2. Chức năng và nhiệm vụ của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
2.2. Nhóm chức năng ngân hàng trung ương
Chức năng phát hành tiền:
Khoản 1 Điều 17 Luật NHNNVN năm 2010 quy định:
“Ngân hàng Nhà nước là cơ quan duy nhất phát hành tiền giấy, tiền kim loại của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.”
Đa số các quốc gia trên thế giới đều trao cho NHTW chức năng này. Việc Luật NHNNVN ghi nhận chức năng này nhằm khẳng định rõ nét hơn vị trí pháp lý NHTW của NHNN.
Chức năng của các tổ chức tín dụng:
Đây cũng là chức năng căn bản của NHTW các quốc gia trên thế giới. Với tư cách là trung tâm của hệ thống ngân hàng, NHTW giữ vai trò điều tiết hoạt động ngân hàng của các tổ chức tín dụng nhằm hướng đến việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia thông qua việc cấp tín dụng ngắn hạn cho các tổ chức tín dụng trong những trường hợp cần thiết thông qua các công cụ tái cấp vốn.
Chức năng cung ứng dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ:
Chức năng này nhằm cung cấp cho ngân sách nhà nước những nguồn tài chính ngắn hạn nhằm bù đắp những khoản thiếu hụt tạm thời trong năm tài chính. Điều 26 Luật NHNNVN năm 2010 quy định:
“Điều 26. Tạm ứng cho ngân sách nhà nước
Ngân hàng Nhà nước tạm ứng cho ngân sách trung ương để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ ngân sách nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
Khoản tạm ứng này phải được hoàn trả trong năm ngân sách, trừ trường hợp đặc biệt do Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định.”
Để thực hiện nhóm chức năng NHTW, NHNN có những nhiệm vụ, quyền hạn được quy định tại một vài khoản tại Điều 4 Luật NHNNVN năm 2010:
“6. Tổ chức, điều hành và phát triển thị trường tiền tệ.
8. Tổ chức in, đúc, bảo quản, vận chuyển tiền giấy, tiền kim loại; thực hiện nghiệp vụ phát hành, thu hồi, thay thế và tiêu hủy tiền giấy, tiền kim loại.
17. Quản lý nhà nước về ngoại hối, hoạt động ngoại hối và hoạt động kinh doanh vàng.
16. Tổ chức, quản lý, giám sát hệ thống thanh toán quốc gia, cung ứng dịch vụ thanh toán cho các ngân hàng; tham gia tổ chức và giám sát sự vận hành của các hệ thống thanh toán trong nền kinh tế.
18. Quản lý Dự trữ ngoại hối nhà nước.
23. Tổ chức hệ thống thông tin tín dụng và cung ứng dịch vụ thông tin tín dụng;
thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các tổ chức hoạt động thông tin tín dụng.
25. Tham gia với Bộ Tài chính về việc phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu do Chính phủ bảo lãnh.”
Để quản lý tốt lhnh vực ngân hàng, Luật NHNNVN cần trao cho NHNNVN hai vị trí song hành nêu trên và tạo tính độc lập cho nó. Hiện nay, theo nghiên cứu của quỹ tiền tệ quốc tế IMF, mức độ độc lập của các Ngân hàng Trung ương trên Thế giới được phân thành bốn cấp độ bao gồm:
Độc lập tự chủ trong thiết lập mục tiêu hoạt động: Với mô hình này, NHTW có trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ, chế độ tỷ giá và có quyền quyết định mục tiêu hoạt động chủ yếu trong số các mục tiêu đã được pháp luật quy định.
Độc lập tự chủ trong thiết lập chỉ tiêu hoạt động: Ở cấp độ này, NHTW hoạt động theo một mục tiêu luật định và được trao trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ và chế độ tỷ giá.
Độc lập tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành: Chính phủ và Quốc hội quyết định và thông qua chỉ tiêu tiền tệ sau khi thảo luận và thỏa thuận với NHTW.
NHTW có trách nhiệm hoàn thành chỉ tiêu trên cơ sở được trao đủ thẩm quyền cần thiết để có thể toàn quyền lựa chọn những công cụ điều hành phù hợp.
Độc lập tự chủ hạn chế: Là cấp độ độc lập tự chủ thấp nhất, theo đó chính phủ là nơi quyết định chính sách cũng như can thiệp vào quá trình triển khai thực thi chính sách tiền tệ
Theo Khoản 4 Điều 3 Luật NHNNVN 2010 quy định: “Thống đốc NHNN quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia theo quy định của Chính phủ”, dễ thấy rằng tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hiện nay đang ở cấp độ “Độc lập tự chủ hạn chế” và tiến dần tới cấp độ “độc lập tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành”.
Điều này được thể hiện qua sự thay đổi của Luật NHNNVN 2010 so với Luật NHNNVN 1997 cụ thể tại những nội dung sau:
Vị trí pháp lý:
Vị trí pháp lý độc lập tưởng chừng được thể hiện rõ nét trong luật về NHTW ở Việt Nam (Luật NHNNVN năm 1997, được sửa đổi, bổ sung năm 2003). Điều 1 của Luật NHNNVN khẳng định vị trí pháp lý của NHNNVN là cơ quan của Chính phủ (cơ quan ngang bộ) và là NHTW của Nhà nước Việt Nam. Nhưng thực tiễn đã cho thấy, khi NHNNVN là cơ quan của Chính phủ thì hoạt động của NHNNVN phụ thuộc rất nhiều vào Chính phủ. Gần như mọi hoạt động của NHTW đều phải được sự cho phép của Chính phủ.
Khoản 1 Điều 2 Luật NHNNVN năm 2010 cũng quy định: “Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, là Ngân hàng trung ương của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.
Do vậy, NHNNVN chưa thực sự thể hiện được quyền tự chủ, tính độc lập của ngân hàng này trong việc hoạch định và thực thi các vấn đề về chính sách tiền tệ quốc gia.
Điều 2 Luật NHNNVN 2010 quy định địa vị pháp lý của NHNN là cơ quan ngang Bộ của Chính phủ, là NHTW của nước Cộng hòa xã hội chủ nghha Việt Nam.
Mặc dù địa vị pháp lý của NHNN như quy định tại Điều 2 Luật NHNNVN 2010 không có thay đổi lớn so với quy định tại Luật NHNNVN 1997, tuy nhiên về mặt pháp lý, thẩm quyền của NHNN đã được nâng cao rõ rệt thông qua các quy định mới liên quan đến cơ cấu tổ chức, thực hiện các chức năng của NHNN thông qua việc tham gia hoạt động trên thị trường, sử dụng các công cụ để điều tiết thị trường, hoạt động của các tổ chức tín dụng.
Thẩm quyền và trách nhiệm:
Luật NHNNVN năm 2010 đã nâng cao thẩm quyền và trách nhiệm của NHNN trong việc xây dựng và thực thi chính sách tiền tệ (Điều 3 Luật NHNNVN năm 2010).
Điều 3 Luật NHNNVN năm 1997 quy định:
“Điều 3. Quyết định và tổ chức thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia 1. Quốc hội quyết định và giám sát việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, mức lạm phát dự kiến hàng năm trong mối tương quan với cân đối ngân sách nhà nước và mức tăng trưởng kinh tế.
2. Chủ tịch nước thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp và pháp luật quy định trong việc đàm phán, ký kết, tham gia, phê chuẩn điều ước quốc tế, thỏa thuận quốc tế nhân danh Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về lĩnh vực tài chính, tiền tệ và hoạt động ngân hàng.
3. Chính phủ xây dựng dự án chính sách tiền tệ quốc gia, mức lạm phát dự kiến hàng năm trình Quốc hội quyết định; tổ chức thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia; quyết định lượng tiền cung ứng bổ sung cho lưu thông hàng năm, mục đích sử dụng số tiền này và định kỳ báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội; quyết định các chính sách cụ thể khác và các giải pháp thực hiện.”
Qua điều luật ta thấy, hoạt động của NHNNVN trong lhnh vực CSTTQG hoàn toàn thụ động, phụ thuộc vào Chính phủ. Luật không đưa ra một nguyên tắc nhất
định trong hoạch định và thực thi CSTTQG, trong hoạt động phát hành tiền.
Điều này đã ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả quản lý của NHTW.
Tới Luật NHNNVN năm 2010 đã xây dựng điều luật này theo hướng tích cực hơn, cụ thể Điều 3 Luật NHNNVN năm 2010 quy định:
“Điều 3. Chính sách tiền tệ quốc gia và thẩm quyền quyết định chính sách tiền tệ quốc gia
1. Chính sách tiền tệ quốc gia là các quyết định về tiền tệ ở tầm quốc gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm quyết định mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền biểu hiện bằng chỉ tiêu lạm phát, quyết định sử dụng các công cụ và biện pháp để thực hiện mục tiêu đề ra.
2. Quốc hội quyết định chỉ tiêu lạm phát hằng năm được thể hiện thông qua việc quyết định chỉ số giá tiêu dùng và giám sát việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia.
3. Chủ tịch nước thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp và pháp luật quy định trong việc đàm phán, ký kết, gia nhập điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng.
4. Chính phủ trình Quốc hội quyết định chỉ tiêu lạm phát hằng năm. Thủ tướng Chính phủ, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia theo quy định của Chính phủ.”
Việc lựa chọn nhân sự, quyết định cơ cấu tổ chức, quản trị điều hành của ngân hàng:
Ngoài vị trí pháp lý độc lập, tính độc lập của NHTW còn thể hiện trong việc lựa chọn nhân sự, quyết định cơ cấu tổ chức, quản trị điều hành của ngân hàng.
Điều này có nghha NHTW phải có quyền tự chủ trong việc lựa chọn bộ máy quản trị, điều hành sao cho hợp lý nhất, nhằm thực hiện hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ theo luật định.
Ở vấn đề này, Điều 11 Luật NHNNVN năm 1997 quy định:
“Điều 11. Lãnh đạo và điều hành Ngân hàng Nhà nước
1. Thống đốc Ngân hàng Nhà nước (sau đây gọi là Thống đốc) là thành viên Chính phủ, chịu trách nhiệm lãnh đạo và điều hành Ngân hàng Nhà nước.
2. Thống đốc có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:
a) Chỉ đạo, tổ chức thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của Ngân hàng Nhà nước quy định tại Điều 5 của Luật này và các quy định của Luật tổ chức Chính phủ;
b) Chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về lĩnh vực mình phụ trách;
c) Đại diện pháp nhân Ngân hàng Nhà nước.”
Điều 8 Luật NHNNVN năm 2010 quy định:
“Điều 8. Lãnh đạo, điều hành Ngân hàng Nhà nước
1. Thống đốc Ngân hàng Nhà nước là thành viên của Chính phủ, là người đứng đầu và lãnh đạo Ngân hàng Nhà nước; chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về quản lý nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng.
2. Thống đốc Ngân hàng Nhà nước có các nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
a) Tổ chức và chỉ đạo thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia theo thẩm quyền;
b) Tổ chức và chỉ đạo thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Ngân hàng Nhà nước theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan;
c) Đại diện pháp nhân của Ngân hàng Nhà nước.”
Việc áp dụng chế độ thủ trưởng thể hiện NHNNVN chưa thực sự độc lập và có sự tách bạch giữa điều hành và quản trị.
Phạm vi quản lý:
Tính độc lập của NHTW còn được thể hiện trong phạm vi quản lý. Mỗi một cơ quan nhà nước cần được giao lhnh vực quản lý tương ứng, gắn với tính tự chịu
trách nhiệm của cơ quan đó về lhnh vực tương ứng, không nên thể hiện sự ôm đồm.
Luật NHNNVN năm 2010 đã đưa bảo hiểm tiền gửi thuộc phạm vi quản lý của NHNNVN. Điều này làm hạn chế tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơ quan Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam và làm pha loãng mục tiêu hoạt động của NHTW. Cụ thể, khoản 14 Điều 4 Luật này quy định: “Thực hiện quản lý nhà nước về bảo hiểm tiền gửi theo quy định của pháp luật về bảo hiểm tiền gửi.”
3. Cơ cấu tổ chức và quản lý, điều hành Ngân hàng Nhà nước.