Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN
2.2.2. Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước cấp tỉnh, thành phố nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo
2.2.2.1. Các nộ i dung cơ bả n củ a quả n lý nhà nư ớ c nói chung nhằ m phát triể n các dị ch vụ cơ bả n đố i vớ i ngư ờ i nghèo
Trước khi đi vào nội dung QLNN của địa phương nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo, cần làm rõ nội dung QLNN nói chung nhằm
phát triển các dịch vụ này. Về cơ bản, QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo thể hiện ở bốn nội dung chính sau đây:
Thứ nhất, hoạch định phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo Hoạch định phát triển các dịch vụ đối với người nghèo là việc xây dựng và thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình liên quan phát triển các dịch vụ cơ bản cho người nghèo. Trước hết, cần có chiến lược phát triển dịch vụ cho người nghèo. Nhìn chung, không có chiến lược riêng về phát triển dịch vụ cho người nghèo, nhưng thường lồng ghép các nội dung này vào chiến lược phát triển KTXH của quốc gia, ngành và địa phương, Trong đó, cần chú trọng xây dựng và định hướng thực hiện các biện pháp trong dài hạn cho tổng thể các dịch vụ và từng dịch vụ cụ thể. Để phát triển các dịch vụ cho người nghèo, cần có các biện pháp và dự kiến bố trí nguồn lực để bảo đảm cung ứng dịch vụ cho người nghèo có hiệu quả.
Hoạch định dịch vụ cho người nghèo chủ yếu và phổ biến nhất là dưới dạng các chương trình lớn của quốc gia, chẳng hạn như Chương trình phát triển KTXH vùng đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi giai đoạn 2006 - 2010 theo Quyết định số 07/2006/QĐ-TTg (được gọi là Chương trình 135 giai đoạn 2). Trên cơ sở các chương trình quốc gia, các ngành, địa phương xây dựng các kế hoạch phát triển các dịch vụ theo thẩm quyền được phân cấp.
Trong các chương trình, kế hoạch phát triển dịch vụ cho người nghèo, cần xác định rõ mục đích, mục tiêu, đối tượng, các biện pháp chủyếu và bố trí nguồn lực để thực hiện các biện pháp đó, đặc biệt là nguồn nhân lực và tài lực.
Mục đích và mục tiêu chủ yếu của các chương trình, kế hoạch cần cụ thể và hướng tới việc đáp ứng các nhu về cầu dịch vụ cần thiết cho người nghèo, giúp người nghèo vươn lên thoát nghèo bền vững.
Đối tượng thụ hưởng và cung cấp dịch vụ cần được xác định rõ trong các chương trình, kế hoạch phát triển dịch vụ cho người nghèo. Chẳng hạn, Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo theo Nghị quyết số 30A/2008/NQ-CP đề ra mục tiêu tổng quát, mục tiêu cụ thể đến năm 2010 và 2025, đối tượng là các hộ nghèo thuộc 61 huyện nghèo. Các biện pháp
chủ yếu trong Chương trình này gồm: hỗ trợ sản xuất, tạo việc làm, tăng thu nhập; phát triển giáo dục, đào tạo, đào tạo nghề; phát triển kết cấu hạ tầng [15].
Th hai, xây dựng và thực hiện thể chế quản lý các dịch vụ cho người nghèo Nội dung xây dựng thể chế quản lý đối với dịch vụ cho người nghèo bao gồm: Xây dựng khuôn khổ pháp lý về cung ứng dịch vụ cho người nghèo, bao gồm các quy định pháp luật điều chỉnh các dịch vụ cho người nghèo và các chủ thể liên quan trong các văn bản quy phạm pháp luật như các luật, pháp lệnh và các văn bản dưới luật như các nghị quyết của Quốc hội, các nghị định và nghị quyết của Chính phủ và các loại văn bản khác theo quy định pháp luật hiện hành.
Trong các văn bản quy phạm pháp luật, các quy định rõ cácđiều kiện, tiêu chuẩn cung cấp dịch vụ cho người nghèo, điều chỉnh các mối quan hệ giữa người cung cấp- người thụ hưởng (người nghèo) - Nhà nước, thể chế hoá cơ chế, chính sách (nguyên tắc, phương pháp, công cụ)về dịch vụ cho người nghèo.
Thứ ba, tổ chức bộ máy quản lý dịch vụ đối với người nghèo từ trung ương đến địa phương
Nhìn chung, ở hầu hết các nước, không có bộ máy riêng để quản lý dịch vụ cho người nghèo mà chủ yếu theo mô hình “kiêm nhiệm”. Ở Việt Nam, Chính phủ là đầu mối đứng đầu ở trung ương trong việc quản lý cung ứng các dịch vụ cho người. Giúp việc cho Chính phủ có Bộ Lao động TBXH và một số bộ, ngành khác. Mô hình “kiêm nhiệm” chủ yếu dựa trên cơ sở bộ máy QLNN hiện có, chủ yếu là các bộ, ngành, chính quyền địa phương để quản lý các dịch vụ cho người nghèo. Mô hình kiêm nhiệm đặt ra yêu cầu phối hợp giữa các ngành, bộ phận trong quản lý việc cung cấp và sử dụng các dịch vụ cho người nghèo, kết hợp quản lý theo ngành và quản lý theolãnh thổ.
Th t , ánh giá, ki m tra, ki m soát i v i các d ch v cho ng i nghèo Việc tổ chức đánh giá quá trình, kết quả thực hiện các dịch vụ cho người nghèo là cần thiết vì nó cho phép đánh giá việc cung ứng dịch vụ cho người nghèo đã được thực hiện như thế nào, kết quả đạt được ra sao và có đạt được mục tiêu đặt ra ban đầu hay không. Để làm được điều đó, hiện nay, việc đánh giá các dịch vụ cho người nghèo được thực hiện theo phương phápđánh giá theo kết
quả, trong đó nhấn mạnh, bên cạnh đánh giá việc thực hiện các hoạt động và cần làm tốt việc xác định mục tiêu cung ứng cũng như kết quả cần đạt được theo mục tiêu này. Tổ chức đánh giá việc thực hiện các dịch vụ thiết yếu cho người nghèo có thể được thực hiện bởi bản thân tổ chức cung cấp dịch vụ, hoặc một đơn vị độc lập như công ty kiểm toán, tổ chức xã hội hoặc qua một cơ quan giám sát cấp Nhà nước nhằm đảm bảo các chính sách, các dịch vụ được cung cấp cho người nghèo một cách chất lượng, hiệu quả, đảm bảo minh bạch.
Việc kiểm tra, kiểm soát thực hiện các các dịch vụ cho người nghèo nhằm phát hiện sai sót để kịp thời chấn chỉnh nhằm động viên, khuyến khích kịp thời những nỗ lực đóng góp tích cực;tạo động lực thực hiện tốt việc cung ứng DVCB đối với người nghèo; giúp việc điều chỉnh sai sót trong cơ chế, chính sách. Việc kiểm tra, kiểm soát là thực hiện các nội dung chính như: kiểm tra thực hiện các quy định, quy chế, định mức của các dịch vụ; kiểm tra tính đúng đắn của đối tượng thụ hưởng;kiểm tra các chủ thể cung cấp các các dịch vụ cho người nghèo về quy trình, chất lượng dịch vụ...; kiểm tra hoạt động của các cơ quan QLNN cấp dưới về cung cấp các dịch vụ cho người nghèo; tự kiểm tra QLNN của từng cấp về cung cấp các dịch vụ cho người nghèo; kiểm soát hoạt động cung cấp các các dịch vụ cho người nghèoở từng khâu, từng cấp.
2.2.2.2. Đặ c điể m củ a quả n lý nhà nư ớ c ở cấ p tỉ nh, thành phố nh m phát tri n các d ch v c b n i v ingư ờ i nghèo
Về cơ bản, QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèoở cấp tỉnh, thành phốcó nhiều điểm chung, tương đồng với QLNN nói chung đối với các dịch vụ này. Tuy nhiên, do cấp tỉnh là cấp chính quyền cao nhất ở địa phương nhưng là cấp thừa hành của trung ương trong chức năng, quyền hạn được phân cấp nên ngoài việc triển khai thực hiện thể chế, chính sách chung của trung ương, chính quyền cấp tỉnh, thành phố còn phải thực hiện các nội dung QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo theo phân cấp. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, triển khai thực hiện thể chế, chính sách của trung ương, bao gồm những nội dung cụ thể như sau:
- Tuyên truyền, phổ biến và triển khai thực hiện pháp luật, chính sách về dịch vụ đối với người nghèo và những vấn đề có liên quan trên địa bàn tỉnh, thành phố. Khi pháp luật và chính sách của trung ương được ban hành có liên quan và trong chức trách của mình, chính quyền tỉnh, thành phố lĩnh hội, nắm bắt và tuyên truyền, phố biến, hướng dẫn đối tượng người nghèo và những người cung cấp dịch vụ cho người nghèo hiểu.
Đối với những quy định của trung ương mà không cần cụ thể hoá, chính quyền tỉnh, thành phố triển khai thực hiện trên địa bàn. Trên thực tế, phần lớn các chương trình về XĐGN như Chương trình 135 (Quyết định số 135/QĐ-TTg) [92].
- Cụ thể hoá các thể chế, chính sách của trung ương. Chẳng hạn, để cụ thể hoá chính sách hỗ trợ giải quyết việc làm của Chính phủ theo Quyết định số 52/2012/QĐ-TTg, UBND thành phố Hà Nội đã ban hành Quyết định số 41 [115]
để cụ thể hoá và chỉ đạo thực hiện cho phù hợp với điều kiện cụ thể của Hà Nội.
- Lồng ghép các nội dung QLNN được phân cấp với nhiệm vụ chung của tỉnh, thành phố.
Thứ hai, xây dựng và chỉ đạo thực hiện quy hoạch, kế hoạch, quy trình cung ứng các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo trên địa bàn tỉnh, thành phố
Trên thực tế, thường không có quy hoạch, kế hoạch riêng về dịch vụ cho người nghèo, nhưng ở cấp tỉnh, thành phố, các nội dung về dịch vụ cho người nghèo được lồng ghép vào quy hoạch, kế hoạch chung về phát triển KTXH ở địa phương.
Quy hoạch, chương trình, kế hoạch 5 năm và hàng năm về cung ứng dịch vụ cho người nghèo nhằm định hướng các hoạt động cung ứng dịch vụ cho người nghèo theo lộ trình thời gian thực hiện; sắp xếp, cân đối nguồn lực và tạo tiền đề pháp lý để triển khai các dự án cung ứng dịch vụ cho người nghèo.
Đây là những công cụ quan trọng để các cơ quan QLNN ở cấp tỉnh, thành phố thực hiện công tác quản lý nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo và là những tư tưởng chỉ đạo, các mục tiêu, chỉ tiêu, các mô hình, biện pháp ngắn hạn và dài hạn để định hướng cho hoạt động cung ứng các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo trên địa bàn phát triển theo đúng các mục tiêu chung về phát triển KTXH và là điều kiện tiền đề, tiên quyết để triển khai các hoạt động
cung ứng dịch vụ cho người nghèo. Chẳng hạn, trong Quy hoạch tổng thể phát triển KTXH của Hà Nội đến năm 2020 được phê duyệt theo Quyết định số 1081/2011/QĐ-TTg ghi rõ: “Nâng cao trình độ chuyên môn cho lực lượng lao động đang làm việc”, “phát triển các cơ sở dạy nghề”, thực hiện chuyển đổi ngành, nghề cho người lao động” [97].
Trong hoạch định phát triển dịch vụ cho người nghèo trên địa bàn tỉnh, thành phố, cần xác định rõ mục tiêu tổng quát về XĐGN, các mục tiêu và biện pháp lớn về phát triển dịch vụ cơ bản cho người nghèo. Chẳng hạn, trong Quy hoạch phát triển KTXH của Hà Nội (sửa đổi, bổ sung năm 2011), mục tiêu giảm nghèo đưa ra là “giảm tỷ lệ nghèo bình quân 1,5% - 1,8%/năm giai đoạn 2011- 2015 và 1,4% - 1,5%/năm giai đoạn 2016 - 2020 [116]. Các biện pháp phát triển dịch vụ cho người nghèo được chú trọng như: “có chính sách đào tạo, chuyển đổi nghề”, “tạo điều kiện cho các nhóm khó khăn, đối tượng yếu thế được tham gia học nghề, tăng cơ hội việc làm” [116].
Thứ ba, ban hành và tổ chức thực hiện thể chế, chính sách phát triển dịch vụ cơ bản đối với người nghèo theo chức năng, nhiệm vụ được phân cấp
Trên cơ sở thể chế, chính sách của Nhà nước trung ương dưới dạng các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, của Chính phủ, các văn bản quản lý và hướng dẫn của các bộ quản lý chuyên ngành, các tỉnh, thành phố xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật của địa phương nhằm cung ứng và quản lý các dịch vụ cho người nghèo.
Trong phạm vi thẩm quyền của mình, các cơ quan tham mưu giúp việc UBND cấp tỉnh QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo ban hành các văn bản hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ đối với các hoạt động cungứng dịch vụ cho người nghèo.
Thứ tư, tổ chức huy động và quản lý sử dụng các nguồn lực để cung ứng dịch vụ cho người nghèo
Ngoài các nguồn vốn ngân sách, chính quyền tỉnh, thành phố cần tạo cơ sở pháp lý để khuyến khích sự tham gia của người dân, của các
thành phần KTXH, các tổ chức trong và ngoài nước cung ứng dịch vụ cho người nghèo.
Thực tế cho thấy, việc đảm bảo các nguồn lực tài chính cần thiết (đặc biệt là mức độ đầu tư từ NSNN) cungứng dịch vụ cho người nghèo ở các nước trên thế giới, cũng như ở Việt Nam cao hay thấp là nhân tố quyết định và tỷ lệ thuận với tỷ lệ người nghèo được tiếp cận với dịch vụ cao hay thấp.
Thứ năm, tổ chức bộ máy QLNN nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo phù hợp với điều kiện của địa phương
Tổ chức bộ máy QLNN ở cấp tỉnh, thành phố là một nội dung quan trọng trong QLNN đối với các dịch vụ cho người nghè. Ở cấp tỉnh, thành phố, việc tổ chức bộ máy QLNN đối với các dịch vụ cho người nghèo chủ yếu theo mô hình kiêm nhiệm như đã nêu ở phần chung trên đây. UBND tỉnh, thành phố là cấp cao nhất trong bộ máy QLNN đối với các dịch vụ cho người nghèo ở địa phương.
Bên cạnh đó, cơ quan đắc lực giúp việc cho UBND tỉnh, thành phố là Sở Lao động TBXH và các sở ngành khác.
Trên thực tế, do mô hình “kiêm nhiệm” nên việc tổ chức bộ máy QLNN ở cấp tỉnh nhằm phát triển các dịch vụ cơ bản đối với người nghèo chủ yếu là phân định chức năng, phân công nhiệm vụ cụ thể cho từng cơ quan; phối hợp giữa các cơ quan đó với nhau; bố trí nhân lực từng vị trí cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ. Việc tổ chức bộ máy QLNN cần phải bảo đảm tính khoa học, phù hợp, hiệu quả, không chồng chéo chức năng nhiệm vụ nhưng rõ trách nhiệm, không bỏ sót công việc, theo phương châm “tinh, gọn, nhẹ” và “hiệu lực, hiệu quả cao”.