CHƯƠNG 2 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH CÔNG
3.1. Chính sách c ng nghiệp ở Cộng hòa Italia
3.1.1. Sơ lược sự h nh thành và phát triển chính sách công nghiệp ở Italia đến iệp ước Maastricht
ự do v bảo h : h nh s h ng nghi p It li trong thời kỳ đầu qu trình ng nghi p hó đến 1945
Do hoàn cảnh l ch sử, Italia là nước tiến hành công nghiệp h a khá muộn khi so với Vư ng quốc Anh (cuối thế kỷ XVIII) và Pháp (đầu thế kỷ XIX). Sau khi thống nhất đất nước vào năm 1861, Italia đã bước vào thời kỳ phát triển công nghiệp c tính tự do cao. Nhà nước mới thành lập đã thực hiện xây dựng các đạo luật theo kiểu Pháp nhằm bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ và tự do kinh doanh. Italia đã xây dựng một mạng lưới đường sắt gi p kết nối cả về kinh tế, xã hội, chính tr trong một quốc gia mới thống nhất. Mạng đường sắt Bắc – Nam được xây dựng trong những năm 1860 và trong 10 năm mạng lưới này đã tăng từ 2000 km lên 6200 km [91]. Cũng trong giai đoạn này, cùng với xây dựng hệ thống đường sắt, việc phát triển ngành điện đã được xem là một động lực lớn cho quá trình phát triển công nghiệp của Italia. Tuy nhiên, trái với đường sắt, nhà nước đã không c những can thiệp mạnh để th c đẩy ngành điện.
Tuy nhiên, sau hai thập kỷ phát triển tự do, các chính sách bảo hộ bắt đầu được ban hành với mục tiêu xây dựng Italia thành một cường quốc. Một trong những ngành được bảo hộ đầu tiên là thép, một nguyên liệu quan trọng không chỉ trong chế tạo máy m c mà c n là một thành phần quan trọng cho phát triển quân sự. Trong những năm 1880s, các doanh nghiệp trong nước bắt đầu được ưu đói trong đấu thầu xõy dựng đường sắt, cỏc doanh nghiệp này đó c thể chiếm ắ
số thiết b được cung cấp. M c dù vậy, đối với những ngành Italia c thế mạnh, nước này đã bảo hộ ít h n, ví dụ như ngành dệt.
Chính sách công nghiệp trong thời kỳ này cũng thể hiện rõ mục tiêu hỗ trợ „Tổ hợp quân sự - công nghiệp”, với mục đích th c đẩy phát triển công nghiệp nhằm phục vụ quốc ph ng và mở rộng thuộc đ a. Các ngành sản xuất vũ khí, đ ng tàu, thép nhận được nhiều ưu đãi. Việc thực hiện chính sách bảo hộ trong thời gian này c n gắn với việc cứu trợ các công ty g p kh khăn về tài chính. Các ngân hàng đã thực hiện cứu trợ các công ty g p kh khăn bằng cách lấy nợ xấu của ngân hàng chuyển đổi thành cổ phần và sau đ được quốc hữu h a và chờ tư nhân h a khi điều kiện cho phép.
Chính sách công nghiệp trong thời kỳ nắm quyền của Chủ nghĩa Phát-xít c sự gián đoạn so với giai đoạn trước nhưng không lớn. Điểm nổi bật trong thời gian này là sự thực hiện chính sách „Autarky‟. Đây là chính sách tự cung cấp hàng h a, giảm ảnh hưởng vào nhập khẩu. Để làm được điều này, chính phủ đã tăng thuế nhập khẩu, áp dụng hạn ngạch nhập khẩu, th c đẩy nghiên cứu tìm các biện pháp thay thế nhập khẩu, can thiệp vào th trường lao động, cấm bãi công, hạn chế cạnh tranh và điều chỉnh th trường hàng h a ở mức nhiều nhất c thể…
Như vậy, Italia từng c một chính sách công nghiệp tự do trong một giai đoạn ngắn và sau đ ngày càng thực hiện chính sách bảo hộ ch t chẽ. Chính sách công nghiệp đang ở trong giai đoạn đ nh hình và ý thức bảo hộ để phát triển các ngành công nghiệp trong nước ngày càng tăng lên. M c dù vậy, cũng phải thừa nhận một thực tế là chính sách bảo hộ trong thời kỳ này đã g p phần không nhỏ vào việc hình thành tính tự chủ của các ngành công nghiệp của Italia, đưa các ngành này trở nên c khả năng cạnh tranh trên th trường châu Âu và thế giới, như ngành thép và vũ khí.
ự do hó th ơng mại v sự ph t triển do nh nghi p nh n ở It li từ 1945 đến 19 0
Thực hiện chính sách cải cách kinh tế sau chiến tranh là trọng tâm của các đảng phái chính tr nắm quyền sau chiến tranh, trong đ c việc phá bỏ các rào cản hành chính và thư ng mại, vốn tồn đọng từ thời kỳ phát xít. Tuy nhiên, nền kinh tế của Italia trong giai đoạn này là một nền kinh tế “hỗn hợp”, n i c sự tồn tại của cả khu vực tư nhân và khu vực nhà nước, n i một cách khác đ là một nền kinh tế th trường với sự hiện diện của nhà nước. Các doanh nghiệp nhỏ và vừa, tư nhân phát triển mạnh mẽ, đ c biệt ở khu vực miền Bắc và miền Trung.
Hầu hết những khuyến khích được dành cho việc thành lập các doanh nghiệp nhỏ và vừa và hỗ trợ cho các hoạt động của ch ng. Chính sách công nghiệp trong thập kỷ 1960 thường được xem là một phần của chính sách kế hoạch với các mục tiêu phân bổ sản xuất và đ nh hướng cầu nội đ a. Để thực hiện chiến lược này, các ngân hàng c vai tr quan trọng trong việc phân bổ nguồn vốn cho các khu vực của nền kinh tế.
Bên cạnh các doanh nghiệp tư nhân, chính phủ sử dụng các doanh nghiệp nhà nước làm đầu tàu dẫn dắt nền kinh tế, làm động lực để tạo sự tăng trưởng.
Các doanh nghiệp nhà nước trong những năm 1950 hoạt động rất năng động như IRI (Istituto per la Ricostruzione Industriale – Viện Tái thiết Công nghiệp)3 trong ngành thép, AGIP (Azienda Generale Italiana Petroli - General Italian Oil Company) (sau này là ENI) trong lĩnh vực năng lượng. Tuy nhiên, thực tế cho thấy rằng, sự thành công của các doanh nghiệp nhà nước ở Italia trong giai đoạn này c được quyết đ nh rất lớn ở vai tr cá nhân lãnh đạo các công ty, những người c mối quan hệ cá nhân với những nhà chính tr .
Điểm thành công nhất của nhà nước trong giai đoạn này là tiến hành tự do h a thư ng mại, tham gia vào Hiệp đ nh chung về thuế quan và mậu d ch
3Công ty quản lý vốn nhà nước được thành lập năm 1933 với mục tiêu cứu trợ, tái cấu trúc và tài trợ vốn cho các ngân hàng và các công ty tư nhân b phá sản do tác động của cuộc Đại khủng hoảng.
(GATT), và đàm phán đưa mức thuế trung bình áp lên các ngành sản xuất ở mức 20%, giúp các ngành sản xuất của Italia c thể cạnh tranh được mà không cần áp dụng hạn ngạch nhập khẩu. Italia cũng đã tham gia thành lập Cộng đồng Than và Thép Châu Âu (ECSC) (1951), Cộng đồng Kinh tế Châu Âu (EEC) (1957) và sau đ là Liên minh thuế quan (1968).
Để th c đẩy sự phát triển ở miền Nam, n i vẫn phụ thuộc vào nông nghiệp và kém phát triển, chính phủ đã thực hiện một chư ng trình „can thiệp phi thường vào miền Nam‟ [105]. Chư ng trình này tập trung vào hai công cụ tài chính nhằm th c đẩy công nghiệp ở miền Nam gồm: các khoản cho vay ưu đãi và trợ cấp không hoàn lại. Các công cụ này tập trung chủ yếu vào các SME. Các khoản vay từ Bộ Công nghiệp (khởi động từ năm 1959) c thể đạt tới 1 tỷ lia và c thể trả trong 15 năm với lãi suất chỉ 3% (trong khi các vùng khác được vay 500 triệu, trả trong 10 năm với lãi suất 5%). Các doanh nghiệp nhà nước cũng đã tham gia vào việc thực hiện chính sách này qua việc xây dựng các nhà máy lớn tại miền Nam, gi p tạo công ăn việc làm và th c đẩy tăng trưởng, như FIAT và Montedison. Tuy mang lại tỷ lệ tăng trưởng GDP/đầu người cao h n nhưng các ngành công nghiệp không lan tỏa đến các nhà sản xuất ở miền Nam do không phù hợp với các nguồn nguyên liệu đầu vào ở đây. Ch ng cũng không tạo được một sự kết nối với các SME để tạo động lực cho các doanh nghiệp này phát triển [91].
Kh ng hoảng kinh tế v sự huyển h ng h nh s h từ đầu 19 0 đến 1992 Chính sách can thiệp của chính phủ Italia vào nền kinh tế với những đ nh hướng phát triển cho cả khu vực tư nhân và khu vực nhà nước đã phát huy tác dụng, đ c biệt là sự lớn mạnh nhanh ch ng và c tính cạnh tranh cao của doanh nghiệp nhà nước trong những năm 1960. Tuy nhiên, sự can thiệp và hỗ trợ trên quy mô rộng đã tạo ra một nền kinh tế với quá nhiều thành phần, với quy mô hỗn tạp, như công ty lớn tư nhân và nhà nước; công ty trung bình hoạt động trên th trường quốc tế; công ty nhỏ hoạt động trong các th trường c sự phân kh c
với sự hỗ trợ của nhà nước trung ư ng, đ a phư ng và các công đoàn ngành [91].
Điều này đã đưa đến những mâu thuẫn lợi ích đan xen nhau và mỗi thành phần đ lại c những mối liên kết riêng với những nhà chính tr trung ư ng và đ a phư ng để mang lại lợi ích cho mình.
Cuộc khủng hoảng dầu lửa trong nửa đầu thập kỷ 70 của thế kỷ XX đã làm bộc lộ những khiếm khuyết của nền kinh tế Italia, vốn được che lấp bởi sự tăng trưởng vượt bậc kể từ sau thế chiến II. Cứu trợ doanh nghiệp đã trở thành một phư ng thức chủ yếu của chính phủ Italia l c bấy giờ, thông qua việc tăng trợ cấp và dùng các doanh nghiệp nhà nước để mua lại các công ty tư nhân phá sản nhằm tránh sự sụp đổ của nền kinh tế. Việc cứu trợ tràn lan do chính phủ phải dung h a lợi ích của các thành phần trong nền kinh tế vốn c mối quan hệ mật thiết với chính tr như đã đề cập ở trên đã khiến ngân sách nhà nước thâm hụt nghiêm trọng và đẩy lạm phát đạt ngưỡng hai con số. Các doanh nghiệp nhà nước được sử dụng để cứu trợ các doanh nghiệp phá sản đã khiến một số doanh nghiệp nhà nước trở nên c quy mô quá lớn, vượt tầm kiểm soát. Thực tế cho thấy, các tập đoàn nhà nước lớn trong thập niên 1980 sau đ đã hoạt động hết sức bấp bênh.
Với những gì đã diễn ra trong thập kỷ 1970, các chiến lược xây dựng sức mạnh quốc gia “National Champions” đã thất bại, với những chi phí rất lớn.
Chính phủ Italia đã thay đổi phư ng pháp tiếp cận đối với việc hỗ trợ doanh nghiệp bằng cách chuyển sang đầu tư vào nghiên cứu và phát triển (R&D) trong những năm 1980. Trong thời gian này, chính phủ Italia đã không tiến hành tư nhân h a ồ ạt như các nước khác đã thực hiện mà b giằng co giữa hai cách tiếp cận:
i) mô hình chính sách cổ phần hoàn toàn của Anh để giảm sự tập trung quyền lực cao trong nền kinh tế và
ii) mô hình chính sách cổ phần hóa một phần của Pháp.
Phư ng pháp tiếp cận đối với chính sách công nghiệp đã bắt đầu c chuyển biến vào những năm 1990 khi chính phủ Italia tiến hành cổ phần h a các doanh nghiệp nhà nước, bắt đầu bằng các doanh nghiệp lớn như IRI và ENI. Sự thay đổi trong cách tiếp cận chính sách công nghiệp trong giai đoạn đầu 1990 cũng được xem là do sự tác động của tiến trình liên kết kinh tế Châu Âu. Hiệp đ nh Maastricht về xây dựng một th trường đ n nhất không cho phép Italia tiếp tục trả giá cho những hoạt động can thiệp của nhà nước và vi phạm các cam kết với EEC, đ c biệt là các tiêu chí về ổn đ nh kinh tế vĩ mô, như tỷ lệ nợ công, thâm hụt ngân sách….
Với tư tưởng của chủ nghĩa Tân tự do và tiến trình thống nhất châu Âu, Thập niên 90 đã chứng kiến một xu hướng phổ biến trong chính sách kinh tế của Italia là tư nhân h a và tự do h a. Italia đã tiến hành tư nhân h a các ngân hàng, vốn đang sở hữu cổ phần của nhiều doanh nghiệp. Nhà nước cũng bán phần lớn cổ phần trong công ty viễn thông Italia (Italian Telecom). Các doanh nghiệp vừa và nhỏ, vốn không nhận được nhiều hỗ trợ trong quá khứ nhưng đã xoay xở rất tốt để phát triển, đã được nhìn nhận lại vai tr và được quan tâm h n.
3.1.2. Chính sách công nghiệp ở Italia t iệp ước Maastricht đến na
Sự huyển h ng h nh s h từ s u Hi p Maastricht đến những năm đầu thập ni n 2000
Như đã trình bày ở phần trên, thập kỷ 1990 đã đánh dấu một bước ngo t lớn trong chính sách công nghiệp ở Italia với sự ra đời của Hiệp ước Maastricht về việc hình thành một liên minh châu Âu thống nhất. Việc hoạch đ nh chính sách n i chung và chính sách công nghiệp n i riêng của Italia phải tuân thủ các nguyên tắc chung của EU. Sự can thiệp của chính phủ như đã từng làm trong thập kỷ 1960-1970 là không thể thực hiện được do phải đảm bảo nguyên tắc cạnh tranh của EU. Cùng với chính sách công nghiệp chung, chính sách công
nghiệp của Italia từ sau Hiệp ước Maastricht đã chuyển sang chính sách công nghiệp theo chiều ngang, tập trung vào một số vấn đề trọng tâm gồm:
- Chính sách phát triển vùng, bao gồm phát triển công nghiệp, không c n tập trung vào duy nhất miền Nam như trong thời kỳ trước đ mà tập trung vào những vấn đề cụ thể và c tính chất bao trùm. Chính sách phát triển vùng được xây dựng theo hướng phối hợp với chính sách phát triển vùng của EU. Nhà nước chủ yếu tập trung vào các vùng kh khăn và th c đẩy sự h a nhập của các vùng này vào sự phát triển chung của toàn EU. Dựa trên cách tiếp cận từ dưới lên, các vùng này cũng được tự do lựa chọn các chính sách cho phù hợp với sự phát triển của mình.
- Chính phủ không đi vào giải quyết các vấn đề c cấu của sản xuất công nghiệp, đ c biệt là việc giảm năng suất, mà đi vào các vấn đề cụ thể c tính thực dụng như giảm thuế doanh nghiệp, giảm quan liêu hành chính… và chính phủ chỉ can thiệp khi c khủng hoảng.
- Chính phủ vẫn bảo vệ và giữ các ngành công nghiệp chủ chốt được xem như sức mạnh cạnh tranh quốc gia. Ví dụ như chính phủ Italia đã ngăn ch n Air France mua hãng hàng không quốc gia Italia – Alitalia, cho dù công ty này đã lỗ kỷ lục và được xem là doanh nghiệp c mức lỗ nhiều nhất trong l ch sử kinh tế Italia kể từ Thế chiến II. Nhà nước vẫn giữ phần lớn cổ phần tại tập đoàn ENEL4 và đ nh hướng công ty trở thành một thành phần cạnh tranh chủ chốt ở th trường châu Âu. ENI dù đã tiếp nhận vốn đầu tư và cổ phần từ th trường quốc tế nhưng vẫn độc quyền phân phối ga trên th trường trong nước. Cả ENEL và ENI c thể được xem như sức mạnh cạnh tranh quốc gia của Italia c nhiệm vụ phân phối
4 ENEL là tập đoàn được nhà nước Italia thành lập năm 1962. Hiện nay ENEL là tập đoàn năng lượng lớn nhất tại Italia và lớn thứ hai tại châu Âu, tính theo khả năng lắp đ t. ENEL cung cấp điện và gas tại 32 nước trên thế giới với chiều dài đường dây điện và ống dẫn ga dài 1,9 triệu km và với 61 triệu khách hàng. Năm 2013, tập đoàn đã đạt 80,5 tỷ euro doanh thu và 3,1 tỷ euro lợi nhuận r ng. Đến 30/6/2014, tập đoàn có 71.000 nhân viên làm việc trong các nhà máy thủy điện, nhiệt điện, điện hạt nhân, điện đ a nhiệt, điện gió, điện m t trời và các nguồn năng lượng tái tạo khác (nguồn: http://www.enel.com/en- GB/doc/group/profile/enel_company_profile.pdf)
lợi ích cho nhà nước. Hiện nay, chính phủ Italia vẫn đang nắm giữ 31,24% cổ phần tại ENEL và 30% tại ENI [116]. Đây c thể được xem là sự sử dụng linh hoạt chính sách phát triển công nghiệp theo đ nh hướng ngành (chính sách theo chiều dọc) đã từng được sử dụng rộng rãi trong thời kỳ 1950-1970.
- Nhà nước vẫn can thiệp vào việc cứu trợ các doanh nghiệp g p kh khăn, tuy nhiên không phải bằng tiền từ ngân sách mà bằng các c chế ho c sự điều phối. Ví dụ như trường hợp khủng hoảng của tập đoàn sản xuất ô tô FIAT trong những năm 2001-2002, chính phủ đã huy động các ngân hàng đã được tư nhân h a tham gia cứu trợ cho FIAT, nhờ đ FIAT đã phục hồi và thành công trở lại sau đ .
- Chính phủ từ bỏ quản lý ngành d ch vụ nhằm hướng tới đẩy mạnh sự cạnh tranh và dỡ bỏ các quy đ nh c ảnh hưởng đến lợi ích của người tiêu dùng.
- Thực thi chính sách đổi mới quốc gia, trong đ chính phủ trung ư ng điều phối các chính sách của từng đ a phư ng trong việc thực hiện chính sách quốc gia mới. Chính phủ tăng cường đầu tư vào R&D và khuyến khích các doanh nghiệp ch trọng và tăng kinh phí đầu tư cho hoạt động này.
Với những đ nh hướng nêu trên, chính sách công nghiệp của Italia trong thời kỳ này đã tiếp tục duy trì sự giảm bớt can thiệp của nhà nước như đã thực hiện từ đầu những năm 1980. Tuy nhiên, sau thời kỳ thực hiện tư nhân h a và cấu tr c lại các doanh nghiệp nhà nước, chính sách công nghiệp trong giai đoạn này đã đạt được sự ổn đ nh h n. Chính sách công nghiệp theo chiều ngang đã thể hiện rõ khi nhà nước đã tập trung vào cải cách thể chế để tạo ra những c chế thuận lợi cho sự phát triển công nghiệp. Theo các hướng dẫn từ chính sách công nghiệp chung của EU, tính cạnh tranh đã được đề cao, các doanh nghiệp nhỏ và vừa đã được ch ý phát triển, và R&D được tăng cường đầu tư so với các giai đoạn trước đ .