Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.3. Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản
1.1.3.1. Khái niệm quản lý dựán đầu tư xây dựng cơ bản
Có nhiều khái niệm đưa ra về quản lý dự án như: Ben Obinero Uwakweh định nghĩa: “Quản lý dự án là sự lãnh đạo và phối hợp các nguồn lực và vật tư để đạt được các mục tiêu định trước về: Phạm vi, chi phí, thời gian, chất lượng và sự hài lòng của các bên tham gia. Đó là sự điều khiển các hoạt động của một hệ thống (dự án) trong một quỹ đạo mong muốn với các điều kiện ràng buộc và các mục tiêu định trước”.
Viện quản lý dự án quốc tế PMI (2007) cho rằng: “Quản lý dự án chính là sự áp dụng các hiểu biết, khả năng, công cụ và kỹ thuật vào một tập hợp
rộng lớn các hoạt động nhằm đáp ứng yêu cầu của một dự án cụ thể”.
Theo Tổ chức tiêu chuẩn Vương Quốc Anh: “Quản lý dự án là việc lập kế hoạch, giám sát và kiểm tra tất cả các khía cạnh của dự án và thúc đẩy tất cả các thành phần liên quan đến dự án nhằm đạt được mục tiêu của dự án theo đúng thời hạn đã định với chi phí, chất lượng và phương pháp đã được xác định”….
Theo Từ Quang Phương (2014): “Quản lý dự án là quá trình lập kế hoạch, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách được duyệt và đạt các yêu cầu đã định về kỹ thuật và chất lượng sản phẩm dịch vụ, bằng những phương pháp và điều kiện tốt nhất cho phép”
Dựa vào các định nghĩa trên, tác giả đưa ra khái niệm về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản như sau: “QLDA đầu tư xây dựng cơ bản là quá trình lập kế hoạch, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách được duyệt và đạt các yêu cầu đã định về kỹ thuật và chất lượng sản phẩm dịch vụ từ giai đoạn đầu tiên đến khi hoàn tất công trình”.
Dù tiếp cận theo góc độ nào thì quản lý dự án nói chung và quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng cũng bao gồm ba giai đoạn chủ yếu gồm (Bùi Xuân Phong, 2006):
- Lập kế hoạch:
Đây là giai đoạn xây dựng mục tiêu, xác định công việc, dự tính nguồn lực cần thiết để thực hiện dự án và là quá trình phát triển một kế hoạch hành động thống nhất, theo trình tự logic, có thể biểu diễn dưới dạng sơ đồ hệ thống hoặc theo các phương pháp lập kế hoạch truyền thống.
- Điều phối thực hiện dự án:
Đây là quá trình phân phối nguồn lực bao gồm: tiền vốn, lao động, thiết bị và đặc biệt quan trọng là điều phối và quản lý tiến độ thời gian. Giai đoạn
này chi tiết hóa thời gian, lập lịch trình cho từng công việc và toàn bộ dự án (khi nào bắt đầu, khi nào kết thúc), trên cơ sở đó, bố trí tiền vốn, nhân lực và thiết bị cho phù hợp.
- Giám sát:
Đây là quá trình theo dõi kiểm tra tiến trình dự án, phân tích tình hình thực hiện, báo cáo hiện trạng và đề xuất biện pháp giải quyết những vướng mắc trong quá trình thực hiện. Cùng với hoạt động giám sát, công tác đánh giá dự án giữa kỳ và cuối kỳcũng đ thực hiện nhằm tổng kết rút kinh nghiệm, kiến nghị các pha của dự án.
1.1.3.2. Đặc điểm, vai trò và mục đích quản lý dựán đầu tư xây dựng cơ bản a. Đặc điểm
Quản lý dự án đầu tư XDCB bao gồm những đặc trưng cơ bản sau:
Chủ thể của quản lý dựán chính là người quản lý dự án.
Khách thể của QLDA liên quan đến phạm vi công việc của dự án (tức là toàn bộ nhiệm vụ công việc của dự án). Những công việc này tạo thành quá trình vận động của hệ thống dự án. Quá trình vận động này được gọi là chu kỳ tồn tại của dự án.
Mục đích của QLDA là để thể hiện được mục tiêu dự án, tức là sản phẩm cuối cùng phải đáp ứng được yêu cầu của khách hàng. Bản thân việc quản lý không phải mục đích mà là cách thực hiện mục đích.
Chức năng của QLDA có thể khái quát thành nhiệm vụ lên kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, điều tiết, khống chế dự án. Nếu tách rời các chức năng này thì dự án không thể vận hành có hiệu quả, mục tiêu quản lý cũng không được thực hiện. Quá trình triển khai mỗi dự án cần có tính sáng tạo, vì thế chúng ta thường coi việc quản lý dự án là quản lý sáng tạo (Nguyễn Trường Sơn, 2002).
b. Vai trò
Kiểm tra tiến độ các khâu hoàn thành những kế hoạch, thiết kế dự án phù hợp với tiến độcũng như mốc thời gian đã được duyệt.
Đánh giá tình trạng và quá trình thực hiện dự án đã đảm bảo đúng quy trình và kế hoạch lập.
Đánh giá những thay đổi liên quan tới quá trình thiết kết, mua sắm vật tư, quá trình thi công, trang bị thiết bị bảo hộ và an toàn lao động. Nghiêm túc thực hiện bảo vệmôi trường và phòng chống cháy nổtheo đúng quy định hiện hành.
Hỗ trợ nhà thầu lập và xem xét đánh giá những chỉ tiêu lựa chọn nhà thầu uy tín và chất lượng.
Kiểm tra và báo cáo công việc về con người và thiết bị cho nhà thầu nắm rõ.
Theo dõi và đánh giá mức độ hoàn thành tiến độ của nhà thầu.
Báo cáo những sai phạm, những chậm trễ trong thực hiện tiến độ công trình và yêu cầu đưa ra những biện pháp khắc phục để hoàn thành tiến độ công trình đúng cam kết.
Cập nhật tình hình tiến độ theo thời gian để yêu cầu nhà thầu có những chính sách bảo đảm tình trạng tổng dự án và chất lượng được thực hiện đúng theo những đề xuất để kịp thời phản ánh cũng như xử lý.
Đánh giá tổng quát chất lượng của dự án.
Tư vấn và đầu tư hệ thống kiểm soát tài liệu dự án.
Hỗ trợ giải quyết những rủi ro trong quá trình thu công.
Kiểm tra chất lượng thiết kế hợp đồng tư vấn thiết kế kiến trúc được ký.
Xem xét và kiểm soát được những phát sinh trong quá trình thực hiện dự án.
Chuẩn bị công trường như thi công trình tạm để phục vụ nhu cầu thi công công trình, văn phòng công trường, kho bãi tập thể, hệ thống điện nước phục vụ thi công.
Kiểm tra kế hoạch đào tạo điều hành đào tạo, vận hành.
Kiểm tra và giám sát thi công đảm bảo an toàn.
Kiểm tra chất lượng vật liệu xây dựng đảm bảo chất lượng và số lượng thi công.
b. Mục đích
QLDA đòi hỏi sự kết hợp của nhiều yếu tố như sự nỗ lực, tính tập thể, yêu cầu hợp tác,… vì vậy nó có tác dụng rất lớn, dưới đây trình bày một số mục đích chủ yếu như sau(ĐỗĐình Đức, 2012):
Liên kết tất cả các công việc, các hoạt động của dự án.
Tạo điều kiện thuận lợi cho việc liên hệ thường xuyên, gắn bó giữa nhóm quản lý dự án với khách hàng và các nhà cung cấp đầu vào cho dự án.
Tăng cường sự hợp tác giữa các thành viên và chỉ rõ trách nhiệm của các thành viên tham gia dự án.
Tạo điều kiện phát hiện sớm những khó khăn vướng mắc nảy sinh và điều chỉnh kịp thời trước những thay đổi hoặc điều kiện không dự án được.
Tạo điều kiện cho việc đàm phán trực tiếp giữa các bên liên quan để giải quyết những bất đồng.
Tạo ra những sản phẩm và dịch vụ có chất lượng cao hơn.
Mục tiêu cơ bản của quản lý dự án nói chung là hoàn thành các công việc dự án theo đúng yêu cầu kỹ thuật và chất lượng, trong phạm vi ngân sách được duyệt và theo tiến độ thời gian cho phép. Về mặt toán học, ba mục tiêu này liên quan chặt chẽ với nhau và có thể biểu diễn theo công thức sau:
C = f (P,T,S) Trong đó: C: Chi phí
P: Mức độ hoàn thành công việc (kết quả) T: Yếu tố thời gian
S: Phạm vi dự án
Cùng với sự phát triển và yêu cầu ngày càng cao đối với hoạt động quản lý dự án, mục tiêu của quản lý dựán cũng thay đổi theo chiều hướng gia tăng về lượng và thay đổi về chất. Từ ba mục tiêu ban đầu (hay tam giác mục
tiêu) với sự tham gia của chủ thể gồm chủ đầu tư, nhà thầu và nhà tư vấn đã được phát triển thành tứ giác, ngũ giác mục tiêu với dự tham gia quản lý của nhà nước. Quá trình phát triển của các mục tiêu của dự án từ ba mục tiêu đến năm mục tiêu tùy thuộc vào tiêu chí của chủđầu tư (Bùi Tiến Hanh, 2015).
Về quy trình đầy đủ để hoàn thành dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước từ đầu đến lúc quyết toán hiện nay không có một văn bản nào quy định cụ thể cho quy trình này. Việc thực hiện liên quan đến vấn đề nghiệp vụ, liên quan đến nhiều văn bản như: Luật xây dựng 2014, Luật đấu thầu 2013, Luật đầu tư công 2014 và các văn bản hướng dẫn Luật này.
1.1.3.3. Các hình thức quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Có nhiều tài liệu viết về các hình thức quản lý dự án khác nhau, nhưng qua quá trình nghiên cứu và đúc rút từ kinh nghiệm thực tế quản lý dự án, tác giả nhận thấy có 2 hình thức quản lý dự án thường được ứng dụng nhất trong thực tế như sau:
a. Chủđầu tư trực tiếp quản lý dự án
Việc thu được sản phẩm tốt, chất lượng cao đảm bảo kỹ mỹ thuật, phát huy hiệu quả giá cả hợp lý chính là bài toán đối với các Chủ đầu tư. Để làm được điều này thì không thể phủ nhận được vai trò công tác quản lý dự án, do đó Chủ đầu tư cần cân nhắc việc lựa chọn hình thức quản lý dự án cho phù hợp. Chủ đầu tư trực tiếp QLDA là hình thức Chủ đầu tư sử dụng bộ máy cơ quan, đơn vị của mình để trực tiếp tổ chức quản lý thực hiện dự án đầu tư với 2 mô hình sau (Đỗ Thị Xuân Lan, 2016):
Mô hình 1: Chủ đầu tư không thành lập Ban quản lý dự án mà sử dụng bộ máy hiện có của mình để trực tiếp tổ chức quản lý thực hiện dự án, mô hình này được áp dụng với dự án quy mô nhỏ có tổng mức đầu tư dưới 7 tỷ đồng, khi bộ máy của Chủ đầu tư kiêm nhiệm được việc quản lý thực hiện dự án.
Mô hình 2: Chủđầu tư thành lập Ban QLDA để giúp mình trực tiếp tổ chức quản lý thực hiện dự án. Với hình thức này thì phải đảm bảo nguyên tắc:
Ban QLDA do Chủđầu tư thành lập, là đơn vị trực thuộc Chủđầu tư.
Ban QLDA có tư cách pháp nhân hoặc sử dụng pháp nhân của Chủđầu tư để tổ chức quản lý thực hiện dự án.
Cơ cấu tổ chức của Ban QLDA tỉnh Bắc Kạn gồm có Giám đốc, các phó giám đốc, và lực lượng chuyên môn, nghiệp vụ. Cơ cấu bộ máy phải phù hợp với nhiệm vụ được giao và đảm bảo dự án được thực hiện đúng tiến độ, chất lượng và tiết kiệm tối đa chi phí. Các thành viên của Ban QLDA làm việc theo chế độ chuyên trách hoặc kiêm nhiệm.
Ban QLDA hoạt động theo quy chế do Chủ đầu tư ban hành, chịu trách nhiệm trước Chủđầu tư và pháp luật theo nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
Chủđầu tư phải cử người có trách nhiệm để chỉđạo, đôn đốc, kiểm tra.
Ban QLDA thực hiện quyền hạn, nhiệm vụ để đảm bảo dự án được thực hiện đúng nội dung và tiến độđã được phê duyệt.
b. Chủđầu tư thuê tổ chức tư vấn quản lý dự án
QLDA là hình thức Chủ đầu tư ký hợp đồng thuê một pháp nhân khác làm tư vấn QLDA. Trong trường hợp này Chủ đầu tư phải cử cán bộ phụ trách đồng thời phân giao nhiệm vụ cho các đơn vị thuộc bộ máy của mình thực hiện hợp đồng của Tư vấn quản lý dự án.
Chủ đầu tư thuê Tư vấn: Trường hợp chủ đầu tư thuê tổ chức tư vấn quản lý điều hành dự án thì tổ chức Tư vấn đó phải thành lập một tổ chức bộ máy có đủ điều kiện năng lực tổ chức quản lý phù hợp với quy mô, tính chất của dự án. Trách nhiệm, quyền hạn của tư vấn quản lý dự án được thực hiện theo hợp đồng thỏa thuận giữa hai bên. Tư vấn quản lý dự án được thuê ở tổ chức, các nhân tham gia quản lý nhưng phải được chủ đầu tư chấp thuận và phù hợp với hợp đồng đã ký của chủđầu tư (Mai Văn Bưu, 2008).
1.1.3.4. Quy trình quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Dự án đầu tư XDCB và quá trình đầu tư xây dựng của bất kỳ dự án nào cũng bao gồm 3 giai đoạn: Chuẩn bị đầu tư; Thực hiện đầu tư; Kết thúc xây dựng và đưa công trình vào khai thác sử dụng. Nội dung đã được quy định tại
điều 6 Nghị định 59/2015/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng quy định về trình tựđầu tư xây dựng:
Quá trình thực hiện dự án đầu tư có thể mô tả bằng sơđồ 1.1.
Lập báo cáo dự án đầu tư
Lập dự án đầu tư
Thiết kế Đấu thầu Thi công Nghiệm thu
Đối với dự án quan trọng quốc gia
Lập báo cáo thiết kế kỹ thuật
Chuẩn bịđầu tư Thực hiện đầu tư Kết thúc DAĐT Sơ đồ 1.1. Các giai đoạn thực hiện dựán đầu tư xây dựng cơ bản
(Nguồn: Nghịđịnh 59/2015/NĐ-CP) a. Giai đoạn chuẩn bịđầu tư
Đối với các dự án quan trọng quốc gia theo Nghị quyết số 66/2006/QH11 của Quốc hội thì chủ đầu tư (CĐT) phải lập Báo cáo đầu tư trình Chính phủxem xét để trình Quốc hội thông qua chủ trương và cho phép đầu tư. Đối với dự án nhóm A không có trong quy hoạch ngành được cấp có thẩm quyền phê duyệt thì CĐT phải báo cáo Bộ quản lý ngành để xem xét, bổ sung quy hoạch theo thẩm quyền hoặc trình Thủtướng Chính phủ chấp thuận bổ sung quy hoạch trước khi lập dự án đầu tư xây dựng công trình. Vị trí, quy mô công trình XDCB phải phù hợp với quy hoạch xây dựng được cấp có thẩm quyền phê duyệt, nếu chưa có trong quy hoạch xây dựng thì phải được Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chấp thuận.
b. Giai đoạn thực hiện đầu tư
Sau khi báo cáo đầu tư được phê duyệt, DAĐT được chuyển sang giai đoạn tiếp theo - giai đoạn thực hiện đầu tư.
Vấn đề đầu tiên là lựa chọn đơn vị tư vấn, phải lựa chọn được những chuyên gia tư vấn, thiết kế giỏi trong các tổ chức tư vấn, thiết kế giàu kinh nghiệm, có năng lực thực thi việc nghiên cứu từ giai đoạn đầu, giai đoạn thiết kế đến giai đoạn quản lý giám sát xây dựng - đây là nhiệm vụ quan trọng và phức tạp. Sau khi lựa chọn được nhà thầu thiết kế, trên cơ sở dự án được phê duyệt, nhà thầu thiết kế tổ chức thực hiện các công việc tiếp theo của mình.
Tuỳ theo quy mô, tính chất công trình xây dựng, việc thiết kế có thể thực hiện theo một bước, hai bước hay ba bước (Mỗi bước có những yêu cầu riêng trong nội dung).
Sau khi sản phẩm thiết kế được hình thành, CĐT tổ chức thẩm định hồ sơ thiết kế kỹ thuật trước dự toán và trình lên cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Khi đã có quyết định phê duyệt hồ sơ, CĐT tổ chức đấu thầu xây dựng nhằm lựa chọn nhà thầu có đủ điều kiện năng lực để cung cấp các sản phẩm dịch vụ xây dựng phù hợp, có giá dự thầu hợp lý, đáp ứng được yêu cầu của CĐT và các mục tiêu của dự án. Sau khi lựa chọn được nhà thầu thi công, CĐT tổ chức đàm phán ký kết hợp đồng thi công xây dựng công trình với nhà thầu và tổ chức quản lý thi công xây dựng công trình. Nội dung quản lý thi công xây dựng công trình bao gồm quản lý chất lượng xây dựng;
quản lý tiến độ xây dựng; quản lý khối lượng thi công xây dựng công trình;
quản lý an toàn lao động trên công trường xây dựng; quản lý môi trường xây dựng (Từ Quang Phương, 2005).
c. Giai đoạn kết thúc xây dựng và đưa công trình vào khai thác sử dụng
Sau khi công trình được thi công xong theo đúng thiết kế đã được phê duyệt, đảm bảo các yêu cầu về chất lượng, kỹ thuật, mỹ thuật, CĐT thực hiện công tác bàn giao công trình cho cơ quan quản lý, sử dụng thực hiện khai thác, vận hành công trình với hiệu quả cao nhất. Như vậy các giai đoạn của quá trình đầu tư có mối liên hệ hữu cơ với nhau, mỗi giai đoạn có tầm quan
trọng riêng của nó cho nên không đánh giá quá cao hoặc xem nhẹ một giai đoạn nào và kết quả của giai đoạn này là tiền đề của giai đoạn sau. Trong quá trình quản lý đầu tư xây dựng, CĐT luôn đóng vai trò quan trọng và quyết định đến việc nâng cao hiệu quả đầu tư và xây dựng
1.1.3.5. Nội dung quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Hiện nay, nội dung quản lý thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản được quy định tại Điều 66 Luật xây dựng 2014 như sau:
- Quản lý về phạm vi, kế hoạch, khối lượng công việc; quản lý chất lượng dự án đầu tư xây dựng; quản lý tiến độ, gia hạn dự án đầu tư xây dựng;
- Quản lý chi phí đầu tư xây dựng;
- Quản lý an toàn trong thi công xây dựng; bảo vệmôi trường trong xây dựng; lựa chọn nhà thầu và hợp đồng xây dựng; quản lý rủi ro của dự án đầu tư xây dựng;
- Quản lý hệ thống thông tin công trình, hồsơ quản lý dự án đầu tư xây dựng và các nội dung cần thiết khác được thực hiện theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan.
Trong quá trình đánh giá thực trạng công tác quản lý, tác giả sẽ lồng ghép các nội dung trên vào bài viết và đồng thời sử dụng làm căn cứ xây dựng hệ thống chỉ tiêu phân tích chất lượng quản lý dự án tại BQLDA đầu tư xây dựng tỉnh Bắc Kạn thời gian qua. Để có thể đưa ra nhận định về hiệu quả công tác quản lý dự án đầu tư XDCB, tác giả sẽ tiến hành phân tích thông qua các nội dung như sau:
a. Công tác lập kế hoạch và lập dự toán
Theo quy định của Luật Đầu tư công năm 2014, kế hoạch vốn đầu tư từ NSNN là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN; khả năng cân đối nguồn vốn đầu tư, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện.
Nguyên tắc lập kế hoạch đầu tư XDCB (Bùi Ngọc Toàn, 2008):