CHƯƠNG III. CÁC CÔNG CỤ QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG
3.2. Mệnh lệnh và điều khiển
3.2.1. Tiêu chuẩn môi trường
Trong Tiếng Việt, „Tiêu chuẩn‟ là thuật ngữ được hiểu theo nhiều cách khác nhau, nhưng theo nghĩa chung nhất thì tiêu chuẩn là quy định về đặc tính và yêu cầu quản lý dùng làm chuẩn để phân loại, đánh giá sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ, quá trình, môi trường và các đối tượng khác trong hoạt động kinh tế - xã hội nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của các đối tượng này (Theo trang Web của Trung tâm giám định và chứng nhận hợp chuẩn hợp quy VIETCERT: http://vietcert.org).
Theo cách phân loại thì tiêu chuẩn có các loại như sau:
1. Tiêu chuẩn cơ bản quy định những đặc tính, yêu cầu áp dụng chung cho một phạm vi rộng hoặc chứa đựng các quy định chung cho một lĩnh vực cụ thể.
2. Tiêu chuẩn thuật ngữ quy định tên gọi, định nghĩa đối với đối tượng của hoạt động trong lĩnh vực tiêu chuẩn.
3. Tiêu chuẩn yêu cầu kỹ thuật quy định về mức, chỉ tiêu, yêu cầu đối với đối tượng của hoạt động trong lĩnh vực tiêu chuẩn.
4. Tiêu chuẩn phương pháp thử quy định phương pháp lấy mẫu, phương pháp đo, phương pháp xác định, phương pháp phân tích, phương pháp kiểm tra, phương pháp khảo nghiệm, phương pháp giám định các mức, chỉ tiêu, yêu cầu đối với đối tượng của hoạt động trong lĩnh vực tiêu chuẩn.
5. Tiêu chuẩn ghi nhãn, bao gói, vận chuyển và bảo quản quy định các yêu cầu về ghi nhãn, bao gói, vận chuyển và bảo quản sản phẩm, hàng hoá.
Vậy tiêu chuẩn môi trường là gì? Hiện nay, tiêu chuẩn môi trường được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau tùy thuộc vào yêu cầu quản lý và bảo vệ môi trường ở mỗi quốc gia. Theo Điều 2, Luật bảo vệ Môi trường Việt Nam năm 1993, tiêu chuẩn môi trường là những chuẩn mức, giới hạn cho phép, được quy định dùng làm căn cứ để quản lý môi trường. Khái niệm này đã được sửa đổi, bổ sung ở trong Điều 3, Luật Bảo vệ môi trường Việt Nam năm 2005, theo đó: Tiêu chuẩn môi trường là mức giới hạn
Đại học Kinh tế Huế
72
của các thông số về chất lượng môi trường xung quanh, hàm lượng của các chất gây ô nhiễm có trong chất thải, các yêu cầu kỹ thuật và quản lý đƣợc các cơ quan nhà nước và các tổ chức công bố dưới dạng văn bản tự nguyện áp dụng để bảo vệ môi trường.
Như vậy, khi xem xét về khía cạnh quản lý môi trường thì tiêu chuẩn môi trường là một trong các biện pháp can thiệp của Nhà nước nhằm điều chỉnh mức ô nhiễm. Dựa trên các mục tiêu về bảo vệ môi trường, Nhà nước đề ra các tiêu chuẩn môi trường. Tiêu chuẩn môi trường là một dạng của phương pháp mệnh lệnh và điều khiển trong quản lý môi trường (Command and Control - CAC). Đối với chính sách công nói chung, Phương pháp CAC là phương pháp mà theo đó để có được những hành vi mong muốn từ góc độ xã hội, các nhà quản lý chỉ cần quy định các hành vi đó trong luật và sử dụng bộ máy thực thi cần thiết – tòa án, công an, hình phạt để buộc mọi cá nhân phải tuân theo luật. Trong khi đó, đối với chính sách môi trường, phương pháp CAC dựa vào nhiều loại tiêu chuẩn khác nhau nhằm cải thiện chất lượng môi trường.
Hai vấn đề chính khi sử dụng công cụ tiêu chuẩn môi trường, đó là: (1) Xác lập các tiêu chuẩn môi trường; (2) Thực thi các quy định thông qua kiểm soát và bắt buộc tuân thủ tiêu chuẩn quy định.
3.2.1.2. Các loại tiêu chuẩn môi trường
Có thể áp dụng tiêu chuẩn cho bất cứ hoạt động nào, nhưng với vấn đề môi trường có 3 loại tiêu chuẩn chính: tiêu chuẩn môi trường xung quanh, tiêu chuẩn phát thải, và tiêu chuẩn công nghệ.
a. Tiêu chuẩn môi trường xung quanh
- Khi nói đến tiêu chuẩn môi trường xung quanh (Ambient Standards) là nói đến khía cạnh chất lượng môi trường xung quanh cuộc sống con người, nó có thể là chất lượng môi trường không khí bao quanh một thành phố, hoặc chất lượng nguồn nước ở một dòng sông.
- Một tiêu chuẩn môi trường xung quanh là mức độ chất ô nhiễm của môi trường xung quanh không được phép vượt quá. Ví dụ, có thể đặt mức tiêu chuẩn môi trường
Đại học Kinh tế Huế
73
xung quanh cho ôxy hòa tan ở một dòng sông là 3 phần triệu (ppm), có nghĩa là mức ôxy hòa tan thấp nhất cho phép ở dòng sông. Để đảm bảo mức ôxy hòa tan ở dòng sông không thấp hơn 3ppm, chúng ta phải biết được lượng phát thải từ các nguồn khác nhau vào dòng sông góp phần làm thay đổi hàm lượng ôxy hòa tan như thế nào và đưa ra những biện pháp để quản lý những nguồn này.
- Tiêu chuẩn môi trường xung quanh được thể hiện bằng hàm lượng/nồng độ bình quân trong một khoảng thời gian. Ví dụ, tiêu chuẩn môi trường xung quanh cho cacbon monoxit từ nhà máy tái chế nhựa đường ở Bristish Columbia là 50mg/m3 bình quân một giờ. Lý do lấy giá trị trung bình là để phản ánh sự thay đổi theo mùa vụ và theo ngày về điều kiện khí tượng, về chất thải làm thay đổi chất lượng môi trường xung quanh.
b. Tiêu chuẩn phát thải
Tiêu chuẩn phát thải (Emission Standards) là quy định giới hạn mang tính pháp lý về lượng chất thải tối đa một doanh nghiệp được phép thải vào môi trường. Theo ngôn ngữ quản lý, tiêu chuẩn phát thải là một dạng của tiêu chuẩn hoạt động, bởi vì nó căn cứ vào kết quả mà chủ thể gây ô nhiễm bị kiểm soát cần phải đạt được. Có nhiều loại tiêu chuẩn hoạt động khác nhau, ví dụ như yêu cầu nông dân giảm sử dụng một loại thuốc trừ sâu nào đó xuống dưới mức nhất định, hoặc tiêu chuẩn nơi làm việc được xác định theo số tai nạn tối đa hoặc mức độ rủi ro mà công nhân tiếp xúc, hoặc trường hợp giới hạn tốc độ trên đường cao tốc.
Tiêu chuẩn phát thải quy định rõ mức phát thải đối với tất cả các chủ thể gây ô nhiễm nhưng không quy định công nghệ được sử dụng để đạt được mức tiêu chuẩn phát thải đó. So với tiêu chuẩn công nghệ, việc sử dụng tiêu chuẩn phát thải đảm bảo tính linh hoạt hơn và tạo ra cơ chế mềm dẻo để các cơ sở gây ô nhiễm có thể tuỳ chọn biện pháp giảm thiểu ô nhiễm.
Tiêu chuẩn phát thải có thể xác định dựa trên nhiều cơ sở khác nhau. Ví dụ:
+ Tốc độ phát thải (kg/giờ)
+ Hàm lượng phát thải (phần triệu nhu cầu oxy sinh học trong nước)
Đại học Kinh tế Huế
74
+ Tổng khối lượng chất thải [Tổng khối lượng chất thải = (tốc độ phát thải) x (hàm lượng thải) x (thời gian)].
+ Lượng chất thải cho mỗi đơn vị đầu ra (ví dụ CO2/Kwh; số gam Cacbon Monoxit/tấn nhựa đường).
+ Lượng chất thải cho mỗi đơn vị đầu vào (Sulphur/tấn than).
+ Tỷ lệ % chất gây ô nhiễm được loại bỏ (ví dụ 60% chất thải được loại bỏ trước khi thải).
c. Tiêu chuẩn công nghệ
Tiêu chuẩn công nghệ (Technology Standards) là những quy định công nghệ, kỹ thuật, hoặc hoạt động mà chủ thể có tiềm năng gây ô nhiễm buộc phải áp dụng. Ví dụ, tất cả các đồ điện gia dụng bị bắt buộc phải lắp đặt máy lọc khí để giảm khí SO2 thải ra.
Tiêu chuẩn công nghệ cũng bao gồm tiêu chuẩn thiết kế hoặc tiêu chuẩn kỹ thuật.
Ngoài ra, có nhiều tiêu chuẩn sản phẩm chỉ rõ những đặc điểm mà sản phẩm phải có, và tiêu chuẩn đầu vào yêu cầu chủ thể gây ô nhiễm sử dụng đầu vào đáp ứng những điều kiện cụ thể.
Tiêu chuẩn công nghệ thường quy định chủ thể gây ô nhiễm sử dụng công nghệ tốt nhất hiện có (best available technology - BAT), công nghệ tốt nhất có thể áp dụng (best practical technology (BPT), hoặc công nghệ tốt nhất sẵn có khả thi về kinh tế (best available technology economically achievable - BATEA). Những tiêu chuẩn đó cho phép các cơ sở sản xuất gây ô nhiễm có cơ hội lựa chọn công nghệ tốt nhất, động cơ khuyến khích là rất rõ ràng nhằm đảm bảo giới hạn cụ thể về phát thải ô nhiễm thông qua việc kiểm soát mức giới hạn đạt được bằng cách nào.
Chúng ta có thể phân biệt sự khác nhau giữa tiêu chuẩn công nghệ và tiêu chuẩn phát thải ở 2 điểm cơ bản như sau:
+ Tiêu chuẩn phát thải quy định một số ràng buộc về tiêu chí phát thải và cho phép người ta chọn lựa cách thức tốt nhất để đạt được.
Đại học Kinh tế Huế
75
+ Tiêu chuẩn công nghệ áp đặt những kỹ thuật được sử dụng, như thiết bị hoặc quy trình hoạt động mà chủ thể gây ô nhiễm sử dụng.
3.2.1.3. Kinh tế học tiêu chuẩn môi trường
Trong số các giải pháp thuộc nhóm công cụ mệnh lệnh - điều khiển thì tiêu chuẩn môi trường được xem là giải pháp quan trọng được các nhà quản lý môi trường sử dụng nhằm thực hiện các mục tiêu chất lượng môi trường. Tuy nhiên, các quyết định sử dụng tiêu chuẩn môi trường luôn tác động đến chi phí - lợi ích của chủ thể gây ô nhiễm. Do đó, việc thiết lập tiêu chuẩn cần phải được xem xét, phân tích trên góc độ kinh tế. Nhiều vấn đề được đặt ra cho các cơ quan quản lý khi sử dụng tiêu chuẩn môi trường, đó là: việc thiết lập mức tiêu chuẩn trong thực tế như thế nào? Vấn đề đầu tiên là đặt tiêu chuẩn ở đâu để vừa đảm bảo hiệu quả kinh tế cũng như vừa đảm bảo mục tiêu chất lượng môi trường? Chính vì vậy, ở trong phần này chúng ta sẽ tiếp cận các vấn đề liên quan đến kinh tế học tiêu chuẩn, bao gồm: Thiết lập mức tiêu chuẩn trong thực tế; tiêu chuẩn đồng bộ;
tiêu chuẩn và nguyên tắc cân bằng biên.
a. Thiết lập mức tiêu chuẩn trong thực tế
Về lý thuyết, cơ quan quản lý môi trường dựa trên nguyên tắc cân bằng biên giữa chi phí giảm thải biên và thiệt hại biên để xác định mức tiêu chuẩn hiệu quả xã hội. Điều này có nghĩa là tiêu chuẩn hiệu quả xã hội là mức tiêu chuẩn được thiết lập tại mức mà ở đó chi phí giảm thải biên bằng thiệt hại cận biên (MAC = MD).
Tuy nhiên, trong thực tế cơ quan quản lý môi trường hoàn toàn không hoặc không có đầy đủ thông tin về hàm chi phí giảm thải biên của chủ thể gây ô nhiễm và thiệt hại cận biên. Vậy, câu hỏi đặt ra là những phương pháp nào đã được sử dụng trong thực tế để thiết lập mức tiêu chuẩn?
* Khi không có đầy đủ thông tin về chi phí giảm thải và thiệt hại biên, cơ quan quản lý môi trường có thể xác lập tiêu chuẩn phát thải ban đầu trên cơ sở thông tin sẵn có tốt nhất về các chi phí này tại thời điểm ra quyết định. Phương pháp này gọi là phương
Đại học Kinh tế Huế
76
pháp phỏng định hay còn gọi là thử đúng - sai, đồng thời quan sát phản ứng của chủ thể gây ô nhiễm thì cơ quan quản lý có thể xác lập tiêu chuẩn gần với mức ô nhiễm tối ưu.
* Khi cơ quan quản lý môi trường hoàn toàn không có thông tin về chi phí giảm thải biên, nhƣng biết đƣợc hàm thiệt hại biên thì các nhà quản lý môi trường sẽ đặt các mức tiêu chuẩn môi trường xung quanh hoặc tiêu chuẩn phát thải dựa trên thông tin về hàm thiệt hại cận biên MD. Thông thường cơ quan chức trách sẽ xem xét tại điểm nào ở trên hàm thiệt hại có thiệt hại biên thay đổi lớn.
Ví dụ, giả sử có thông tin về hàm thiệt hại biên của một nhà máy được minh họa bằng đồ thị ở hình 3.1. Dạng hàm thiệt hại biên trong ví dụ này là hàm phi tuyến và khác với hàm tuyến tính mà chúng ta đã sử dụng trong phân tích.
Hình 3.1 cho thấy cơ quan quản lý môi trường có thể đặt tiêu chuẩn tại điểm không có rủi ro, có nghĩa là tại mức có thể bảo vệ tất cả mọi người khỏi thiệt hại. Điều này hàm ý đặt tiêu chuẩn ở mức ngưỡng, cụ thể:
- Đặt tiêu chuẩn ở mức ngưỡng tối thiểu: Điểm QT cho biết cơ quan quản lý môi trường có thể đặt ở mức ngưỡng tối thiểu không có thiệt hại. Tuy nhiên, một vấn đề gặp phải ở đây là trong thực tế nhiều chất thải gây ô nhiễm không có mức ngưỡng thiệt hại.
Các nghiên cứu gần đây của các nhà khoa học cho thấy phần lớn các chất thải gây ô
QT QL Q* QMAX Q0 Lượng phát thải
MD
MAC
$
Hình 3.1. Tiêu chuẩn phát thải cho hàm thiệt hại biên phi tuyến Đại học Kinh tế Huế
77
nhiễm đều có hàm thiệt hại cận biên có hướng dốc lên ngay từ gốc tọa độ. Vậy, làm thế nào để khắc phục được tình trạng này? Câu trả lời ở đây là có thể thực hiện theo 2 cách thức như sau:
+ Nhà quản lý môi trường có thể đặt tiêu chuẩn tại điểm hoàn toàn không có rủi ro, có nghĩa là quy định tiêu chuẩn bằng không. Điều này có thể phù hợp với một số chất thải gây ô nhiễm có tính chất độc hại cao, chẳng hạn như chất Điôxin - là chất thải có thiệt hại biên luôn lớn hơn chi phí giảm thải biên.
+ Đối với nhiều chất thải gây ô nhiễm khác, mức phát thải bằng không là không đạt được hiệu quả xã hội (ô nhiễm tối ưu sẽ không phải là bằng không). Vì vậy, cơ quan quản lý môi trường có thể chấp nhận một mức thiệt hại nhỏ. Quan sát trên hình 3.1 cho thấy, QL là điểm đặt tiêu chuẩn mà ở đó thiệt hại biên bắt đầu tăng nhanh.
- Đặt tiêu chuẩn tại mức ngưỡng tối đa: Trên hình 3.1, chiến lược tối thiểu hóa rủi ro có thể đặt tiêu chuẩn tại điểm QMAX là mức thải không bao giờ được vượt quá, bởi vì tại điểm QMAX đường thiệt hại biên có độ dốc thẳng đứng.
b. Tiêu chuẩn đồng bộ
Một vấn đề thực tế đặt ra cho các nhà quản lý là khi quy định tiêu chuẩn có nên áp dụng tiêu chuẩn đồng bộ trong mọi trường hợp hoặc thay đổi tùy theo điều kiện thực tế của các nguồn gây ô nhiễm hay không? Để trả lời được câu hỏi này, chúng ta có thể xét một ví dụ minh họa về trường hợp chất thải gây ô nhiễm Cacbon monoxit ở khu vực nông thôn và thành thị.
Hình 3.2 thể hiện hàm thiệt hại biên do ô nhiễm Cacbon monoxit của 2 khu vực, đó là thành thị (MDU) và nông thôn (MDR). Với giả thiết rằng ở khu vực thành thị có mật độ dân số cao nên số người bị ảnh hưởng về sức khỏe nhiều hơn so với khu vực nông thôn, điều này thể hiện vị trí đường MDU nằm phía trên đường MDR. Trong ví dụ này, chi phí giảm thải cận biên MAC của 2 khu vực là giống nhau. Dựa trên thông tin về thiệt hại do ô nhiễm cacbon monoxit, cơ quan quản lý môi trường quy định tiêu chuẩn phát thải cho 2 khu vực là khác nhau, cụ thể: tiêu chuẩn phát thải SU được áp dụng cho khu vực thành thị và SR quy định đối với khu vực nông thôn. Như vậy, khi thiệt hại biên khác nhau giữa các
Đại học Kinh tế Huế
78
vùng, việc quy định các mức tiêu chuẩn sẽ rất khó khăn. Nếu thiệt hại biên ở khu vực thành thị khác với thiệt hại biên ở khu vực nông thôn thì việc áp dụng tiêu chuẩn đồng bộ cho cả 2 vùng sẽ không đạt được hiệu quả xã hội.
Trong ví dụ này, nếu chỉ thiết lập tiêu chuẩn đồng bộ cho cả 2 vùng tại QU thì kiểm soát ô nhiễm ở khu vực nông thôn là quá mức. Ngược lại, nếu chỉ đặt tiêu chuẩn đồng bộ tại QR thì ô nhiễm ở khu vực thành thị không được kiểm soát chặt chẽ so với mức tối ưu xã hội khi MAC = MD. Điều này cho thấy, cách duy nhất để tránh những nhược điểm khi áp dụng tiêu chuẩn đồng bộ trong trường hợp thiệt hại cận biên giữa 2 vùng khác nhau là sử dụng tiêu chuẩn cá nhân. Tuy nhiên, việc quy định tiêu chuẩn cá nhân đòi hỏi nhiều thông tin để phục vụ việc quy định và thực hiện tiêu chuẩn, do đó chi phí hành chính thường rất cao.
Một câu hỏi được đặt ra là khi thiệt hại biên của các chất gây ô nhiễm là khác nhau từ những nguồn phát thải khác nhau thì việc áp dụng tiêu chuẩn cá nhân như thế nào?
Trong trường hợp này, chất gây ô nhiễm sẽ được phân tán khác nhau giữa các nguồn hoặc các vùng, tức là ô nhiễm không được trộn lẫn đồng bộ. Đây là một trong những trường hợp làm cho việc quản lý môi trường trở nên phức tạp và tốn kém. Các cơ quan quản lý phải thực hiện nhiều bước khác nhau, đặc biệt là phải sử dụng các đánh giá kỹ thuật (hóa
QR QU
$
Mức thải 0
MDR MDU
MAC
Hình 3.2. Tiêu chuẩn không đồng bộ
SU SR
Đại học Kinh tế Huế