1.2. Mô hình quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp
1.2.1. Mô hình quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp của Việt Nam
Hiện nay ở nhiều nước trên thế giới nhà nước vẫn đầu tư vào kinh doanh, vẫn còn tồn tại doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên mô hình quản lý doanh nghiệp nhà nước, quản lý vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh của các nước lại không đồng nhất. Tùy theo trình độ phát triển của nền kinh tế, trình độ quản lý nền kinh tế, quản lý xã hội; lịch sử hình thành và phát triển doanh nghiệp nhà nước; số lượng doanh nghiệp nhà nước... mà mỗi nước có mô hình quản lý doanh nghiệp nhà nước, quản lý vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh khác nhau. Có thể nói không nước nào giống nước nào. Qua nghiên cứu, hiện nay Việt Nam có hai mô hình quản lý doanh nghiệp nhà nước phổ biến như sau:
1.2.1.1. Mô hình quản lý vốn phân tán
Mô hình quản lý phân tán là mô hình phân cấp quản lý vốn nhà nước từ Thủ tướng Chính phủ, các Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh. Mô hình quản lý này có đặc điểm nhƣ sau:
Thứ nhất, cơ chế cơ quan chủ quản là các Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh không cho phép tách bạch giữa chức năng quản lý Nhà nước và chức năng quản lý kinh doanh. Đây là vấn đề đã đƣợc nêu trong rất nhiều nghị quyết, hội nghị, hội thảo.
Nhưng đến nay chưa có hướng giải quyết và sẽ không giải quyết được nếu vẫn giữ mô hình hiện tại.
Thứ hai, cơ chế chủ quản nhƣ hiện nay đã biến các DNNN thành "cánh tay nối dài" của các cơ quan hành chính gồm các Bộ và UBND cấp tỉnh. Từ đó, yêu cầu công khai, minh bạch sẽ chỉ là quy định trên giấy. Không ngẫu nhiên mà một số tổ chức tài chính quốc tế nhƣ WB, ADB...khi cho Việt Nam vay vốn thực hiện dự án
đã đặt điều kiện: Những DN thuộc sự quản lý của chủ đầu tƣ (là các Bộ, Ngành, UBND cấp tỉnh) không đƣợc tham gia đấu thầu.
Thứ ba, cơ chế chủ quản hiện nay đã tạo ra những "doanh nhân bất đắc dĩ"
khi giao cho Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND cấp tỉnh làm đại diện vốn Nhà nước tại DN. Đó là những quan chức, những chính khách không thể đủ điều kiện để trở thành doanh nhân ít nhất là về mặt thời gian.
Thứ tƣ, do có những "doanh nhân bất đắc dĩ" là các quan chức, công tác kiểm tra, thanh tra đối với các DNNN mà họ làm "đại diện chủ sở hữu" hầu nhƣ không có kết quả. Việc rất nhiều đoàn thanh tra, kiểm tra, kiểm toán đối với Vinashin, Vinalies nhƣng không phát hiện ra điều gì lớn là bằng chứng cụ thể và sinh động.
Mô hình này khá phổ biến ở nhiều nước, chủ yếu là những nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa trước đây và một số nước như Thụy Điển, Phần Lan... Việt Nam hiện nay cũng đang áp dụng mô hình này. Đặc điểm của mô hình này là các cơ quan quản lý nhà nước được phân công, phân cấp thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước gồm cả cơ quan lập pháp (Quốc hội) cơ quan hành pháp (Chính phủ). Tuy nhiên ở mỗi nước chức năng của mỗi cơ quan khác nhau. Ở một số nước Quốc hội quyết định thành lập, quy định tỷ lệ vốn nhà nước trong doanh nghiệp giám sát hoạt động của doanh nghiệp. Nhưng phần lớn các nước Quốc hội chỉ giữ vai trò giám sát. Cơ quan hành pháp phân công, phân cấp thực hiện các quyền của chủ sở hữu. Mỗi cơ quan có thể thực hiện một số quyền chủ sở hữu đối với một doanh nghiệp như Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập doanh nghiệp, bổ nhiệm người quản lý, điều hành doanh nghiệp; bộ Tài chính cấp vốn, giấm sát về tài chính đối với doanh nghiệp; bộ quản lý ngành quyết định ngành nghề kinh doanh, giám sát thực hiện hoạt động của doanh nghiệp. Cũng có thể một cơ quan thực hiện toàn bộ các quyền của chủ sở hữu (bộ chủ quản).
Ở Việt Nam, tháng 10/1999, Chính phủ quyết định giải thể Tổng cục quản lý vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp, thành lập Cục tài chính doanh nghiệp trực
thuộc Bộ tài chính thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài chính đối với doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế và đại diện chủ sở hữu đối với số vốn nhà nước đã đầu tư vào doanh nghiệp.
Dưới Cục tài chính doanh nghiệp, ở mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có các Chi cục tài chính doanh nghiệp thuộc Sở tài chính vật giá. Cục tài chính doanh nghiệp quản lý trực tiếp các doanh nghiệp nhà nước trung ương. Các doanh nghiệp nhà nước địa phương chịu sự quản lý trực tiếp của các Chi cục tài chính doanh nghiệp thuộc Sở tài chính - vật giá tỉnh, thành phố (Vũ Xuân Tiền, 2014).
1.2.1.2. Mô hình quản lý vốn tập trung
Mô hình quản lý tập trung là mô hình giao trách nhiệm đại diện quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp về một cơ quan của Chính phủ.
Tổ chức này thực hiện các chức năng của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp được giao quản lý, bao gồm cả doanh nghiệp có100% vốn nhà nước và doanh nghiệp có một phần vốn nhà nước. Đối với doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước tổ chức này là chủ sở hữu, có đầy đủ các quyền của chủ sở hữu theo pháp luật quy định. Đối với doanh nghiệp có một phần vốn nhà nước tổ chức này là cổ đông, người góp vốn, thực hiện các quyền của cổ đông, người góp vốn theo quy định của pháp luật và điều lệ doanh nghiệp.
Tại Việt Nam, ngày 20/6/2005 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg thành lập SCIC và Quyết định số 152/2005/QĐ-TTg về phê duyệt điều lệ và tổ chức hoạt động của SCIC. Theo đó, SCIC là một tổ chức tài chính đặc biệt của Nhà nước, được thành lập để quản lý, đầu tư, kinh doanh vốn Nhà nước tại doanh nghiệp và thực hiện chức năng đại diện chru sở hữu vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước.
1.2.2. Yêu cầu hoàn thiện mô hình quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp Đứng ở giác độ Nhà nước, hội nhập là khai thác các khả năng của đối tác nhằm tạo điều kiện để phát triển kinh tế của nước mình; ở giác độ doanh nghiệp,
thông qua hội nhập quốc tế mà có thêm thị trường để tiêu thụ sản phẩm, để tiếp thu công nghệ tiên tiến, kỹ thuật hiện đại, kinh nghiệm quản lý khoa học của các đối tác kinh doanh; ở giác độ người tiêu dùng, nhờ có hội nhập mà họ được đáp ứng tiêu dùng tốt hơn, hàng hoá ngày càng đẹp hơn, chất lƣợng tốt hơn và giá rẻ hơn.
Quá trình hội nhập kinh tế với thế giới và khu vực phải thoả mãn các nguyên tắc sau:
- Công bằng, tức là không phân biệt đối xử giữa các nước thành viên theo quy chế tối huệ quốc (MFN). Nếu thành viên A được hưởng các ưu đãi này thì các thành viên B, C, D… cũng được hưởng những ưu đãi đó nếu họ đều nằm trong tổ chức thương mại thế giới (WTO). Ngoài ra, cần phải đối xử công bằng giữa hàng hoá sản xuất trong nước với hàng nhập khẩu (đối xử quốc gia - National treatment)
- Tự do hoá liên tục, tức là mỗi nước chỉ được sử dụng công cụ bảo hộ chủ yếu cho sản xuất trong nước của mình là thuế, mà thuế cũng phải giảm dần. Còn các biện pháp phi thuế nhƣ giấy phép, quota,… đều không đƣợc sử dụng.Bên cạnh đó, vấn đề tự do hoá phải đƣợc tiến hành một cách liên tục, tức là mức thuế chỉ có giảm mà không có tăng.
- Minh bạch, tức là hệ thống luật pháp phải rõ ràng, các chính sách liên quan đến thương mại phải được công khai hoá cho mọi người đều biết, luật lệ làm ăn phải phù hợp với thông lệ quốc tế,…
- Có đi có lại, bình đẳng và có đi có lại là thông lệ chung trong quan hệ kinh tế quốc tế đã có từ lâu, nhƣng điều đáng nói ở đây là quyền đƣợc “tự vệ”, đƣợc
“trả đũa” của một nước khi nước đó bị hàng nhập khẩu của một nước khác đe doạ thái quá hoặc bị các biện pháp phân biệt đối xử gây tổn hại.
Như vậy, xu thế toàn cầu hoá, hội nhập kinh tế quốc tế là một xu hướng tất yếu. Bất cứ một quốc gia nào muốn phát triển kinh tế đều không thể là người đứng ngoài cuộc. Trong đó, hơn ai hết, doanh nghiệp mà đứng đầu là các DNNN chính là chủ thể để thực hiện quá trình hội nhập, là động lực hết sức quan trọng và then chốt góp phần quyết định sự thành công của quá trình này (Hoàng Thị Chỉnh, 2010).
Vì vậy, mô hình quản lý vốn nhà nước cũng cần phải hoàn thiện hơn để phù hợp với quá trình hội nhập kinh tế thế giới của Việt Nam. Qua nghiên cứu các bài viết về kinh nghiệm quốc tế cũng nhƣ các bài viết của các học giả về mô hình quản lý vốn nhà nước, thì Việt Nam cần thực hiện một số việc sau đây để dần hoàn thiện mô hình quản lý vốn nhà nước:
1.2.2.1. Từ bỏ mô hình quản lý phân tán hướng tới mô hình quản lý tập trung
Qua ngiên cứu kinh nghiệm quốc tế, có thể thấy phương thức quản lý vốn nhà nước ở Việt Nam giao cho một cơ quan do Chính phủ thành lập đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp là đúng hướng, phù hợp với xu thế về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp trên thế giới. Việc xoá bỏ sự can thiệp của cơ quan hành chính vào hoạt động doanh nghiệp là phù hợp với các cam kết hội nhập khi Việt Nam tham gia các tổ chức thương mại quốc tế, nhằm tập trung việc quản lý và kinh doanh vốn nhà nước và tạo ra tổ chức tài chính tầm quốc gia, có năng lực cạnh tranh quốc tế như nhiều nước đã làm thời gian qua.
1.2.2.2. Cần tách bạch chức năng quản lý nhà nước với chức năng quản lý của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước
Từ 1/7/2010, toàn bộ các DNNN Việt Nam phải chuyển thành công ty cổ phần, công ty TNHH hoạt động theo Luật Doanh nghiệp. DNNN phải cạnh tranh bình đẳng với các doanh nghiệp khác. Điều đó đòi hỏi chủ sở hữu nhà nước phải hoạt động như những chủ sở hữu đích thực và chuyên nghiệp tương tự như các chủ sở hữu khác, tạo điều kiện cho DNNN hoạt động một cách tự chủ theo quy định của pháp luật, có hiệu quả cao và phù hợp với các yêu cầu của các cam kết hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam trong đó có các cam kết khi gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO).
Hơn nữa, nhiều đối tác quốc tế vẫn chƣa công nhận Việt Nam có nền kinh tế thị trường đầy đủ. Một trong những lý do đó là vấn đề liên quan đến khu vực DNNN. Mặc dù đã có những bước cải cách, đổi mới không ngừng về khung pháp lý và cơ chế, chính sách đối với các DNNN trong nhiều năm qua và điều chỉnh vai trò
của Nhà nước trong nền kinh tế. Tuy nhiên hiện nay các cơ quan quản lý nhà nước Việt Nam (Chính phủ, các bộ, UBND cấp tỉnh) vẫn đồng thời làm đại diện chủ sở hữu DNNN. Điều này dẫn đến lẫn lộn giữa vai trò quản lý hành chính với vai trò chủ sở hữu của nhiều cơ quan nhà nước. Hậu quả là quản lý nhà nước đối với DNNN bị méo mó, tạo ra sự phân biệt đối xử giữa DNNN với doanh nghiệp ngoài nhà nước. Bộ máy và cán bộ quản lý nhà nước không chuyên nghiệp, vừa không đáp ứng mục tiêu thiết lập một nền hành chính chuyên nghiệp, vừa không hiệu quả trong quản lý, giám sát hoạt động kinh doanh của DNNN.
Với cơ chế hiện nay, chƣa cho thấy sự phân biệt và làm rõ đâu là quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, đâu là quyền tự chủ sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp.
Từ khi chuyển sang kinh tế thị trường nhiều thành phần, bắt đầu xuất hiện ngày càng nhiều doanh nghiệp ngoài quốc doanh. Đối với các doanh nghiệp này, đương nhiên các cơ quan nhà nước chỉ quản lý về mặt hành chính nhà nước, trong khi đó, với tƣ cách chủ quản, vẫn quản lý hoạt động kinh doanh đối với các doanh nghiệp nhà nước trực thuộc. Hệ quả khó tránh là xuất hiện tình trạng phân biệt đối xử giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau.
Mặt khác, trong điều kiện cạnh tranh gay gắt của kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, chức năng quản lý nhà nước và quản lý kinh doanh ngày càng trở nên phức tạp, đòi hỏi các cơ quan quản lý phải chuyên nghiệp hơn. Do đó, việc tách chức năng chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước với chức năng quản lý hành chính nhà nước nhằm hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường và thực hiện cam kết WTO là thực sự cần thiết đối với Việt Nam (Thời báo kinh tế Sài Gòn, 2012).
1.2.2.3. Xóa bỏ sự can thiệp của cơ quan hành chính nhà nước vào hoạt động của doanh nghiệp.
Hiện nay cơ chế quản lý của chủ quản đối với các doanh nghiệp ở Việt Nam đã có sự đổi mới và trên thực tế đạt đƣợc một số kết quả nhất định, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Tuy nhiên, với yêu cầu của sự nghiệp đổ mới, cơ chế quản lý của chủ sở hữu hiện nay đối với doanh nghiệp ở các Bộ, các tỉnh, vẫn
còn nhiều hạn chế, đặc biệt cơ chế chủ quản đã can thiệp quá sâu vào hoạt động của các doanh nghiệp, làm cho các doanh nghiệp phụ thuộc nhiều vào các quyết định của chủ sở hữu, nhất là những quy định quản lý hành chính phiền hà, chậm trễ vừa làm mất thời cơ vừa làm chậm thời gian gia nhập thị trường của doanh nghiệp. Điều đó hạn chế tính năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm, dám chịu rủi ro và dám mạo hiểm của doanh nghiệp trong quá trình cạnh tranh và hội nhập kinh tế thế giới. Hơn thế nữa, nó còn là mảnh đất sản sinh ra tệ nạn tham nhũng và nạn tiêu cực mà biểu hiện rõ nét là thông qua cơ chế “xin - cho”, cơ chế điều hành trực tiếp đối với các doanh nghiệp. Vấn đề này đã đƣợc Nghị quyết của Đại hội Đảng X đề cập, phân tích hậu quả của việc tồn tại cơ chế chủ quản đối với doanh nghiệp và nêu lên quan điểm phải tiếp tục xóa bỏ được cơ chế này và phân biệt rạch ròi giữa quản lý nhà nước và quản lý sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp.
Không những thế, cơ chế quản lý này còn làm nảy sinh tư tưởng cho doanh nghiệp vừa ỷ lại, dựa dẫm, vừa phụ thuộc vào cơ quan chủ quản. Cơ quan chủ quản lại bị ảnh hưởng bởi tác phong quan liêu, cửa quyền do cơ chế này đem lại. Điều này vô hình chung làm sa sút năng lực, phẩm chất của bộ phận cán bộ của doanh nghiệp và cán bộ của các cơ quan chủ quản. Vì lợi ích của ngành mình, tỉnh mình làm cho các cơ quan chủ quản có nhiều lúc thiếu khách quan trong việc tổ chức, thực hiện và ban hành các quyết định có liên quan về cơ chế, chính sách, pháp luật đối với doanh nghiệp trực thuộc.
Hiện nay nền kinh tế nước ta đang chuyển vào chiều sâu, chiều rộng của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, sự cạnh tranh ngày càng khốc liệt, thế nhƣng hàng ngày có biết bao nhiêu công việc trước, trong và sau khi kinh doanh của doanh nghiệp bắt buộc phải có phê duyệt, quyết định của cơ quan chủ quản và làm cho các cơ quan này phải hao tổn vào những công việc có tính chất hành chính, sự vụn vặt làm cho thời gian dành vào việc thực hiện các chức năng quản lý còn hạn chế, đặc biệt là chức năng tổ chức, xây dựng, hướng dẫn thực hiện chiến lược, chính sách, pháp luật để tạo môi trường cho doanh nghiệp còn rất hạn chế (Nguyễn Thế Tràm, 2014).
1.2.2.4. Công khai, minh bạch hóa tối đa các hoạt động của doanh nghiệp
Đây được xem là một cơ hội quan trọng nhằm tăng cường sự minh bạch về tình hình hoạt động và tài chính của DNNN, khối doanh nghiệp đang chiếm tới 1/3 GDP của VN.
Trong những năm gần đây, VN đã đạt đƣợc nhiều tiến triển trong việc cung cấp thông tin đƣợc công khai và trực tuyến. Một ấn phẩm gần đây của Tổ chức Arachnys Open Data Compass cho thấy VN đã là “một trong những nước đi đầu trong khu vực”, xếp thứ hai trong nhóm các quốc gia ASEAN xét về mức độ sẵn có của thông tin về doanh nghiệp trên mạng.
Ngày càng có nhiều bằng chứng cho thấy việc công khai thông tin của DNNN, cùng với các cuộc cải cách khác, có thể góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp này. Công khai thông tin, bao gồm thông tin tài chính và phi tài chính, và có thể là công khai nội bộ hay bên ngoài (công bố ra công chúng).
Tuy nhiên nhìn chung thông tin công bố của phần lớn DNNN là chƣa đầy đủ về chất lƣợng, thiếu độ chính xác và tính kịp thời, nên khả năng giám sát của các cơ quan chính phủ đối với hoạt động của DNNN còn nhiều hạn chế. Nghị định 61 (tháng 6-2013) là một bước tiến trong việc công khai thông tin, nhưng vẫn còn nhiều việc phải làm.
Các quy định hiện nay chƣa đủ để đƣa ra một khung pháp lý hiệu quả trong việc công bố thông tin. Đã có một số quy định về nghĩa vụ công khai thông tin tài chính và phi tài chính của DNNN, nhưng hướng dẫn còn chưa đồng bộ và khó thực hiện. Cũng còn nhiều vấn đề về việc thực thi, giám sát và mức độ chi tiết của yêu cầu, vì vậy trong thực tế nhiều DNNN công khai thông tin chủ yếu trên cơ sở tự giác.
Trong năm 2013, qua tìm kiếm trên mạng thấy 89 DNNN của VN có trang web, trong đó có 11 tập đoàn và 12 tổng công ty. Mặc dù đã có nhiều DNNN công khai thông tin hữu ích, song vẫn còn phải cải thiện chất lƣợng thông tin.