CHƯƠNG 2 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH CÔNG
2.2. Một số loại h nh chính sách c ng nghiệp
2.2.1. Chính sách bảo hộ (can thiệp) và chính sách tự do
Trong l ch sử phát triển chính sách công nghiệp trên thế giới n i chung và châu Âu n i riêng, các quốc gia thường sử dụng hai hình thức ho c bảo hộ ho c tự do nhằm th c đẩy nền công nghiệp của họ. Ở châu Âu trước đây, đ c biệt là thời kỳ từ cách mạng công nghiệp đến trước thập niên 1990, chính sách công nghiệp thường được phân thành hai nh m: bảo hộ ở Đức, Pháp, Italia… và tự do ở Anh, Đan Mạch, Hà Lan…. Sự can thiệp của nhà nước ở các nước Đức, Pháp và Italia là rất rõ, với nhiều chính sách hỗ trợ doanh nghiệp trong nước, th c đẩy xuất khẩu và hạn chế nhập khẩu, đ c biệt trong giai đoạn đầu thế kỷ XX. Một ví dụ c thể thấy, nước Pháp trong thời kỳ đầu thực hiện chính sách công nghiệp đã ch u ảnh hưởng rất lớn từ tư tưởng của Colbert1. Colber thực hiện chủ trư ng th c đẩy sản xuất trong nước, hạn chế sự xâm nhập của các nhà sản xuất và hàng h a từ nước ngoài, trong khi tăng cường xuất khẩu hàng h a ra nước ngoài. Tư tưởng Colbert ủng hộ chủ nghĩa trọng thư ng nhưng thực hiện chính sách bảo hộ cho công nghiệp trong nước và ngăn cản sự cạnh tranh từ bên ngoài.
Ngày nay, các nước công nghiệp phát triển Phư ng Tây thường kêu gọi thế giới d ch chuyển sang thực hiện các chính sách tự do và coi đ là phư ng cách để đi đến sự th nh vượng. Các nước này thường cho rằng, họ trở nên giàu c là do thực hiện các chính sách tự do. Tuy nhiên, Chang (2010) đã phản đối điều này khi cho rằng sự thực không như vậy, các nước giàu trong giai đoạn tích lũy của cải trên thực tế lại thực hiện các chính sách bảo hộ mạnh với hàng rào thuế quan rất cao, ví dụ như Hoa Kỳ trong thời kỳ cuối thế kỷ XIX c mức thuế quan cao lên đến 40 – 55%
[37]. Chang (2002) cho rằng, các nước giàu trong thời kỳ đ cũng chưa hề c hệ thống bảo vệ sở hữu trí tuệ hoàn chỉnh, luôn bảo vệ các doanh nghiệp trong nước mới thành lập [34]. Các nước giàu thực chất đã vứt bỏ „chiếc thang‟ mà họ đã sử dụng để trèo lên v trí hiện nay. Thực tế cho thấy, ngay cả các nước được xem là thuộc nh m “tự do” cũng thực hiện các hàng rào thuế quan rất cao trong nhiều lĩnh vực, như tại Anh trong giai đoạn sau 1945 [44], [88], [91].
2.2.2. Chính sách theo chi u dọc và chính sách theo chi u ngang
Chính sách công nghiệp theo chiều dọc (vertical industrial policy) được xem là chính sách c sự hỗ trợ của chính phủ đối với các doanh nghiệp ho c các ngành cụ thể, với phư ng cách ho c là hỗ trợ cho các doanh nghiệp thành công để th c đẩy lợi thế so sánh (picking the winners) ho c hỗ trợ cho các doanh nghiệp yếu kém để tránh sự đổ vỡ của nền công nghiệp quốc gia (supporting the losers). Chính sách này c n c tên gọi phổ biến h n là chính sách ngành (sectoral policy). Chính sách theo chiều dọc đã được thực hiện mạnh mẽ ở châu Âu trong những năm 50 – 70 của thế kỷ XX với mục tiêu xây dựng sức mạnh quốc gia (National Champions), dựa vào các doanh nghiệp nhà nước (SOE) và các ngành công nghiệp c tính chiến lược. Tuy nhiên, châu Âu, cụ thể là Liên minh châu Âu, đã c sự chuyển đổi từ chính sách công nghiệp theo đ nh hướng phát triển ngành (theo chiều dọc) sang chính sách công nghiệp theo chiều ngang (hozirontal industrial policy). Sự d ch chuyển này được bắt đầu từ việc ban hành sách trắng về chính sách cạnh tranh ở Vư ng quốc Anh và Châu Âu trong thập kỷ 90 của thế kỷ XX [45].
Chính sách theo chiều ngang ch trọng vào các tác động rộng đến các lĩnh vực của nền kinh tế, thay vì chỉ tập trung vào một số lĩnh vực như chính sách công nghiệp theo chiều dọc. Đối với EU, chính sách công nghiệp theo chiều ngang hướng tới khuyến khích phát triển các doanh nghiệp nhỏ và vừa năng động; thiết lập một th trường nghiên cứu và phát triển (R&D) (bao gồm cung cấp các khoản tài trợ, chống chảy máu chất xám, tạo các điều kiện thuận lợi cho hoạt động nghiên cứu và phát triển của doanh nghiệp…); triển khai các chính sách đổi mới (như lấy doanh nghiệp làm trọng tâm, phổ biến các sáng kiến, xây dựng hệ thống đổi mới…); xây dựng nguồn vốn con người với kỹ năng cao; phát triển th trường nội đ a (xây dựng các hệ thống tiêu chuẩn, hình thành các th trường tài chính, củng cố luật doanh nghiệp…), th c đẩy phát triển nền kinh tế „xanh‟ với năng lượng và công nghệ „sạch‟…vv.
Sự điều chỉnh chính sách công nghiệp từ chính sách theo chiều dọc sang chính sách theo chiều ngang được thực hiện dưới sự ảnh hưởng của Chủ nghĩa Tân tự do, vốn được các quốc gia phư ng Tây th c đẩy từ sau Đồng thuận Washington (Washington Concensus) trong những năm 1980. Các nước phư ng Tây đã cổ vũ cho việc thiết lập sự cạnh tranh, giảm sự can thiệp, kiểm soát của nhà nước trong nền kinh tế và xây dựng thể chế, c chế quản tr tốt, minh bạch để tạo điều kiện cho th trường hoạt động. Đây là những nguyên nhân, động lực chính cho sự điều chỉnh chính sách công nghiệp của các nước châu Âu trong giai đoạn này.
2.2.3. Chính sách công nghiệp vĩ mô và chính sách công nghiệp vi mô
Bên cạnh các cách phân loại trên, tuy ít được sử dụng, chính sách công nghiệp c n được phân thành chính sách công nghiệp vĩ mô và chính sách công nghiệp vi mô [24]. Chính sách công nghiệp vĩ mô là những hành động c thể dẫn đến sự hình thành một hệ thống mang tính thể chế để các hoạt động can thiệp của nhà nước diễn ra trong đ . Theo Bianchi (1998), chính sách công nghiệp vĩ mô điều chỉnh mối quan hệ giữa nhà nước và nền kinh tế và đ i hỏi phải c một bộ máy nhà
nước c sự can thiệp tối thiểu [24]. Nhà nước sẽ chỉ c chức năng đ nh hướng và đảm bảo sự lựa chọn tự thân của nền kinh tế. Nhà nước sẽ tự tổ chức bộ máy thật nhỏ nhưng hiệu quả. Quá trình chuyển đổi chính sách công nghiệp này c thể được thấy ở Liên bang Nga hay Argentina, n i c sự chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung và đ ng kín sang nền kinh tế th trường và mở. Sự can thiệp của nhà nước chủ yếu là xác lập quyền chính thức của công dân và đưa ra các quy trình để người dân được hưởng các quyền của mình. Nhà nước cũng xác đ nh các d ch vụ công mà người dân c thể tiếp cận và xác đ nh các chức năng của th trường tài chính và các hoạt động nghiên cứu và phát triển. Quan điểm về chính sách công nghiệp vĩ mô này của Bianchi rất gần với quan điểm của các học giả theo trường phái Tân Tự do về vai tr của nhà nước.
Trong khi đ , chính sách công nghiệp vi mô là phư ng tiện để các quyền được chuyển đổi thành năng lực tham gia của công dân vào sản xuất công nghiệp.
Chính sách công nghiệp vi mô cũng hướng đến xây dựng một mạng lưới các mối quan hệ c tính tư ng hỗ, g p phần củng cố các hệ thống sản xuất. Mạng lưới này c tính đ a lý và ngành (lĩnh vực) sản xuất, ví dụ như việc hình thành các hiệp hội theo đ a phư ng ho c ngành sản xuất nhằm th c đẩy sức cạnh tranh nhờ khai thác được lợi thế so sánh của các doanh nghiệp trong hiệp hội. Chính sách công nghiệp vi mô c thể được nhìn thấy khá phổ biến ở Italia với mô hình các khu công nghiệp (industrial district) và các hiệp hội trong đ .