơ quan sở hữu cần đƣợc tổ chức một cách gọn nhẹ, giảm thiểu số lƣợng nhân viên để tránh trở thành một tổ chức hành chính quan liêu cồng kềnh. Ngoài ra, Cơ quan sở hữu cũng cần nhấn mạnh việc thương mại hóa các hoạt động của mình, ký hợp đồng với bên ngoài càng nhiều càng tốt để thực hiện chức năng giám sát và tƣ vấn cho DNNN.

Để phù hợp với việc Nhà nước chỉ nắm giữ những doanh nghiệp then chốt, quy mô danh mục các công ty do Nhà nước nắm giữ không nên quá lớn.

Về chế độ đãi ngộ, để cơ quan sở hữu mang tính thương mại và chuyên nghiệp, nhân viên làm việc cho Cơ quan sở hữu phải là những nhân viên chuyên nghiệp làm việc chuyên trách, được hưởng chế độ đãi ngộ theo cơ chế thị trường.

Tóm lại: mỗi mô hình quản lý đƣợc xây dựng từ đặc thù riêng của từng quốc gia nên khó có thể đánh giá mô hình này tốt hơn mô hình kia. Tuy nhiên, qua thực tế hoạt động của hai mô hình quản lý và các bài học rút ra từ việc thực tế triển khai các mô hình của các nước trên Thế giới nêu trên có thể thấy mô hình giao cho doanh nghiệp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước sẽ tách bạch rõ hơn vai trò hoạch định chính sách kinh tế của Chính phủ ra khỏi vai trò sở hữu tài sản của Nhà nước, các doan nghiệp có vốn nhà nước sẽ hoạt động với hiệu quả hoạt động cao hơn và việc kiểm soát cũng rõ ràng, minh bạch hơn. Trên cơ sở thực tế này, Việt Nam đã lựa chọn chuyển đổi từ mô hình cơ quan hành chính bộ ngành

sang mô hình doanh nghiệp là đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước thông qua việc thành lập SCIC.