Giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng

CHƯƠNG III. CÁC CÔNG CỤ QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG

3.3. Công cụ kinh tế

3.3.2. Giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng

Khi tiếp cận và tìm hiểu về thuế phát thải, chúng ta có thể nhận thấy rằng, công cụ này đòi hỏi các cơ quan quản lý phải định ra một mức thuế/phí trên cơ sở giám sát và theo dõi hoạt động của từng chủ thể gây ô nhiễm. Việc thực thi công cụ quản lý này thể hiện mối quan hệ tương tác giữa đối tượng xả thải và nhà chức trách, đồng thời mọi công việc được giao cho một cơ quan quản lý môi trường theo hướng tập trung hóa cao độ. Trong phần này chúng ta sẽ tiếp cận thêm một chính sách khuyến khích kinh tế được thực thi theo hướng phi tập trung, đó chính là giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng TDP (Transferable Discharge Permit).

Đại học Kinh tế Huế

100

3.3.2.1. Khái niệm

Giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng (TDP) được thiết kế dựa trên ý tưởng đề xuất của Dales năm 1968 (nhà kinh tế học người Canada). Theo Dales, quyền gây ô nhiễm thể hiện dưới dạng giấy phép, được phân phối ban đầu bởi các nhà chức trách.

Chúng có thể được chuyển nhượng như một mặt hàng nào đó theo Luật định. Khác với công cụ thuế, TDP hoạt động theo hướng phân quyền cho các chủ thể xả thải thông qua tác động thị trường qua lại của chính những đối tượng này.

Trong một hệ thống giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng, một kiểu quyền sở hữu mới được phát sinh. Kiểu quyền sở hữu này gồm có một giấy phép được xả thải. Mỗi giấy phép cho phép người nắm giữ được quyền thải một đơn vị chất thải (tính bằng kg, tấn, v.v..). Nếu một đối tượng xả thải có 100 giấy phép, thì chủ thể này sẽ có quyền được thải trong một khoảng thời gian xác định với một lượng tối đa là 100 đơn vị chất thải.

Những giấy phép phát thải này có thể chuyển nhượng được. Bất cứ ai được phép tham gia vào thị trường giấy phép này đều có thể mua và bán giấy phép do các bên tham gia thỏa thuận. Những doanh nghiệp nào muốn thải nhiều hơn sẽ phải mua thêm giấy phép từ những doanh nghiệp không có nhu cầu sử dụng. Ngược lại, doanh nghiệp nào có khả năng giảm thải tốt có thể thừa ra một số giấy phép và được bán số giấy phép dư thừa đó.

Như vậy, giấy phép phát thải có thể chuyển nhƣợng đƣợc định nghĩa là giấy phép tạo ra quyền phát thải lƣợng chất thải nhất định và quyền này có thể đƣợc chuyển nhƣợng.

3.3.2.2. Cung giấy phép

Một chương trình TDP thường bắt đầu bằng một quyết định mang tính tập trung về tổng số giấy phép phát thải được lưu hành, sau đó những giấy phép này được phân phối cho các đối tượng xả thải. Vấn đề đặt ra cho các cơ quan quản lý môi trường là cần phải áp dụng công thức nào để xác định tổng số giấy phép được ban hành?

Đại học Kinh tế Huế

101

Các nhà kinh tế học cho rằng cần phải sử dụng mức phát thải hiệu quả xã hội để ấn định số lượng giấy phép (là mức phát thải mà tại đó chi phí giảm thải biên bằng thiệt hại biên, MAC=MD). Điều này có nghĩa là cơ quan quản lý môi trường phải dựa trên thông tin sẵn có tốt nhất về MAC và MD tại một thời điểm. Như vậy, lượng giấy phép trong thị trường ổn định do cơ quan quản lý môi trường cung cấp ban đầu nên đường cung giấy phép phát thải là một đường thẳng đứng và số lượng giấy phép phát thải phụ thuộc vào mục tiêu chất lượng môi trường.

3.3.2.3. Phân phối giấy phép

a. Thiết lập phân phối giấy phép ban đầu

- Thành công của công cụ TDP trong việc kiểm soát ô nhiễm phụ thuộc chủ yếu vào việc giới hạn số lượng quyền phát thải được phép lưu hành. Bởi vì các đối tượng gây ô nhiễm luôn muốn có được nhiều quyền phát thải trong lần phát hành giấy phép đầu tiên của cơ quan quản lý môi trường. Việc phát hành giấy phép lần đầu là công đoạn rất phức tạp và gây nhiều tranh cãi nhất. Nhiều vấn đề được đặt ra cho cơ quan phát hành đó là:

phải áp dụng công thức nào để phân bổ quyền xả thải? Có xảy ra tình trạng bất bình đẳng trong việc phân bổ quyền xả thải hay không?

Hình 3.12. Cung giấy phép

Qp Q*

MAC MD/MEC

Lượng giấy phép phát thải

W* Wp

0 P*

Mức ô nhiễm S*

$

Đại học Kinh tế Huế

102

Ví dụ: + Trường hợp phân bổ quyền xả thải cho các nhà máy cùng một loại chất thải. Cơ quan phát hành sẽ gặp phải một vấn đề là các nhà máy có quy mô khác nhau.

Chính vì vậy, sẽ không công bằng khi cấp cho mỗi nhà máy này với số lượng giấy phép bằng nhau.

+ Mặt khác, giấy phép phát thải có thể được phân bổ dựa trên mức độ xả thải hiện tại của các đối tượng. Cơ quan phát hành có thể cấp cho mỗi chủ thể gây ô nhiễm số lượng giấy phép tương đương 50% mức phát thải hiện tại. Việc phân bổ theo phương thức này có thể bất bình đẳng giữa chủ thể gây ô nhiễm chú trọng đầu tư vào công nghệ giảm thải và chủ thể gây ô nhiễm không có động cơ đầu tư cải tiến công nghệ giảm thải.

- Những vấn đề gặp phải trong việc phân bổ quyền phát thải lần đầu đã dẫn đến một chính sách phân phối đó là: (1) cấp miễn phí; (2) hoặc bán trực tiếp; (3) hoặc đấu giá. Tuy nhiên, việc phân phối này, đặc biệt là bán trực tiếp hoặc đấu giá có thể nảy sinh những tiêu cực (trục lợi) ở cơ quan phát hành. Theo quan điểm của các nhà kinh tế học môi trường, các cơ quan phát hành nên sử dụng kết hợp giữa các hình thức phân phối bằng cách cấp phát miễn phí một số lượng giấy phép nhất định và cho đấu giá thêm một số giấy phép, hoặc có thể áp đặt một khoản phí nhỏ trên những giấy phép được phân bổ ban đầu.

b. Thiết lập các quy định mua bán

Bất cứ một thị trường nào muốn hoạt động hiệu quả cần phải có quy định rõ ràng ai có thể mua bán và những thủ tục mua bán cần được tuân theo. Trong đó, quy định căn bản cần phải có là nên để ai được tham gia vào thị trường? Người tham gia thị trường giấy phép chỉ giới hạn trong đối tượng gây ô nhiễm hay không? Hay là ai cũng có thể mua bán được? Chẳng hạn, Hội những người bảo vệ môi trường có thể được mua giấy phép và sau đó họ không cho lưu hành giấy phép nhằm làm giảm số lượng phát thải hay không?

3.3.2.4. Cầu về giấy phép

Việc sử dụng giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng đã tạo nên một thị trường trao đổi mua bán giấy phép giữa các chủ thể gây ô nhiễm. Điều này đồng nghĩa là giấy phép phát thải đã trở thành hàng hóa, do đó giá cả giấy phép tùy thuộc vào quan hệ cung

Đại học Kinh tế Huế

103

cầu. Các chủ thể gây ô nhiễm tham gia vào thị trường này căn cứ vào giá giấy phép và chi phí giảm thải ô nhiễm để quyết định nên mua hay chuyển nhượng giấy phép.

Hoạt động mua bán giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng được thực hiện theo nguyên tắc: các chủ thể tham gia vào thị trường mua bán giấy phép sẽ giảm phát thải đến một mức nào đó và bán lượng giấy phép thừa khi giá giấy phép trên thị trường lớn hơn hoặc bằng MAC tại mức phát thải này. Ngược lại, chủ thể gây ô nhiễm sẽ mua giấy phép nếu giá giấy phép nhỏ hơn hoặc bằng MAC. Động lực của thị trường giấy phép chính là cả người mua và người bán giấy phép đều có lợi, đồng thời tổng chi phí giảm thải của toàn bộ xã hội sẽ giảm xuống. Như vậy, có thể xem đường MAC là đường cầu về giấy phép của chủ thể gây ô nhiễm (nếu mua). Đường cầu thị trường về giấy phép phát thải là tổng các đường cầu của các chủ thể gây ô nhiễm (được cộng theo chiều ngang).

Ví dụ: Chương trình TDP để giảm khí lưu huỳnh từ nhà máy nhiệt điện

Giả sử có một chương trình TDP quốc gia được thiết lập để giảm lượng khí lưu huỳnh do một nhóm nhà máy nhiệt điện thải ra. Tổng số lượng chất thải hiện hành là 120.000 tấn lưu huỳnh/năm, những nhà hoạch định chính sách quyết định rằng con số này cần phải được giảm xuống còn 80.000 tấn/năm. Chúng ta hãy xét tình huống của một

Hình 3.13. Cung, cầu và giá giấy phép phát thải

P*

Qm

D (đường cầu thị trường)

d2 d1

Q (Lượng giấy phép) 0

$

Q2 Q1

d3

Q3

S (Cung giấy phép)

Đại học Kinh tế Huế

104

trong những nhà máy nhiệt điện này, và giả sử nhà máy A hiện đang thải ra 40.000 tấn lưu huỳnh/năm. Giả sử mỗi giấy phép cho phép người nắm giữ phát thải tối đa 1.000 tấn lưu huỳnh/năm. Khi bắt đầu chương trình, nhà máy được giao 30 giấy phép thải. Người quản lý nhà máy có 3 khả năng để lựa chọn:

1. Giảm lượng chất thải xuống tới mức số lượng giấy phép thải cho phép ban đầu là 30.000 tấn/năm.

2. Mua thêm giấy phép và xả thải ở mức cao hơn mức được cấp ban đầu. Ví dụ mua thêm 10 giấy phép, như thế lượng chất thải của nhà máy bây giờ sẽ là 40.000 tấn.

3. Giảm lượng chất thải xuống mức thấp hơn 30.000 tấn được cho phép ban đầu, và đem bán số giấy phép phát thải mà nhà máy không cần đến. Ví dụ, nếu giảm lượng phát thải xuống còn 20.000 tấn/năm, và bán đi 10 giấy phép không cần đến.

Giả sử bên cạnh nhà máy A, còn có nhà máy nhiệt điện B cùng thải ra chất thải được hòa lẫn đồng nhất với nhau. Biểu đồ (a) thể hiện hàm MAC của nhà máy A; biểu đồ (b) thể hiện hàm MAC của nhà máy B. Đơn vị để đo lường lượng phát thải Q là 1.000 tấn.

Các hàm số MAC như sau:

MACA = 120 – 3QA MACB = 400 – 5QB

Cho MAC = 0, chúng ta tìm được lượng phát thải ban đầu (Q0) của mỗi nhà máy khi chưa có kiểm soát ô nhiễm.

Q0A = 40.000 tấn Q0B = 80.000 tấn

Tổng lượng phát thải khí lưu huỳnh hàng năm là 120.000 tấn

Để đạt được mục tiêu chất lượng môi trường, nhà chức trách quyết định mức phát thải mục tiêu là 80.000 tấn/năm. Họ ban hành 80 giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng, mỗi giấy phép cho phép thải 1.000 tấn/năm. Các giấy phép sau đó được phân bổ cho 2 nhà máy theo những tiêu chí phân bổ đã được thỏa thuận trước. Chẳng hạn cách phân bổ ở đây là phân bổ theo tỷ lệ phát thải hiện hành. Như vậy, ban đầu A nhận được

Đại học Kinh tế Huế

105

30 giấy phép, và B nhận được 50 giấy phép. Các nhà máy này không thể phát thải vượt quá các mức 30.000 tấn và 50.000 tấn trừ khi họ mua bán giấy phép. Sẽ có thị trường mua bán giấy phép?

Nguyên tắc mua bán giấy phép: Nhà máy sẽ giảm phát thải đến một mức nào đó và bán lượng giấy phép thừa khi giá giấy phép trên thị trường lớn hơn hoặc bằng MAC tại mức phát thải này. Ngược lại, nhà máy sẽ mua giấy phép nếu giá giấy phép nhỏ hơn hoặc bằng MAC. Như vậy, có thể xem đường MAC là đường cầu của nhà máy đối với giấy phép (nếu mua) và là đường cung (nếu bán). Nếu cạnh tranh, thị trường giấy phép sẽ hoạt động như bất kỳ thị trường nào khác. Giá và lượng giao dịch cân bằng được xác định bởi cung và cầu.

Nhà máy nào sẽ mua giấy phép và nhà máy nào sẽ bán giấy phép? Với MAC khác nhau, sẽ có quan hệ mua bán và nhà máy có MAC thấp hơn sẽ bán giấy phép, còn nhà máy có MAC cao hơn sẽ mua giấy phép. Trong hình 3.14, với mức phân bổ giấy phép ban đầu, nhà máy A có MAC thấp hơn MAC của nhà máy B (30$ so với 150$). Điều này có nghĩa là nhà máy A sẽ tăng cường kiểm soát ô nhiễm, dư ra một số giấy phép và bán cho nhà máy B nếu tiền thu được từ bán giấy phép có thể bù đắp chi phí giảm thải tăng thêm. Nhà máy B muốn mua số giấy phép này nếu tổng số tiền bỏ ra nhỏ hơn chi phí kiểm soát lượng ô nhiễm này.

75

Phát thải của nhà máy A Phát thải của nhà máy B Hình 3.14. Cơ chế hoạt động của TDP

40 QA (1000 tấn)

$

120

0 0 80 QB (1000 tấn)

400

$

30 50

30

150

65 75

(a) (b)

15

a b

e d

c

Đại học Kinh tế Huế

106

Bảng 3.3. Tính toán lợi ích mua - bán giấy phép phát thải

Chỉ tiêu Nhà máy A

(1.000 $)

Nhà máy B (1.000$) 1. Lượng tăng (giảm) TAC sau

mua bán giấy phép 1/2 x 15 x (75 + 30) = 787,5 1/2 x 15 x (150 + 75) = -1.687,5

2. Chi phí mua giấy phép 0 15 x 75 = 1.125

3. Doanh thu bán giấy phép 15 x 75 = 1.125 0

4. Lợi ích mua - bán giấy phép 337,5 (khoản lợi nhuận) 562,5 (khoản tiết kiệm chi phí)

Giả sử với công nghệ giảm thải hiện có, nhà máy A sẽ giảm thải xuống còn ở mức 15 nghìn tấn/năm, do đó nhà máy A có thể bán 15 giấy phép không cần sử dụng. Ngược lại, với điều kiện về công nghệ giảm thải hiện tại, nhà máy B không thể thực hiện giảm thải do MAC cao nên họ quyết định mua 15 giấy phép phát thải từ nhà máy A. Chúng ta sẽ thấy điều này qua số liệu tính toán ở bảng 3.3.

Chúng ta cần lưu ý rằng, trong ví dụ trên cả 2 nhà máy đều có MAC bằng nhau (75$) tại đơn vị phát thải cuối cùng của 15 giấy phép được giao dịch, với tổng lượng phát thải vẫn đáp ứng được tiêu chuẩn 80 nghìn tấn/năm. Chúng ta có thể tìm được mức thải này bằng cách sử dụng nguyên tắc cân bằng biên:

MACA = MACB

QA + QB = Mức phát thải mục tiêu

Sử dụng hệ phương trình này, với mức phát thải mục tiêu 80 nghìn tấn/năm, chúng tính được QA = 15 và QB = 65, với MACA = MACB = 75$/nghìn tấn.

3.3.2.5. Sử dụng TDP trong trường hợp chất thải không đồng nhất

Giả sử chúng ta đang cố gắng thiết kế một chương trình TDP để kiểm soát tổng lượng khí SO2 thải ra trong một vùng có nhiều nguồn gây ô nhiễm khác nhau như các nhà máy nhiệt điện, các nhà máy công nghiệp v.v. nằm rải rác khắp cả một vùng rộng lớn.

Hình 3.8 thể hiện một lược đồ mô tả thực trạng này. Tất cả các nguồn gây ô nhiễm không cùng nằm ở một vị trí xét về vị trí tương đối của chúng đối với hướng gió chính trong vùng hay xét về khoảng cách giữa những nguồn gây ô nhiễm với vùng đông dân cư.

Đại học Kinh tế Huế

107

Nếu như Chương trình TDP chỉ cho phép tất cả các đối tượng mua bán trên cơ sở một đổi một như nhau thì sẽ xảy ra tình trạng là một nguồn hoặc một nhóm nguồn phát thải nào đó có hệ số chuyển tải cao4 lại thu mua được nhiều giấy phép hơn. Để khắc phục được hiện tượng này, các nhà chức trách phải điều chính quan hệ mua bán dựa trên đánh giá tác động môi trường của từng nguồn gây ô nhiễm. Cơ quan điều phối chương trình TDP có thể sử dụng một hệ thống khoanh vùng gồm những nguồn gây ô nhiễm tương đối giống nhau về vị trí và tác động của chất thải đối với chất lượng môi trường xung quanh. Hình 3.15 cho chúng ta thấy có 4 vùng như vậy. Các quy định đặt ra như sau: cho phép mua bán giấy phép giữa các nguồn gây ô nhiễm trong cùng một vùng, hoặc điều chỉnh các giao dịch giữa các vùng theo hệ thống chất lượng môi trường xung quanh. Giả sử nếu các nguồn phát thải ở vùng B có hệ số chuyển tải gấp đôi các nguồn của vùng C thì bất cứ nguồn nào ở vùng B mua giấy phép từ bất cứ nguồn nào ở vùng C cũng phải mua hai giấy phép để được quyền sử dụng một giấy phộp. Ngược lại, bất kể nguồn nào ở vựng C chỉ cần mua ẵ giấy phộp từ bất cứ nguồn nào ở vùng B là đã có quyền sử dụng cả một giấy phép.

3.3.2.6. Tác động khuyến khích của giấy phép phát thải có thể chuyển nhƣợng

Ở phần trước, chúng ta đã chứng minh tiêu chuẩn phát thải không khuyến khích được các chủ thể gây ô nhiễm trong việc cải tiến và tìm ra công nghệ giảm thải, trong khi đó thuế phát thải đã tạo động lực cho chủ thể gây ô nhiễm đổi mới được công nghệ giảm

4 Lượng chất thải xả ra có tác động lớn đến chất lượng môi trường xung quanh (Trích từ “Environmental Economics Teachers‟Manual 2005”)

Hướng gió thổi

A B C D

Vị trí của mỗi nguồn phát thải Khu đông dân cư Vùng giao dịch giấy phép

Hình 3.15. Phát thải không đồng nhất và Chương trình TDP

Đại học Kinh tế Huế

108

thải. Liên quan đến vấn đề này, TDP cũng tương tự như thuế phát thải. Xét ví dụ minh họa về trường hợp nhà máy A ở hình 3.16. Giả sử, hiện tại có thông tin về chi phí giảm thải biên MAC1 của nhà máy A. Biết rằng mỗi giấy phép phát thải được bán với giá là P, và chúng ta giả định rằng nhà máy dự kiến mức giá này sẽ không thay đổi. Hiện tại, nhà máy có số lượng giấy phép Q1 và tổng chi phí giảm thải là (a + b).

Động cơ nghiên cứu và phát triển là tìm ra giải pháp kiểm soát phát thải ít tốn kém hơn nhằm mục đích vừa có thể giảm lượng phát thải, đồng thời có thể bán đi những giấy phép dư thừa không dùng đến. Với đường chi phí giảm thải biên MAC2 sau đổi mới công nghệ giảm thải, tổng chi phí giảm thải sẽ là (b + d), nhưng nhà máy sẽ bán được số lượng giấy phép là (Q1 - Q2) với tổng doanh thu là P(Q1 - Q2) =(c+d). Do đó, lợi ích ròng của việc việc đổi mới công nghệ sẽ là: (Tổng chi phí giảm thải trước đổi mới công nghệ) - (Tổng chi phí giảm thải sau đổi mới công nghệ) + (Doanh thu từ việc bán TDP) = (a + b) - (b + d) + (c+d)=(a+c).

Lợi ích này hoàn toàn bằng với tiết kiệm có được của thuế phát thải. Giá thị trường của giấy phép cũng có vai trò khuyến khích kinh tế giống như một mức thuế phát thải. Nếu không giảm lượng phát thải, chủ thể gây ô nhiễm đã bỏ qua một mức thu nhập tăng thêm.

Giá giấy phép

MAC1

MAC2

Q2 Q1

P

e d

c

a b

$

Lượng phát thải (Q)

0

Hình 3.16. TDP và thay đổi công nghệ

Đại học Kinh tế Huế