CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CẤP XÃ, PHƯỜNG
1.1. Cơ sở lý luận về cải cách hành chính Nhà nước
1.1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến cải cách hành chính Nhà nước cấp xã, phường
a) Sự lãnh đạo của Đảng
Nhà nước thể chế hoá các quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng thành chính sách, pháp luật và các chương trình, kế hoạch hoạt động để quản lý xã hội.
Bộ máy hành chính nhà nước có trách nhiệm tổ chức thực hiện thể chế một cách
hiệu quả, đồng thời đảm bảo dân chủ, công bằng, công khai, minh bạch mọi hoạt động trong đời sống xã hội. Từ giai đoạn đầu của thời kỳ đổi mới, Đại hội lần thứ vị của Đảng (năm 1986) đã chỉ ra nguyên nhân của mọi nguyên nhân là công tác tổ chức và đề ra chủ trương thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước. Theo đó, bộ máy nhà nước. đã được sắp xếp lại một bước theo hưởng gọn nhẹ, bắt đầu mối. Đại hội lần thứ VII (năm 1991). Đảng ta xác định tiếp tục cải cách bộ máy nhà nước, trong đó tập trung điều chỉnh cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Chính phủ, chính quyền địa phương nhằm xây dựng một hệ thống hành chính nhà nước thông suốt.
Hội nghị Trung ương lần thứ tám, khóa VII (tháng 01/1995) đã xác định ba trụ cột cải cách nền hành chính là: cải cách thể chế, chấn chỉnh tổ chức bộ máy và xây dựng đội ngũ CBCC. Nghị quyết Đại hội lần thứ VIII của Đảng (năm 1996), tiếp tục nhấn mạnh yêu cầu phải cải cách hành chính đồng bộ, dựa trên cơ sở pháp luật theo hướng: phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của từng cấp hành chính.
Theo đó, đã cụ thể hóa việc phân cấp quản lý nhà nước giữa các cơ quan từ Trung ương tới địa phương, đối mới chế độ công vụ, công chức; thành lập tòa án hành chính và thực hiện xã hội hóa một số hoạt động thuộc lĩnh vực dịch vụ công. Đại hội lần thứ IX (năm 2001), Đảng ta đề ra chủ trương điều chỉnh chức năng và cải tiến phương thức hoạt động của Chính phủ, nguyên tắc bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, phản công, phân cấp, tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công, tiếp tục cải cách TTHC; xây dựng đội ngũ CBCC trong sạch, có năng lực, thiết lập trật tự kỳ cương, chống quan liêu, tham nhũng...
Đại hội lần thứ X của Đảng (năm 2006), xác định cải cách TTHC là khâu đột phá để tạo môi trường thuận lợi, minh bạch cho hoạt động của người dân và doanh nghiệp; xây dựng chương trình hành động thiết thực, cụ thể về cải cách hành chính trong từng cơ quan hành chính. Đại hội lần thứ XI, XII của Đảng đã
xác định cái cách hành chính là một trong ba khâu đột phá để thực hiện thắng lợi mục tiêu. chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2020. Để ra những mục tiêu, nhiệm vụ chủ yếu về xây dựng nên hành chính hiệu lực, hiệu quả, tăng cường tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động của hệ thống hành chính, thúc đẩy đối mới sáng tạo, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia trong bối cảnh hội nhập quốc tế. Đại hội lần thứ XIII của Đảng tiếp tục khẳng định đầy mạnh cải cách hành chính, xây dựng nền hành chính dân chủ, chuyên nghiệp, hiện đại, phục vụ người dân, thúc đẩy đổi mới, sáng tạo là một trong những nhiệm vụ quan trọng góp phần đưa đất nước phát triển nhanh, bền vững, được đặt ra như một yêu cầu tất yếu đối với đất nước trong thời gian tới.
Như vậy, các yếu tố chính trị không chỉ định hướng, mà còn chi phối trực tiếp, toàn diện và sâu sắc quá trình xây dựng nền hành chính nhà nước.
Xuất phát từ đặc điểm hệ thống chính trị của Việt Nam là “Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền, lãnh đạo Nhà nước và xã hội”, vai trò tác động của đảng cầm quyền đối với tổ chức và phương thức hoạt động của bộ máy hành chính cơ bản có sự khác biệt với nhiều nước, mà chủ yếu và trước hết là ở tính độc lập tương đối của chúng. Ví dụ, trong hoạt động lập quy, Chính phủ không chỉ cụ thể hóa quy định trong các đạo luật mà còn phải thể chế hóa các chủ trương, chính sách của Đảng. Đối với công tác tổ chức, quản lý, phát triển nguồn nhân lực, kể từ khâu quy hoạch, tuyển dụng, sử dụng, đề bạt, kỷ luật cho đến chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức, viên chức đều gắn với công tác đảng. Vì vậy, quá trình cải cách hành chính luôn có mối quan hệ hữu cơ với đổi mới phương thức, nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng.
b) Cơ chế thị trường
Việc chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung, quan liêu bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa là sự lựa chọn khách quan, sáng tạo, phù hợp
điều kiện thực tế ở Việt Nam và xu thế phát triển chung của các nước. Đề quản lý vĩ mô nền kinh tế hiện nay. Nhà nước không chỉ xây dựng hệ thống thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, mà phải quản lý có hiệu quả các nguồn tài nguyên, các hình thức kinh doanh, dịch vụ, các chủ thể và quá trình kinh tế theo các quy luật của thị trường. Hệ thống cơ quan hành chính phải được tổ chức phù hợp với yêu cầu quản lý “nền kinh tế mờ" và được quy hoạch, cơ cấu lại. Đội ngũ CBCC được trang bị kiến thức, kỹ năng về quản lý vĩ mô nền kinh tế, về tác công - tư, xây dựng và thực hiện quy trình, thủ tục giải quyết mối quan hệ giữa nhà nước với tổ , công dân theo nguyên tắc cung ứng dịch vụ công...
Hội nghị Trung ương lần thứ sáu, khóa IV (tháng 9/1979) cho đến Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng kiên định mục tiêu xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Với vai trò định hướng, Nhà nước xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế, tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng và lành mạnh; sứ các công cụ chính sách và các nguồn lực của Nhà nước để định hướng và điều tiết nền kinh tế, thúc đẩy sản xuất, kinh doanh và bảo vệ môi trường; thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội trong từng bước, từng chính sách phát triển. Phát huy vai trò làm chủ của Nhân dân trong phát triển kinh tế - xã hội.
c) Sự tham gia, ủng hộ của người dân
Sự tham gia và ủng hộ của người dân đối với quản lý Nhà nước không chỉ góp phần đảm bảo việc phát huy dân chủ của Nhà nước ta, đảm bảo quyền của Nhân dân trong hoạt động quản lý Nhà nước, khẳng định bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, mà còn là nhân tố quan trọng tác động đến hiệu quả quản lý Nhà nước. Thực tiễn cho thấy, sự tham gia, ủng hộ của người dân đối với cơ quan Nhà nước càng lớn thì hoạt động quản lý của bộ máy Nhà nước càng dễ dàng đạt được mục tiêu và chỉ khi nào người dân thực sự đóng vai trò quan trọng trong quá trình hoạt động
quản lý Nhà nước thì việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa mới thực sự thành công.
Nhân dân tham gia quản lý Nhà nước là nguyên tắc hiến định được Nhà nước thừa nhận và bảo đảm thực hiện. Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật khiếu nại, Luật tố cáo, Luật phòng, chống tham nhũng,… đã quy định cụ thể các điều kiện, hình thức, phương thức để nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý của Nhà nước (như việc các đại biểu dân cử, các cơ quan nhà nước phải tiếp nhận và giải quyết những đề xuất, kiến nghị, khiếu nại của người dân, tiếp thu các ý kiến đóng góp vào các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, các chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội…).
Nhân dân tham gia quản lý Nhà nước đảm bảo tính khách quan trong công tác quản lý Nhà nước nói chung và quản lý hành chính nói riêng, giúp Nhân dân hiện thực hóa địa vị pháp lý cũng như thể hiện nguyện vọng chính đáng, phát huy vai trò làm chủ của mình trong công tác quản lý Nhà nước. Nhân dân không chỉ có quyền giám sát đối với hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước; thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo mà còn có quyền tự mình tham gia vào hoạt động quản lý Nhà nước, trực tiếp thể hiện quyền lợi của mình. Điều này thể hiện vai trò đặc biệt của Nhân dân trong quản lý Nhà nước, đồng thời xác định những nhiệm vụ mà Nhà nước phải thực hiện trong việc đảm bảo những điều kiện để Nhân dân được tham gia vào quản lý hành chính Nhà nước.
Nhân dân có thể trực tiếp tham gia hoạt động quản lý Nhà nước thông qua việc trực tiếp làm việc tại các cơ quan nhà nước hoặc thông qua việc thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân của mình. Nhân dân cũng có thể gián tiếp thực hiện việc quản lý Nhà nước thông qua việc tham gia vào hoạt động của các tổ chức xã hội, các hoạt động tự quản ở cơ sở. (Bộ Nội vụ, 2018)
Khi đổi sống kinh tế - xã hội thay đổi, trình độ dân trí được nâng cao, tất yếu sẽ gia tăng các nhu cầu dịch vụ công và sự tham gia thiết thực của người dân vào quá trình hành chính. Các chủ thể hành chính cân hiểu rõ những mong muốn, nguyễn vọng của người dân, đảm bảo số lượng, chất lượng và kỳ hạn cung ứng dịch vụ công tạo thuận lợi để dân biết, dẫn bàn, dẫn làm, dân kiểm tra, dân giám sát và dân thụ hưởng. Theo đó, thể chế hành chính được xây dựng, bổ sung, sửa đổi nhằm tạo lập mới trường thuận lợi cho hoạt động kinh tế - xã hội; TTHC được cải cách theo yêu cầu nhanh gọn, hiệu quả, công khai, minh bạch, bảo đảm sự hài lòng của người dân; bộ máy hành chính được thiết kế phù hợp với yêu cầu quản lý vĩ mô và cung ứng dịch vụ công hiệu quả, đội ngũ CBCC được bồi dưỡng kiến thức, kỹ năng hành chính, xây dựng tác phong, lễ lối làm việc và đạo đức công vụ để trở thành công bộc của dân... Mối quan hệ tác động qua lại giữa nền hành chính với người dân số thúc đẩy các bên vừa tự hoàn thiện minh, vừa hỗ trợ nhau cùng phát triển. Thực tiễn cho thấy, cũng có sự tham gia, ủng hộ của người dân đối với cơ quan nhà nước thì hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước càng thuận lợi nhất là trong việc thực hiện mục tiêu.
d) Sự kết tinh của bản sắc văn hoá truyền thống
Sự kết tinh của bản sắc văn hóa truyền thống với những nhân tố tiến bộ của thời đại không chỉ tác động trực tiếp đến nền kinh tế - xã hội, mà còn ảnh hưởng đến mục tiêu cải cách hành chính, đến yêu cầu xây dựng thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, kiến tạo bộ máy và văn hóa công vụ. Văn hóa công vụ là giá trị được cấu thành bởi các yếu tố hữu hình và vô hình mà hệ giá trị cốt lỗi được sản sinh từ hoạt động công vụ của đội ngũ CBCC trong cơ quan nhà nước. Nghị quyết số 33-NQ/TW ngày 09/6/2014 của Hội nghị Trung ương lần thứ chín, khóa XI về xây dựng và phát triển văn hóa, con người Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững đất nước, nêu rõ: “Chú trọng chăm lo xây dựng văn hóa trong Đảng,
trong các cơ quan nhà nước và các đoàn thể; coi đây là nhân tố quan trọng để xây dựng hệ thống chính trị trong sạch, vững mạnh".
Quản lý Nhà nước luôn mang tính kế thừa và chịu sự tác động của các yếu tố xã hội như văn hóa, lịch sử, truyền thống, tập quán, thói quen,… Ví dụ, tâm lý làng xã, dòng họ trên thực tế thường có sự chi phối, ảnh hưởng nhất định đối với công tác cán bộ, thậm chí trong những trường hợp cụ thể còn triệt tiêu vai trò kiểm soát của cơ quan chức năng, hoặc cơ chế tập trung quan liêu vẫn còn để lại nhiều dấu ấn trong nếp nghĩ, phong cách, lề lối làm việc của không ít cán bộ, công chức, viên chức... Sự tác động của các yếu tố này luôn bao hàm cả hai khả năng tích cực và tiêu cực. Vấn đề đặt ra là phải biết kế thừa, vận dụng, phát huy các yếu tố tích cực, nhất là các giá trị văn hóa, truyền thống đã được kết tinh qua nhiều thời kỳ và hạn chế những yếu tố tiêu cực, lạc hậu làm cản trở quá trình hiện đại hóa nền hành chính Nhà nước.
e) Sự phát triển mạnh mẽ của khoa học, công nghệ và quá trình hội nhập quốc tế
Sự phát triển của khoa học, công nghệ và quá trình hội nhập quốc tế đang tạo ra những thay đổi trong tư duy và phương pháp tổ chức quản lý trên quy mô toàn xã hội. Việc áp dụng các tiến bộ khoa học, công nghệ trong quản lý hành chính giúp thu hẹp khoảng cách không gian, rút ngắn thời gian, giảm chi phí thực tế và nhờ vậy trực tiếp góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý, điều hành (ví dụ: ứng dụng công nghệ thông tin, áp dụng tiêu chuẩn ISO… trong hoạt động quản lý nhà nước trên nhiều lĩnh vực khác nhau ở tất cả các cấp chính quyền). Quá trình hội nhập quốc tế càng được đẩy nhanh thì áp lực về quá trình hiện đại hóa nền hành chính, cũng như đòi hỏi về việc nâng cao năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức ngày càng gia tăng.
1.1.3.2. Các yếu tố chủ quan
a) Đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức
Trong các yếu tố cấu thành nền hành chính Nhà nước, đội ngũ cán bộ, công chức đóng vai trò then chốt, quyết định đến hiệu lực, hiệu quả của hoạt động hành chính và chi phối các yếu tố khác. Khi tham gia quản lý Nhà nước, công chức là lực lượng nòng cốt trong xây dựng và thực hiện thể chế, chính sách, chương trình, kế hoạch, thủ tục hành chính và các quyết định của cơ quan Nhà nước cấp trên, cơ quan quyền lực cùng cấp và cơ quan hành chính trực tiếp sban hành; là lực lượng thường xuyên giải quyết công việc cho tổ chức và người dân, … Nếu đội ngũ cán bộ, công chức có trình độ, năng lực và phẩm chất tốt thì thực thi công vụ có hiệu quả, những nhu cầu cấp thiết của người dân và xã hội sẽ được giải quyết nhanh chóng hơn, những quyền và lợi ích chính đáng của người dân được bảo đảm và tạo cơ hội cho các hoạt động kinh tế - xã hội phát triển. Tuy nhiên, hiện nay còn những bất cập như: chất lượng đội ngũ cán bộ, kể cả đội ngũ lãnh đạo, quản lý ở một số ngành, lĩnh vực, địa phương, cơ quan, đơn vị còn hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển nhanh, bền vững của Đất nước trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập kinh tế quốc tế; cơ cấu cán bộ chưa phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ; công tác cán bộ còn nhiều hạn chế, bất cập; một số nội dung còn mang tính hình thức. Một số cán bộ lợi dụng sự chưa hoàn chỉnh và thiếu đồng bộ của hệ thống pháp luật để trục lợi, tham ô, tham nhũng, chạy theo lợi ích nhóm hay lợi ích cá nhân, vi phạm nghiêm trọng đạo đức công vụ. (Bộ Nội vụ, 2018)
Chất lượng nguồn nhân lực luôn là yếu tố quyết định hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Một nền hành chính chuyên nghiệp chỉ có thể hình thành trên cơ sở xây dựng và phát triển nguồn nhân lực tương ứng mang tính chuyên nghiệp. Nguồn nhân lực của bộ máy hành chính nhà nước ở Việt Nam bao gồm cán bộ thông qua bầu cử, công chức được tuyển dụng theo chỉ tiêu biên chế và viên chức được tuyển dụng thông qua hợp đồng làm việc. Việc xem xét, đánh giá tính chuyên nghiệp chủ yếu và trước hết dựa trên các tiêu chí sau: