2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ðẤT
2.2 Cơ sở thực tiễn
2.2.1 Chớnh sỏch ủền bự khi thu hồi ủất của một số nước trong
thành công là nhờ những chính sách phù hợp của chính phủ, nguồn tài chính ủầu tư, khõu tổ chức của chớnh quyền ủịa phương, trỡnh ủộ nhận thức và hiểu biết phỏp luật của người dõn, ủồng thời cũng phải cú sự kiểm sỏt, giỏm sỏt chặt chẽ của cơ quan quản lý Nhà nước. Có thể nói nhờ những thành công và thất bại của các nước trong công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng mà chỳng ta cú thể rỳt ra ủược những bài học quý giỏ.
a. Ở Trung Quốc, có thể nói, mục tiêu bao trùm lên chính sách bồi thường, hỗ trợ, tỏi ủịnh cư là hạn chế ủến mức tối ủa việc thu hồi ủất, giải tỏa mặt bằng, cũng như số lượng người bị ảnh hưởng bởi việc thu hồi ủất ủể thực hiện dự ỏn ủầu tư. Nếu như việc thu hồi ủất là khụng thể trỏnh khỏi thỡ cú sự chuẩn bị cẩn thận phương ỏn ủền bự, trờn cơ sở tớnh toỏn ủầy ủủ lợi ớch của nhà nước, tập thể và cỏ nhõn, ủảm bảo cho những người bị thu hồi ủất cú thể khụi phục lại hoặc cải thiện mức sống so với trước khi bị thu hồi ủất.
Theo quy ủịnh của phỏp luật Trung Quốc, khi Nhà nước thu hồi ủất thỡ người nào sử dụng ủất sau ủú sẽ cú trỏch nhiệm bồi thường. Người bị thu hồi ủất ủược thanh toỏn ba loại tiền: tiền bồi thường ủất ủai, tiền trợ cấp về tỏi ủịnh cư, tiền trợ cấp bồi thường hoa màu trờn ủất. Cỏch tớnh tiền bồi thường ủất ủai và tiền trợ cấp tỏi ủịnh cư căn cứ theo tổng giỏ trị tổng sản lượng của ủất ủai những năm trước ủõy rồi nhõn với hệ số. Tiền bồi thường cho hoa màu, cho cỏc loại tài sản trờn ủất ủược tớnh theo giỏ cả hiện tại.
Mức bồi thường cho giải tỏa mặt bằng ủược thực hiện theo nguyờn tắc ủảm bảo cho người dõn cú cuộc sống bằng hoặc cao hơn nơi ở cũ. Việc quản lý giải phúng mặt bằng ủược giao cho cỏc cục quản lý tài nguyờn ủất ủai ở ủịa phương ủảm nhiệm. Tổ chức, cỏ nhõn ủược quyền sử dụng thửa ủất nào sẽ trả tiền thuờ một ủơn vị xõy dựng giải tỏa mặt bằng.
ðể giải quyết nhà ở cho người dân khi giải phóng mặt bằng, phương thức chủ yếu của Trung Quốc là trả tiền và hỗ trợ bằng cách tính ba khoản sau:
Một là, giá cả xây dựng lại, chênh lệch giữa giá xây dựng lại nhà mới và nhà cũ;
Hai là, giỏ ủất tiờu chuẩn; Ba là, trợ cấp về giỏ cả. Ba khoản này cộng lại là tiền bồi thường về nhà ở.
Việc bồi thường nhà ở cho dân ở thành phố khác với việc bồi thường cho dõn ở nụng thụn, bởi cú sự khỏc nhau về hỡnh thức sở hữu ủất ủai ở thành thị và nông thôn. ðối với nhà ở của người dân thành phố, nhà nước bồi thường bằng tiền là chớnh, với mức giỏ do thị trường bất ủộng sản quyết ủịnh qua cỏc tổ chức trung gian ủể ủỏnh giỏ, xỏc ủịnh giỏ. Với người dõn nụng thụn, nhà nước thực hiện theo những cỏch thức rất linh hoạt, theo ủú, mỗi ủối tượng khác nhau sẽ có cách bồi thường khác nhau: tiền bồi thường về sử dụng ủất ủai; tiền bồi thường về hoa màu; bồi thường tài sản tập thể.
Theo ủỏnh giỏ của một số chuyờn gia tỏi ủịnh cư, sở dĩ Trung Quốc cú những thành cụng nhất ủịnh trong cụng tỏc bồi thường, hỗ trợ, tỏi ủịnh cư là do:
Thứ nhất, ủó xõy dựng cỏc chớnh sỏch và thủ tục rất chi tiết, ràng buộc ủối với cỏc hoạt ủộng tỏi ủịnh cư, ủảm bảo mục tiờu tạo cơ hội phỏt triển cho người dõn tỏi ủịnh cư, tạo cỏc nguồn lực sản xuất cho những người tỏi ủịnh cư.
Thứ hai, năng lực thể chế của cỏc chớnh quyền ủịa phương khỏ mạnh.
Chính quyền cấp tỉnh chịu trách nhiệm hoàn toàn trong việc thực hiện chương trỡnh bồi thường hỗ trợ tỏi ủịnh cư.
Thứ ba, quyền sở hữu ủất tập thể làm cho việc thực hiện bồi thường hỗ trợ tỏi ủịnh cư cú nhiều thuận lợi, ủặc biệt là ở nụng thụn. Tiền ủền bự cho ủất ủai bị mất khụng trả cho từng hộ gia ủỡnh mà ủược cộng ủồng sử dụng ủể tỡm kiếm, phỏt triển ủất mới hoặc mua của cỏc cộng ủồng sở tại hay dựng ủể phỏt triển kết cấu hạ tầng. Chính quyền thôn, xã chịu trách nhiệm phân chia cho các hộ bị ảnh hưởng.
Bên cạnh những thành công như vậy, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái ủịnh cư của Trung Quốc cũng bộc lộ những tồn tại nhất ủịnh mà chủ yếu là
vấn ủề việc làm; tốc ủộ tỏi ủịnh cư chậm, thiếu ủồng bộ, thực hiện giải phúng mặt bằng trước khi xõy xong nhà tỏi ủịnh cư…[6]
b. Ở Thái Lan, cũng giống như ở nhiều nước khác trong khu vực châu Á, quỏ trỡnh ủụ thị hoỏ diễn ra nhanh chúng, mọi giao dịch về ủất ủai ủều do cơ chế thị trường ủiều tiết. Tuy nhiờn, với những dự ỏn do Chớnh phủ quản lý, việc ủền bự ủược tiến hành theo trỡnh tự: tổ chức nghe ý kiến người dõn; ủịnh giỏ ủền bự.
Giỏ ủền bự phụ thuộc vào từng khu vực, từng dự ỏn. Nếu một dự ỏn mang tớnh chiến lược quốc gia thỡ nhà nước ủền bự với giỏ rất cao so với giỏ thị trường. Nhỡn chung, khi tiến hành lấy ủất của dõn, nhà nước hoặc cỏ nhõn ủầu tư ủều ủền bự với mức cao hơn giỏ thị trường.
Năm 1987 Thái Lan ban hành Luật về trưng dụng BðS áp dụng cho việc trưng dụng ủất sử dụng vào cỏc mục ủớch xõy dựng tiện ớch cụng cộng, quốc phũng, phỏt triển nguồn tài nguyờn hoặc cỏc lợi ớch khỏc cho ủất nước, phỏt triển ủụ thị, nụng nghiệp, cụng nghiệp, cải tạo ủất ủai vào cỏc mục ủớch cụng cộng. Luật quy ủịnh những nguyờn tắc về trưng dụng ủất, nguyờn tắc tớnh giỏ trị bồi thường cỏc loại tài sản bị thiệt hại. Căn cứ vào ủú, từng ngành ủưa ra cỏc quy ủịnh cụ thể và trỡnh tự tiến hành bồi thường TðC, nguyờn tắc cụ thể xỏc ủịnh giỏ trị bồi thường, cỏc bước lập và phờ duyệt dự ỏn bồi thường, thủ tục thành lập các cơ quan, ủy ban tính toán bồi thường TðC, trỡnh tự ủàm phỏn, nhận tiền bồi thường, quyền khiếu nại, quyền khởi kiện ủưa ra tũa ỏn. Vớ dụ: trong ngành ủiện năng thỡ cơ quan ủiện lực Thỏi Lan là nơi cú nhiều dự ỏn bồi thường TðC lớn nhất nước, họ ủó xõy dựng chớnh sách riêng với mục tiêu: “ðảm bảo cho những người bị ảnh hưởng một mức sống tốt hơn” thụng qua việc cung cấp cơ sở hạ tầng cú chất lượng và ủạt mức tối ủa nhu cầu, ủảm bảo cho những người bị ảnh hưởng cú thu nhập cao hơn và ủược tham gia nhiều hơn vào quỏ trỡnh phỏt triển xó hội, vỡ thực tế ủó tỏ ra hiệu quả khi nhu cầu thu hồi ủất trong nhiều dự ỏn [6].
c. Ở Australia:
Luật ủất ủai của Australia quy ủịnh ủất ủai của quốc gia thuộc sở hữu Nhà nước và sở hữu tư nhõn. Luật ủất ủai bảo hộ tuyệt ủối quyền lợi và nghĩa vụ của chủ sở hữu ủất ủai. Chủ sở hữu cú quyền cho thuờ, chuyển nhượng, thế chấp, thừa kế theo di chỳc mà khụng cú sự cản trở nào, kể cả việc tớch luỹ ủất ủai.
Theo luật của Australia 1989 cú hai loại thu ủất, ủú là thu ủất bắt buộc và thu ủất tự nguyện.
Thu hồi ủất tự nguyện ủược tiến hành khi chủ ủất cần ủược thu hồi ủất.
Trong thu hồi ủất tự nguyờn khụng cú quy ủịnh ủặc biệt nào ủược ỏp dụng mà việc thoả thuận ủú là nguyờn tắc cơ bản nhất. Chủ cú ủất cần ủược thu hồi và người thu hồi ủất sẽ thoả thuận giỏ bồi thường ủất trờn tinh thần ủồng thuận và căn cứ vào thị trường. Không có bên nào có quyền hơn bên nào trong thoả thuận và cũng khụng bờn nào ủược ỏp ủặt ủối với bờn kia.
Thu hồi ủất bắt buộc ủược Nhà nước Australia tiến hành khi Nhà nước cú nhu cầu sử dụng ủất cho cỏc mục ủớch cụng cộng và cỏc mục ủớch khỏc.
thụng thường, nhà nước cú ủược ủất ủai thụng qua ủàm phỏn.
Trỡnh tự thu hồi ủất bắt buộc ủược thực hiện như sau: Nhà nước gửi cho cỏc chủ ủất một văn bản trong ủú nờu rừ mục tiờu thu hồi ủất vỡ cỏc mục ủớch cụng cộng. Văn bản này gồm cỏc nội dung chớnh như cơ quan muốn thu hồi ủất, miờu tả chi tiết mảnh ủất, mục ủớch sử dụng ủất sau khi thu hồi và cỏc giải thớch vỡ sao mảnh ủất ủú phự hợp với mục tiờu cụng cộng ủú. Chủ sở hữu mảnh ủất cú thể yờu cầu Bộ trưởng Bộ Tài Chớnh và quản lý xem xột lại vấn ủề thu hồi ủất. Nếu chủ sở hữu vẫn chưa hài lũng thỡ cú thể tiếp tục yờu cầu trọng tài phúc thẩm hành chính phán xử. Trọng tài phúc thẩm hành chính khụng thể xem xột tớnh ủỳng ủắn về quyết ủịnh của Chỉnh phủ nhưng cú thể xem xột cỏc vấn ủề liờn quan khỏc. Nhà nước thụng bỏo rộng rói quyết ủịnh thu hồi ủất và chủ sở hữu ủất phải thụng bỏo cho bất kỳ ai muốn mua mảnh ủất ủú về quyết ủịnh thu hồi ủất của Chớnh phủ. Sau ủú, Nhà nước sẽ ban hành quyết ủịnh thu hồi ủất và thụng bỏo trờn bỏo chớ. Chủ sở hữu ủất nhận
ủược thụng bỏo khuyờn tiến hành cỏc thủ tục yờu cầu bồi thường. Chủ sở hữu ủất thụng thường cú quyền tiếp tục ở trờn ủất ớt nhất là 6 thỏng sau khi ủó cú quyết ủịnh thu hồi ủất. Ngay sau khi cú quyết ủịnh thu hồi ủất, chủ ủất cú thể yêu cầu nhà nước bồi thường. Nguyên tắc của bồi thường là công bằng và theo giỏ thị trường. Thụng thường, cỏc yếu tố sẽ ủược tớnh toỏn trong quỏ trỡnh bồi thường ủú là giỏ thị trường, giỏ ủặc biệt ủối với chủ sở hữu, cỏc chi phí liên quan như chi phí di chuyển, chi phí TðC.
Với ủặc ủiểm ủất ủai quốc gia thuộc hai loại hỡnh sở hữu tư nhõn và sở hữu Nhà nước. Luật ủất ủai của quốc gia này bảo hộ tuyệt ủối quyền lợi và nghĩa vụ của chủ sở hữu ủất ủai, ủiều này làm ảnh hưởng ủến cụng tỏc thu hồi ủất, giải phúng mặt bằng. ðể giải quyết ủược vấn ủề này, khi Nhà nước cần thu hồi ủất trước hết Nhà nước sẽ mua lại mảnh ủất của chủ sở hữu với mức giá hợp lý, công bằng và phù hợp với giá thị trường. Trong trường hợp chủ sở hữu không chấp nhận thì Nhà nước thông báo rộng rãi quy hoạch trên các phương tiện thụng tin ủại chỳng nhằm ngăn chặn chủ sở hữu bỏn khu ủất và tiến hành thu hồi theo luật ủịnh. Nếu khụng ủồng ý, chủ sở hữu cú quyền kháng nghị lên Bộ trưởng Bộ quản lý các công trình công cộng. Nhà nước xem xột ủền bự theo thư ủề nghị của chủ sở hữu khu ủất ủú, việc ủền bự dựa trờn nhiều yếu tố trong ủú cú cỏc yếu tố như kinh doanh, kinh phớ cho việc khụi phục thiệt hại gõy ra khi tỏch miếng ủất ra khỏi khu vực xung quanh...
các yếu tố hợp lý khác sẽ do toà án xem xét.
2.2.2 Chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi ủất ở Việt Nam
- Luật ðất ủai năm 1988 khụng nờu cụ thể việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi ủất, mà chỉ nờu tại phần nghĩa vụ của người sử dụng ủất (ðiều 48): “ðền bự thiệt hại cho người sử dụng ủất ủể giao cho mỡnh, bồi hoàn thành quả lao ủộng và kết quả ủầu tư ủó làm tăng giỏ trị của ủất ủú theo quy ủịnh của phỏp luật”.
Cỏc văn bản hướng dẫn thi hành Luật ðất ủai năm 1988 khụng hướng dẫn nội dung về bồi thường khi Nhà nước thu hồi ủất mà chỉ tập trung vào việc bồi thường ủất nụng nghiệp, ủất cú rừng khi chuyển sang mục ủớch khỏc.
- Luật ðất ủai năm 1993:
Trờn cơ sở Hiến phỏp năm 1992, thừa kế cú chọn lọc Luật ðất ủai năm 1988, Luật ðất ủai năm 1993 ra ủời với những ủổi mới quan trọng, ủặc biệt với nội dung thu hồi ủất phục vụ cho cụng cộng và bồi thường khi Nhà nước thu hồi ủất. Luật quy ủịnh rừ hơn về quyền của người ủược giao ủất gồm cú quyền chuyển ủổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuờ, thế chấp. ðồng thời, Chớnh phủ quy ủịnh khung giỏ ủất cho từng loại ủất, từng vựng theo thời gian.
Sau khi Luật ủất ủai 1993 ủược ban hành, Nhà nước ủó ban hành rất nhiều cỏc văn bản dưới luật như Nghị ủịnh, Thụng tư và cỏc văn bản phỏp quy khỏc về quản lý ủất ủai nhằm cụ thể hoỏ cỏc ủiều luật trong ủú phải kể ủến nghị ủịnh 22/1998/Nð-CP ngày 24/4/1998 quy ủịnh phạm vi ỏp dụng, ủối tượng phải bồi thường, ủối tượng ủược bồi thường, phạm vi bồi thường, ủặc biệt người cú ủất bị thu hồi cú quyền ủược lựa chọn một trong ba phương ỏn bồi thường bằng ủất, bằng tiền hoặc bằng ủất và bằng tiền. Giỏ ủất ủể tớnh bồi thường ủược tớnh trờn cơ sở giỏ ủất của ủịa phương ban hành theo quy ủịnh của Chớnh phủ nhõn với hệ số K. Nghị ủịnh 22/1998/Nð-CP ủó ủề cập ủến ủiều khoản mới về việc lập khu tỏi ủịnh cư cho cỏc hộ phải di chuyển.
- Luật sửa ủổi một số ủiều của Luật ðất ủai năm 1998:
Luật sửa ủổi một số ủiều của Luật ðất ủai năm 1998 ủược Quốc hội thụng qua ngày 02/12/1998. Về cơ bản, Luật ðất ủai sửa ủổi năm 1998 vẫn dựa trờn nền tảng cơ bản của Luật cũ, chỉ một số ủiều ủược bổ sung thờm cho phù hợp thực tế.
- Thông tư số 145/1998/TT-BTC ngày 04 tháng 11 năm 1998 của Bộ Tài chớnh hướng dẫn thi hành Nghị ủịnh 22/1998/Nð-CP quy ủịnh phương phỏp xỏc ủịnh hệ số K ủể ủịnh giỏ ủất bồi thường, lập lại phương ỏn ủền bự và bổ sung
thờm một số nội dung như: ðiều kiện ủền bự về ủất, ủền bự về nhà, cụng trỡnh kiến trỳc về nhà cấp 4, ủền bự cho người thuờ nhà thuộc quyền sở hữu của Nhà nước, ủền bự cho doanh nghiệp, ủơn vị hành chớnh sự nghiệp… ðiểm cần lưu ý trong Thụng tư này là giao trỏch nhiệm cho chủ ủầu tư là thành viờn của Hội ủồng giải phúng mặt bằng xem xột, thẩm ủịnh. Trờn cơ sở ủú trỡnh UBND tỉnh phờ duyệt hoặc Hội ủồng thẩm ủịnh thoả thuận ủể UBND cấp huyện phờ duyệt.
- Luật sửa ủổi một số ủiều của Luật ðất ủai năm 2001:
Luật sửa ủổi, bổ sung một số ủiều của Luật ðất ủai ngày 29 thỏng 06 năm 2001 quy ủịnh cụ thể hơn về bồi thường, giải phúng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi ủất ủể sử dụng vào mục ủớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch Quốc gia, lợi ích công cộng, cụ thể:
Nhà nước cú chớnh sỏch ủể ổn ủịnh ủời sống cho người cú ủất bị thu hồi.
Trong trường hợp người bị thu hồi ủất phải di chuyển chỗ ở thỡ ủược mua nhà ở của Nhà nước hoặc ủược giao ủất cú thu tiền sử dụng ủất ủể làm nhà ở.
Trong trường hợp phương ỏn bồi thường ủược cơ quan Nhà nước cú thẩm quyền phờ duyệt, ủược cụng bố cụng khai và cú hiệu lực thi hành theo quy ủịnh của phỏp luật mà người bị thu hồi ủất khụng thực hiện quyết ủịnh thu hồi thỡ cơ quan quyết ủịnh thu hồi ủất cú quyền ra quyết ủịnh cưỡng chế. Trong trường hợp Chớnh phủ ra quyết ủịnh thu hồi ủất thỡ UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ra quyết ủịnh cưỡng chế.
- Luật ðất ủai năm 2003:
Luật ðất ủai năm 2003 là luật cú phạm vi ủiều chỉnh bao quỏt nhất, thể hiện ủầy ủủ nhất hơi thở của cuộc sống so với cỏc Luật ðất ủai ủó ban hành trước ủú. Luật cú rất nhiều nội dung mới, trong ủú ủỏng chỳ ý tập trung vào cỏc vấn ủề ủang ủặt ra trong quản lý sử dụng ủất ủai sau:
- Làm rừ nội dung quyền sở hữu toàn dõn về ủất ủai với những quyền ủịnh ủoạt, quyền ủược hưởng lợi cụ thể và vai trũ của Nhà nước với tư cỏch là người ủại diện chủ sở hữu;
- Hoàn chỉnh chớnh sỏch ủất ủai ủối với khu vực nụng nghiệp phự hợp với nền kinh tế thị trường và tạo ủiều kiện ủẩy nhanh tiến trỡnh CNH-HðH nông nghiệp và nông thôn;
- Coi trọng chớnh sỏch ủất ủai ủối với khu vực cụng nghiệp và dịch vụ, tự tạo ra sự chủ ủộng về chuyển ủổi cơ cấu sử dụng quỹ ủất ủỏp ứng nhu cầu phỏt triển cụng nghiệp và dịch vụ trong quỏ trỡnh CNH-HðH ủất nước;
- Thiết lập sự bỡnh ủẳng giữa cỏc thành phần kinh tế, xoỏ bỏ cơ bản sự khỏc biệt giữa người nước ngoài và người Việt Nam ủịnh cư ở nước ngoài và thu hẹp ủỏng kể sự phõn biệt giữa nhà ủầu tư trong nước và nhà ủầu tư nước ngoài trong việc tiếp cận ủất ủai, thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng ủất;
- Xoỏ bỏ bao cấp về ủất ủai trờn cơ sở coi ủất ủai là nguồn vốn, nguồn nội lực to lớn của ủất nước cần phải ủược ủịnh giỏ theo ủỳng quy luật của kinh tế thị trường và phải ủược ủối xử như một loại hàng hoỏ cú tớnh ủặc thự trong quỏ trỡnh giao dịch bất ủộng sản;
- Khuyến khớch phỏt triển cỏc giao dịch dõn sự về quyền sử dụng ủất trờn cơ sở coi quyền sử dụng ủất là tài sản của người sử dụng ủất, hạn chế sự can thiệp về hành chớnh khụng cần thiết trong thực hiện cỏc quyền chuyển ủổi, chuyển nhượng, cho thuờ, cho thuờ lại, tặng cho cỏc quyền sử dụng ủất và tài sản gắn liền với ủất; thế chấp, bảo lónh, gúp vốn bằng quyền sử dụng ủất và tài sản gắn liền với ủất;
- Khắc phục cơ bản những bất cập trong chính sách pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi ủất ủể sử dụng vào mục ủớch quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế thông qua cơ chế giỏ ủất bồi thường, chớnh sỏch tỏi ủịnh cư và hạn chế phạm vi dự ỏn phải thu hồi ủất;
- ðẩy mạnh cải cỏch hành chớnh trong lĩnh vực quản lý ủất ủai bằng việc phõn cấp toàn bộ cỏc quyền quyết ủịnh giao ủất, cho thuờ ủất, chuyển mục ủớch sử dụng ủất cho chớnh quyền ủịa phương; quy ủịnh cụ thể thủ tục và trỡnh