CHƯƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
4.3. Sự tham gia của cộng đồng vào quản lý tài nguyên nước tại hồ Thác Bà, tỉnh Yên Bái
4.3.1. Hiện trạng quản lý tài nguyên nước hồ Thác Bà
Hồ Thác Bà hình thành năm 1971, vận hành như một hồ thủy điện từ năm 1972 đến nay. Vai trò vận hành hồ trong đó có quản lý mực nước hồ thuộc về Nhà máy thủy
0 20 40 60 80 100 120 140
Tiểu học Trung học cơ sở
Trung học phổ thông
Cao đẳng/đại
học Khác
Số người trả lời
điện Thác Bà, nay là Công ty cổ phần thủy điện Thác Bà dưới sự chỉ đạo của Trưởng Ban Chỉ đạo phòng chống lụt, bão Trung ương và sự giám sát của các Bộ trưởng Bộ Công thương, Bộ Tài nguyên và Môi trường. Nội dung quản lý, vận hành mực nước hồ được quy định trong Quyết định số 1622/QĐ-TTg ngày 17/9/2015 về việc ban hành Quy trình vận hành liên hồ chứa Sơn La, Hòa Bình, Tuyên Quang và Thác Bà trong mùa lũ hàng năm. Ngoài trách nhiệm sản xuất điện và điều tiết nước cho vùng hạ du, với địa phương, Công ty cổ phần thủy điện Thác Bà cũng được UBND tỉnh Yên Bái yêu cầu phải đảm bảo hồ Thác Bà có mực nước hợp lý, không làm cạn kiệt nguồn nước hoặc ngập lụt vùng hồ.
Về quản lý chung tài nguyên nước hồ Thác Bà, UBND tỉnh Yên Bái thống nhất quản lý nhà nước về khai thác, sử dụng bảo vệ vùng hồ Thác Bà. Cụ thể Sở Tài nguyên và Môi trường quản lý tài nguyên nước và bảo vệ môi trường; Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quản lý hoạt động sản xuất lâm nghiệp, đánh bắt, nuôi trồng thủy sản và sản xuất nông nghiệp; Sở Công thương quản lý hoạt động khai thác khoáng sản; Sở Giao thông Vận tải quản lý hoạt động khai thác giao thông thủy, Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch quản lý hoạt động khai thác du lịch. UBND các huyện Lục Yên, Yên Bình và các xã, thị trấn vùng hồ quản lý các hoạt động trên địa bàn.
Như vậy, các cơ quan quản lý nhà nước đóng vai trò chủ đạo trong ra các quyết định về khai thác, sử dụng tài nguyên nước hồ Thác Bà. Các hoạt động quản lý liên quan đếntài nguyên nước hồ Thác Bà được liệt kê cụ thể như sau:
- Quản lý hoạt động khai thác, sử dụng nguồn nước hồ Thác Bà: cấp phép khai thác, sử dụng nước và xả nước thải vào nguồn nước, bảo vệ khu vực lấy nước của Nhà máy nước Yên Bái - Yên Bình.
- Quản lý sử dụng đất đai trên vùng hồ Thác Bà: quản lý bảo vệ, phát triển và khai thác rừng vùng hồ Thác Bà; quản lý việc hoá chất, thuốc trừ sâu, hoá chất bảo vệ thực vật và các chế phẩm sinh học trên các đảo và đất ven hồ Thác Bà.
- Quản lý nguồn lợi thuỷ sản hồ Thác Bà: quy hoạch, cấp phép, quản lý kỹ thuật (kỹ thuật nuôi trồng, tiêu chuẩn thú y, tiêu chuẩn môi trường, phương tiện đánh bắt...) đối với hoạt động khai thác nguồn lợi thủy sản.
- Quản lý hoạt động khoáng sản vùng hồ Thác Bà: cấp phép, quản lý kỹ thuật, môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản vùng hồ Thác Bà.
- Quản lý hoạt động của các bến cảng, bến thuỷ, giao thông vận tải đường thủy trên hồ Thác Bà: cấp phép, quản lý an ninh trật tự, an toàn kỹ thuật, phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường.
- Quản lý các hoạt động phát triển du lịch vùng hồ Thác Bà: lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và sử dụng khu di tích lịch sử - thắng cảnh vùng hồ Thác Bà; tổ chức triển khai thực hiện, quản lý vệ sinh môi trường và vệ sinh an toàn thực phẩm.
Nếu xét từ các khía cạnh của quản lý tài nguyên nước do GWP (2010) đưa ra, các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện các hoạt động: phân bổ nước, quy hoạch sử dụng nước, quản lý thông tin, kiểm soát ô nhiễm, áp dụng công cụ kinh tế và giám sát.
Sự tham gia của cộng đồng trong quản lý tài nguyên nước hồ Thác Bà Theo GWP (2010), sự tham gia của các bên liên quan cũng là một khía cạnh trong quản lý tài nguyên nước. Cộng đồng người sử dụng nước tại địa phương chính là một nhóm liên quan quan trọng vì sinh kế, chất lượng cuộc sống của họ phụ thuộc vào việc tài nguyên nước được quyết định phân bổ như thế nào, chất lượng tài nguyên nước ra sao. Như đã phân tích trong phần 4.1.3.2, về cơ sở pháp lý, cộng đồng sử dụng nước vùng hồ Thác Bà có quyền lợi và nghĩa vụ tham gia vào một số hoạt động quản lý tài nguyên nước.
- Phân bổ nước: Cộng đồng được biết về các chính sách, quy định quản lý tài nguyên nước hồ Thác Bà do cơ quan quản lý nhà nước đề ra và có nghĩa vụ tuân thủ các chính sách, quy định đó. Sở Tài nguyên và Môi trường Yên Bái coi việc tuyên truyền, phổ biến các văn bản pháp luật là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất trong quản lý tài nguyên nước. Các chính sách, quy định được thông báo qua một số kênh khác nhau: dán trên bảng thông tin ở UBND xã, đăng trên báo, trang web, phát trên đài phát thanh, truyền hình. Như vậy người dân đã có thể tham gia quản lý ở mức độ thấp nhất là “được thông báo”. Tuy nhiên người dân không được thông báo đầy đủ về mọi vấn đề trong quản lý, ví dụ phân bổ nước. Có những cơ sở sản xuất xả thải ra nguồn nước hồ Thác Bà như các nhà máy chế biến sắn, các cơ sở khai thác đá vôi được cấp phép hoạt động mà người dân không được biết thông tin, và họ buộc phải chấp nhận bị ảnh hưởng khi nguồn nước bị ô nhiễm. Hoặc cộng đồng cũng không được biết, được tham vấn ý kiến về quá trình vận hành của Công ty cổ phần thủy điện Thác Bà, dẫn tới khi mức nước hồ xuống rất thấp, hoạt động giao thông vận tải thủy, nuôi trồng thủy sản, du lịch… của họ bị suy giảm.
- Lập quy hoạch: Quy hoạch sử dụng tài nguyên nước hồ Thác Bà nằm trong quy hoạch tài nguyên nước của tỉnh, cụ thể hiện tại là Quy hoạch bảo vệ, khai thác và sử dụng tài nguyên nước tỉnh Yên Bái đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030 được UBND tỉnh phê duyệt trong Quyết định số 2157/QĐ-UBND ngày 31/12/2013.
Ngoài ra, Quy hoạch sử dụng đất trên địa bàn các huyện Yên Bình, Lục Yên cũng liên
quan đến khai thác, sử dụng tài nguyên nước hồ Thác Bà do trên hồ có hơn 1000 đảo phục vụ sản xuất lâm nghiệp và ven hồ có các hộ gia đình sản xuất nông nghiệp. Theo quy định trong Luật đất đai và Luật Tài nguyên nước, Quy hoạch sử dụng đất chi tiết cấp địa phương phải có ý kiến đóng góp của người dân, Quy hoạch Tài nguyên nước phải “công khai, có sự tham gia của cộng đồng và các bên liên quan” (Điều 16, Luật Tài nguyên nước 2012).
Như vậy cộng đồng được tạo điều kiện tham gia ở mức độ “được tham vấn”
vào lĩnh vực quy hoạch trong quản lý. Tuy nhiên với Quy hoạch Tài nguyên nước của tỉnh, quan sát và phỏng vấn sâu với một số người dân cho biết thực tế, họ không đóng góp ý kiến, nói cách khác, họ gần như không tham gia vào quy hoạch.
Có một số nguyên nhân cho thực trạng này. Thứ nhất, bản đồ quy hoạch thường được đặt ở Phòng Nông nghiệp huyện, và người dân chỉ đến Phòng Nông nghiệp khi có việc cần và sẽ không dành thời gian nghiên cứu bản đồ quy hoạch. Thứ hai, có những người không hiểu bản đồ quy hoạch nên cũng không thể đóng góp ý kiến. Thứ ba, một số người cho rằng các quy hoạch không ảnh hưởng đến họ nên họ không quan tâm.
- Kiểm soát ô nhiễm và giám sát: Ô nhiễm nước tác động trực tiếp đến lợi ích của cộng đồng. Nước hồ Thác Bà bị ô nhiễm làm ảnh hưởng đến nước dùng để sản xuất nước sạch phục vụ sinh hoạt, suy giảm nguồn lợi thủy sản, giảm sự hài lòng của người tham gia giao thông thủy và du lịch. Vì tác động tiêu cực biểu hiện rõ ràng, nhanh chóng nên cộng đồng có phản ứng khá nhanh chóng, rõ ràng khi nguồn nước bị ô nhiễm. Cách thức phản ứng thường là người dân trực tiếp thông báo với cán bộ địa phương về hiện tượng ô nhiễm nước mà họ nhìn thấy. Báo chí cũng là một kênh được cộng đồng sử dụng để đưa thông tin về hiện tượng ô nhiễm đến với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền. Tương tự với hoạt động giám sát, cộng đồng được khuyến khích ngăn chặn hoặc thông báo cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi phát hiện thấy có cách hành vigây hậu quả xấu đến tài nguyên, môi trường vùng hồ Thác Bà.
Mặc dù phạm vi các vấn đề được phản ánh còn hạn chế, nhưng có thể thấy cộng đồng đã có hành vi tham gia ở mức độ “được tham vấn”, tức là cung cấp thông tin để cơ quan quản lý nhà nước tham khảo và ra quyết định quản lý và sự tham gia của họ vào khía cạnh quản lý này khá tích cực.
- Áp dụng công cụ kinh tế: Công cụ kinh tế có thể coi là công cụ quản lý của riêng nhà nước. Với khía cạnh này, cộng đồng chỉ có thể tham gia ở mức độ tuân thủ chính sách. Với tài nguyên nước hồ Thác Bà, các hộ gia đình sử dụng nước sạch từ
nước hồ phải đóng phí nước sạch, các hộ gia đình sản xuất lâm nghiệp trên vùng hồ phải nộp thuế sử dụng đất, các hộ gia đình sản xuất và xả nước thải ra hồ Thác Bà phải nộp phí nước thải; các hộ gia đình khai thác, nuôi trồng thủy sản phải nộp phí, lệ phí về tái tạo, bảo vệ nguồn lợi thủy sản hàng năm. Nhìn chung người nào chịu sự điều chỉnh của công cụ kinh tế nào đều tuân thủ chính sách đó.
- Quản lý thông tin: Quản lý thông tin, theo GWP (2010), được hiểu là cung cấp dữ liệu cơ bản, cần thiết để quá trình ra quyết định quản lý tài nguyên nước được đầy đủ thông tin và minh bạch. Dưới góc độ này thì quản lý thông tin đã được lồng ghép vào các khía cạnh nói trên gồm phân bổ nước, quy hoạch tài nguyên nước, kiểm soát ô nhiễm, áp dụng công cụ kinh tế và giám sát khi các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền và cộng đồng đều có trách nhiệm thu thập thông tin về tài nguyên nước hồ Thác Bà và sử dụng làm đầu vào cho quá trình ra quyết định.
Như vậy cộng đồng có tham gia thu thập và cung cấp thông tin. Mức độ tiếp cận thông tin của cộng đồng khác nhau tùy vào từng loại thông tin cụ thể liên quan đến các khía cạnh quản lý. Ví dụ, cộng đồng được tiếp cận với các quy định, chính sách quản lý; nhưng chưa biết đầy đủ thông tin về quá trình phân bổ nước. Cộng đồng cũng khó mà tìm cũng như hiểu được thông tin chính thức về vấn đề ô nhiễm như nguồn phát thải, chất gây ô nhiễm, hàm lượng chất ô nhiễm mà chỉ có thể dùng cảm quan khi quan sát, sử dụng nước để đánh giá mức độ ô nhiễm và phản ánh lại với cơ quan quản lý nhà nước để xử lý.
Với các khía cạnh quản lý tài nguyên nước như trên, có thể xây dựng mô hình cho thấy mức độ, hành vi tham gia quản lý tài nguyên nước của cộng đồng vùng hồ Thác Bà, tỉnh Yên Bái như Hình 4.4. Như vậy, cộng đồng vùng hồ Thác Bà, tỉnh Yên Bái đã tham gia quản lý tài nguyên nước ở cấp độ được thông báo và được tham vấn với các hành vi cụ thể là biết và tuân thủ chính sách trong khía cạnh phân bổ tài nguyên nước và áp dụng công cụ kinh tế; đóng góp ý kiến trong các cuộc họp người dân hoặc trực tiếp đóng góp ý kiến với cơ quan quản lý nhà nước với khía cạnh quy hoạch quản lý tài nguyên nước, kiểm soát ô nhiễm và giám sát. Tất cả những hành vi nói trên đều thể hiện cộng đồng tham gia vào khía cạnh quản lý thông tin. Và trong tương lai, để thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng, ngoài tăng cường tham gia ở các cấp độ sẵn có về cả chiều rộng (nhiều người tham gia quản lý hơn) và chiều sâu (tham gia nhiều nội dung quản lý hơn) một trong những kết quả có thể kỳ vọng cộng đồng tham gia ở mức độ cao hơn là cùng thực hiện quản lý với hai hành vi cụ thể là cử người đại diện cùng với nhà nước quản lý tài nguyên nước và đóng góp nguồn lực để bảo vệ tài nguyên nước.
Hình 4.4: Mức độ và hành vi tham gia quản lý tài nguyên nước của cộng đồng vùng hồ Thác Bà
Nguồn: Tổng kết của tác giả.
Tóm lại, trong quản lý tài nguyên nước hồ Thác Bà, nhà nước đóng vai trò chủ đạo, nhưng khung pháp lý và thực tiễn cho thấy đã có sự tham gia của cộng đồng vào một số khía cạnh quản lý ở các mức độ khác nhau, với phạm vi khác nhau. Các phần sau sẽ dựa vào điều tra trên địa bàn nghiên cứu để đánh giá rõ hơn nhận thức của cộng đồng và các hành vi tham gia của cộng đồng.