Chương 3: Một số giải pháp nhằm đẩy mạnh hoạt động du lịch quốc tế ở Việt Nam
2.1. Khái quát quá trình hình thành và phát triển của du lịch quốc tế ở Việt Nam
2.1.1. Giai đoạn từ năm 1960 đến năm 1989
Với Nghị định 26/CP, ngày 9-7-1960 của Hội đồng Chính phủ, Công ty Du lịch Việt Nam đầu tiên của nước ta được thành lập. Là một công ty trực thuộc Bộ Ngoại thương nhưng nhiệm vụ cơ bản của công ty du lịch đầu tiên của Việt Nam này là phục vụ các đoàn khách của Đảng và Chính phủ. Về mặt ý nghĩa, tổ chức này đã đặt nền móng cho sự hình thành một ngành kinh tế mới mẻ của đất nước.
Trong giai đoạn 1960-1975, Công ty Du lịch Việt Nam vừa củng cố về tổ chức vừa xây dựng cơ sở vật chất để đón tiếp các đoàn khách quốc tế, chủ yếu là các nước thuộc khối xã hội chủ nghĩa và phục vụ nghỉ dưỡng cho cán bộ cao cấp của Nhà nước.
Do lượng khách ngày một tăng và nhu cầu thăm quan, du lịch đã xuất hiện, bên cạnh đó, nhằm giảm bớt những khó khăn về tài chính, ngày 16-3-1963, Bộ trưởng Bộ Ngoại thương đã ra quyết định giao cho Công ty Du lịch Việt Nam làm nhiệm vụ kinh doanh nhằm thu thêm ngoại tệ cho đất nước. Tháng 6-1964, Chính phủ ra Chỉ thị số 61/TTg về việc mở rộng công tác du lịch và cung ứng tàu biển. Chỉ thị vạch ra định hướng phát triển ngành du lịch và phương thức kinh doanh du lịch, tiến tới mở rộng phục vụ nhiều đối tượng khách quốc tế.
Ngày 18-8-1969, Hội đồng Chính phủ ra Nghị định 145/CP chuyển Công ty Du lịch Việt Nam từ Bộ Ngoại thương sang trực thuộc Phủ thủ tướng để phát huy tính độc
lập và giảm bớt đầu mối kinh doanh. Để đảm bảo an ninh quốc gia và an toàn cho du khách, ngày 12-9-1969, Thủ tướng Chính phủ đã ra Quyết định số 94/TTg giao cho Bộ Công an cùng Văn phòng kinh tế Phủ thủ tướng nghiên cứu phương hướng củng cố và phát triển du lịch. Để đáp ứng nhiệm vụ phát triển của ngành trong tình hình mới của đất nước, ngành du lịch Việt Nam đã đầu tư xây dựng một số tuyến điểm du lịch quan trọng, thành lập xí nghiệp xe, công ty vật tư du lịch và một số bộ phận chuyên môn…
chuyên phục vụ các chuyên gia và khách du lịch nước ngoài.
Bảng 2.1: Số lượng khách du lịch quốc tế vào Việt Nam giai đoạn 1960-1975
Năm Số khách quốc tế Năm Số khách quốc tế
1960 6.130 1970 18.160
1961 7.630 1971 12.080
1962 8.070 1972 15.860
1963 8.790 1973 19.320
1964 10.780 1974 26.820
1965 11.850 1975 36.910
Nguồn: Bộ Nội vụ 1979 Sau khi miền Nam hoàn toàn giải phóng năm 1975, một loạt khách sạn, nhà hàng, biệt thự, nhà nghỉ và cơ sở giải trí của chế độ cũ được Nhà nước giao cho các ngành và địa phương quản lý. Một số tỉnh phía Nam đã thành lập công ty du lịch để quản lý và kinh doanh các cơ sở được giao. Ngày 27-6-1978, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ra Nghị quyết 262/NQ-QHK6 phê chuẩn thành lập Tổng cục Du lịch, trực thuộc Hội đồng Chính phủ. Ngày 23-1-1979, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 32/CP quyết định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục Du lịch. Sự ra đời của Tổng cục Du lịch Việt Nam đã tạo ra bước ngoặt lớn trong sự chỉ đạo của Nhà nước đối với hoạt động du lịch Việt Nam.
Trong giai đoạn 1975-1989, hoạt động du lịch mang đậm dấu ấn của cơ chế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu bao cấp, chỉ có doanh nghiệp Nhà nước được phép hoạt động kinh doanh du lịch, trong đó hầu hết là kinh doanh thua lỗ. Mặc dù hình thành từ năm 1960 nhưng tới nửa sau thập kỷ 80, du lịch Việt Nam vẫn còn là ngành kinh tế ít được biết đến. Lượng khách quốc tế quá ít, chủ yếu là khách Đông Âu và một số nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa. Cơ sở vật chất kỹ thuật du lịch nghèo nàn, lạc hậu.
Trong kế hoạch chỉ đạo phát triển du lịch Việt Nam giai đoạn 1991-2005 (dự án
VIE/89/003) do Tổ chức du lịch thế giới, Chương trình phát triển Liên hợp quốc và Viện nghiên cứu phát triển du lịch phối hợp xây dựng đã khẳng định du lịch Việt Nam lạc hậu 20 năm so với các nước Đông Nam Á và châu Úc vì số lượng khách quốc tế ít ỏi và năng lực buồng khách sạn đạt chuẩn quốc tế thấp. Lượng khách quốc tế đến Việt Nam năm 1989 đạt 187.573 lượt, chiếm 1,3% tổng khách quốc tế đến Đông Nam Á, chỉ bằng 1/9 của Indonesia, 1/25 của Thái Lan.
Bảng 2.2: Hoạt động du lịch giai đoạn 1986 - 1989
Chỉ tiêu 1986 1987 1988 1989
Du lịch quốc tế
Số khách (lượt người)
54.353 73.283 110.390 187.73 Doanh thu
(ngàn rúp/USD)
170 280 340 420
Du lịch nội địa
Số khách (lượt người)
280 400 480 540
Doanh thu (triệu đồng)
45 60 100 135
Tổng doanh thu (triệu đồng)
215 365 470 607
Nguồn: Bộ Nội vụ, Bộ Thương mại và Du lịch, 1990 Trong giai đoạn này, một sự kiện lịch sử quan trọng đã diễn ra đánh dấu sự khởi đầu cho một giai đoạn mới của đất nước. Đó là đường lối đổi mới nền kinh tế do Đại hội VI đề ra. Với chính sách mở cửa: Việt Nam muốn là bạn của tất cả các nước, du lịch nước ta đã thực sự có điều kiện khởi sắc. Tuy nhiên, từ năm 1990 du lịch Việt Nam thực sự mới có những bước chuyển mình.
2.1.2. Giai đoạn từ năm 1990 đến năm 1999
Trong quá trình rút gọn bộ máy tổ chức, giảm bớt đầu mối quản lý, xuất phát từ yêu cầu chuyển đổi cơ chế kinh tế, ngày 31-3-1990, căn cứ Quyết định số 224 của Hội đồng Nhà nước, Tổng cục Du lịch Việt Nam được sáp nhập với một số cơ quan khác thành Bộ Văn hoá - Thông tin - Thể thao và Du lịch. Thêm vào đó, năm 1990 được chọn là năm Du lịch Việt Nam đã góp phần thúc đẩy một cách đáng kể hoạt động du lịch. Nhờ vậy, hoạt động kinh doanh du lịch đã được mở ra ở nhiều ngành, nhiều cơ quan, không chỉ trong phạm vi các thành phần kinh tế Nhà nước mà còn ở cả những thành phần kinh tế khác. Trước xu thế đó, du lịch không chỉ được coi là hoạt động văn hoá xã hội thuần tuý mà còn là một ngành kinh tế quan trọng của đất nước.
Ngày 9-4-1990, Hội đồng Bộ trưởng đã ra Nghị định 119-HĐBT về việc thành lập Tổng công ty Du lịch Việt Nam với tiền thân là Công ty Du lịch ban đầu. Tên đối ngoại của Tổng công ty Du lịch Việt Nam là Vietnamtourism. Tổng công ty có các chi nhánh ở thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng. Do trực thuộc một bộ không mang tính kinh tế, chưa được sự chỉ đạo phù hợp về mặt chuyên môn và đặc biệt là còn non kém về mặt hoạt động kinh doanh, nhiều công ty lâm vào tình trạng thua lỗ, vi phạm quy chế và pháp luật, gây thiệt hại không nhỏ cho nền kinh tế của đất nước.
Cũng do công tác quản lý chưa sát chuyên môn, do trình độ thấp kém nên sản phẩm du lịch khá đơn điệu, chất lượng phục vụ thấp.
Trên cơ sở coi du lịch là một ngành kinh tế dịch vụ, ngày 12-8-1991, ngành du lịch được tách khỏi Bộ Văn hoá - Thông tin - Thể thao và Du lịch để sáp nhập vào Bộ Thương mại và Du lịch. Tháng 1-1992, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định 37- HĐBT về quy chế quản lý kinh doanh du lịch. Đây là văn bản pháp quy quan trọng đầu tiên tạo tiền đề đa dạng hoá các thành phần kinh tế tham gia kinh doanh du lịch.
Điều 42 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 đã xác định rõ “Nhà nước và xã hội phát triển du lịch, mở rộng hoạt động du lịch trong nước và du lịch quốc tế”.
Tuy nhiên, bản chất của du lịch không chỉ là một ngành kinh tế nên công tác tổ chức, quản lý vẫn còn một số vướng mắc nhất định. Hiệu quả hoạt động du lịch vẫn chưa đồng bộ. Thấy được những nguyên nhân đó, ngày 26-10-1992, Chính phủ đã ra Nghị định số 05/CP về việc thành lập Tổng công ty Du lịch Việt Nam như một cơ quan độc lập ngang Bộ. Ngày 27-12-1992, Chính phủ ra Nghị định 20/CP quyết định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục Du lịch Việt Nam.
Đây là bước ngoặt quan trọng cho việc hoàn thiện cơ quan quản lý Nhà nước về du lịch, tạo tiền đề thúc đẩy ngành du lịch phát triển trong giai đoạn từ năm 1992 đến nay.
Tháng 6-1993, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 45/CP về đổi mới quản lý và phát triển ngành du lịch, trong đó xác định “Du lịch là một ngành kinh tế quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước”. Nghị quyết 45/CP tạo bước ngoặt cho ngành du lịch, đánh dấu thay đổi nhận thức về vị trí của ngành du lịch trong phát triển kinh tế - xã hội, đáp ứng đòi hỏi khách quan của sự nghiệp xây dựng đất nước trong thời kỳ mới. Cũng trong năm 1993, Chính phủ ban hành Quyết định thành
lập các Sở du lịch và Quyết định 317/QĐ-TTg về chuyển nhà khách, nhà nghỉ sang kinh doanh du lịch. Tháng 2-1994, Chính phủ ban hành Nghị định 09/CP về tổ chức quản lý các doanh nghiệp du lịch. Đây là những quyết định mang tính đột phá, tạo cơ sở hình thành bộ máy quản lý Nhà nước về du lịch từ Trung ương tới địa phương và tạo tiền đề vật chất thúc đẩy phát triển du lịch theo hướng thị trường.
Tháng 10-1994, Ban Bí thư Trung ương Đảng khoá VII ban hành Chỉ thị số 46/CT về lãnh đạo đổi mới và phát triển du lịch trong tình hình mới, trong đó khẳng định “phát triển du lịch là một hướng chiến lược quan trọng trong đường lối phát triển kinh tế - xã hội nhằm góp phần thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước”. Chỉ thị này ra đời thể hiện sự thống nhất cao về chủ trương, định hướng mục tiêu phát triển du lịch của Đảng và Nhà nước, tăng cường nhận thức về vị trí của ngành du lịch trong đời sống kinh tế, văn hoá, xã hội của nước ta.
Tháng 5-1995, Chính phủ ban hành Quyết định phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển du lịch Việt Nam giai đoạn 1995-2010. Đây là cơ sở để các địa phương tiến hành quy hoạch chi tiết phát triển du lịch ở địa phương. Để hoàn thiện bộ máy tổ chức của Tổng cục Du lịch, tháng 8-1995, Chính phủ ban hành Nghị định 53/CP về cơ cấu tổ chức của Tổng cục Du lịch, trong đó điều chỉnh và thành lập thêm một số Vụ và đơn vị trực thuộc. Trong giai đoạn 1994-1996, Tổng cục Du lịch ban hành một số văn bản pháp quy như Quy chế quản lý lữ hành, Quy chế quản lý cơ sở lưu trú du lịch, Quy định tiêu chuẩn xếp hạng khách sạn du lịch, Quy chế hướng dẫn viên du lịch, Quy chế tham gia hội chợ nước ngoài, tạo hành lang pháp lý cho hoạt động du lịch.
Tháng 11-1998, Bộ Chính trị ra Thông báo kết luận số 179-TB/TW về phát triển du lịch trong tình hình mới, định hướng chỉ đạo phát triển du lịch trong giai đoạn có tính bước ngoặt của ngành du lịch Việt Nam. Tháng 2-1999, Pháp lệnh Du lịch được ban hành, Ban chỉ đạo Nhà nước về du lịch được thành lập. Tháng 4-1999, Chính phủ thông qua Chương trình hành động quốc gia về du lịch. Các chủ trương, chính sách trên đã tạo ra động lực thúc đẩy hoạt động du lịch sôi động và phát triển, khắc phục ảnh hưởng tiêu cực của cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ trong khu vực.
Nói chung, giai đoạn từ năm 1990 đến nay, đặc biệt là giai đoạn 1990-1999 là giai đoạn Đảng và Nhà nước đẩy mạnh công cuộc đổi mới, mở cửa hội nhập với thế giới bên ngoài nên ngành du lịch có nhiều cơ hội phát triển, lượng khách quốc tế vào
Việt Nam trong giai đoạn này tăng nhanh. Theo số liệu của Tổng cục Du lịch, năm 1990, nước ta đón 250.000 lượt khách quốc tế, đến năm 1999 đón được trên 1,78 triệu lượt, tăng trung bình hàng năm 26,5%. Thu nhập từ du lịch tăng nhanh, từ 2.940 tỷ đồng năm 1990 lên gần 15.600 tỷ đồng năm 1999. Nộp ngân sách từ trên 200 tỷ đồng năm 1990 lên 765 tỷ đồng năm 1999. Việc làm trực tiếp trong lĩnh vực du lịch tăng từ 17.000 năm 1990 lên 150.000 năm 1999.
Bảng 2.3: Hoạt động của du lịch Việt Nam giai đoạn 1990-1997 Năm
Khách quốc tế Khách nội địa Thu nhập từ du lịch Số lượng
(nghìn lượt)
Tốc độ tăng trưởng %
Số lượng (nghìn
lượt)
Tốc độ tăng trưởng %
Tổng số (triệu đồng)
Tốc độ tăng trưởng %
1990 250 32,0 1.000 50,0 650 24,6
1991 330 33,3 1.500 33,3 810 66,7
1992 440 52,3 2.000 35,0 1.350 85,2
1993 670 51,9 2.700 11,1 2.500 60,0
1994 1.018 33,2 3.500 83,3 4.000 75,0
1995 1.356 18,5 5.500 18,2 7.000 35,7
1996 1.607 6,8 6.500 30,8 9.500 12,3
1997 1.716 11,8 8.500 47,4 10.670 31,1
Nguồn: Viện Nghiên cứu phát triển du lịch, 1997 2.1.3. Giai đoạn từ năm 2000 đến nay
Trong 2 năm 2000-2001, cùng với việc triển khai Chương trình hành động quốc gia về du lịch, Chính phủ đã ban hành các Nghị định hướng dẫn thi hành Pháp lệnh du lịch như Nghị định 27/2001/NĐ-CP về kinh doanh lữ hành, hướng dẫn du lịch, Nghị định 39/2001/NĐ-CP về cơ sở lưu trú du lịch, Nghị định 50/2001/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch. Tổng cục Du lịch đã ban hành các Thông tư hướng dẫn thực hiện các Nghị định trên.
Năm 2001, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX xác định “Phát triển du lịch thật sự trở thành ngành kinh tế mũi nhọn”. Ngày 25-12-2002 Bộ Nội vụ ban hành Quyết định số 18/2002/QĐ-BNV về việc cho phép thành lập Hiệp hội Du lịch Việt Nam. Để thực hiện Nghị quyết Đại hội IX và yêu cầu phát triển nhanh và bền vững theo định hướng Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước giai đoạn 2001-2010, Thủ tướng Chính phủ đã thông qua Chiến lược phát triển du lịch Việt Nam giai đoạn 2001-2010 và định hướng đến năm 2020. Đây là cơ sở quan trọng để định
hướng triển khai quy hoạch, kế hoạch và giải pháp thúc đẩy phát triển du lịch trong thập kỷ đầu tiên của thế kỷ XXI.
Sau khi tổng kết Chương trình hành động quốc gia về du lịch và các sự kiện du lịch Việt Nam năm 2000, Chính phủ đã thông qua Chương trình hành động quốc gia về du lịch giai đoạn 2001-2005 nhằm tiếp tục đẩy mạnh phát triển du lịch, tạo sự chuyển biến về chất cho hoạt động du lịch. Ngày 25-12-2002, Bộ Nội vụ ban hành Quyết định số 18/2002/QĐ-BNV về việc cho phép thành lập Hiệp hội Du lịch Việt Nam. Tháng 6-2005, Quốc hội khoá XI thông qua và Chủ tịch nước ký lệnh công bố Luật du lịch có hiệu lực kể từ 1-1-2006.
Tổng cục Du lịch đã tiến hành tổng kết Chương trình hành động quốc gia về du lịch giai đoạn 2001-2005, sau đó đã trình và được Chính phủ phê duyệt Chương trình hành động quốc gia về du lịch giai đoạn 2006-2010. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X xác định “Khuyến khích đầu tư phát triển và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động du lịch, đa dạng hoá sản phẩm và các loại hình du lịch”. Đây là định hướng lớn của Đảng và Nhà nước ta nhằm phát triển du lịch hiệu quả và bền vững.
Nói chung, trong giai đoạn từ năm 2000 đến nay, ngành du lịch Việt Nam đứng trước vận hội mới của sự phát triển và hội nhập với du lịch toàn cầu và khu vực, đồng thời cũng đứng trước những khó khăn, thách thức mới do biến động về chính trị, kinh tế, xung đột sắc tộc, tôn giáo, khủng bố, dịch bệnh và thiên tai trên thế giới. Mặc dù vậy, ngành du lịch Việt Nam tiếp tục tăng trưởng nhanh. Năm 2000, nước ta đón 2,14 triệu lượt khách quốc tế, đến năm 2005 đón trên 3,478 triệu lượt, tăng trung bình hàng năm là 27%. Thu nhập từ du lịch cũng tăng từ 17,4 nghìn tỷ đồng năm 2000 lên 30 nghìn tỷ đồng năm 2005, tăng trung bình hàng năm 29%. Năm 2008, lượng khách du lịch quốc tế vào Việt Nam đã là 4.253.740 lượt (thu nhập đạt 4 tỷ USD). Năm 2009 con số này 3.772.359 lượt khách (giảm 10,9% so với năm 2008). Tính chung 3 tháng đầu năm 2010 ước đạt 1.351.224 lượt, tăng 36,2% so với cùng kỳ năm 2009. (Nguồn:
Số liệu thống kê, Tổng cục Du lịch). Kết cấu hạ tầng tại các trung tâm du lịch lớn và tại nhiều điểm du lịch đã được đầu tư, nâng cấp khá nhanh. Chất lượng sản phẩm, dịch vụ du lịch được nâng lên. Nhiều khách sạn, khu du lịch cao cấp được xây dựng, tạo diện mạo mới cho du lịch Việt Nam.