Chương 2 THỰC TIỄN GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP VỀ CHỐNG BÁN PHÁ GIÁ
2.1. Thực tiễn giải quyết tranh chấp về chống bán phá giá tại WTO
2.1.1. Sơ lược thực trạng giải quyết tranh chấp về chống bán phá giá tại WTO
Tranh chấp trong khu vực chống bán phá giá phải được giải quyết tranh chấp ràng buộc trước Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO, theo các quy định của Hiểu biết về giải quyết tranh chấp (Điều 17). Các thành viên có thể thách thức việc áp dụng các biện pháp chống bán phá giá, trong một số trường hợp có thể thách thức áp dụng các biện pháp chống bán phá giá sơ bộ và có thể nêu ra tất cả các vấn đề tuân thủ các yêu cầu của Thỏa thuận, trước một hội đồng được thành lập theo DSU. Trong các tranh chấp theo Thỏa thuận chống bán phá giá, một tiêu chuẩn đánh giá đặc biệt được áp dụng cho đánh giá của hội đồng xét xử về quyết tâm của chính quyền quốc gia áp dụng biện pháp này. Tiêu chuẩn này cung cấp một sự nhất định cho chính quyền quốc gia trong việc thiết lập các sự kiện và giải thích luật pháp của họ, và nhằm ngăn các hội đồng giải quyết tranh chấp đưa ra quyết định hoàn toàn dựa trên quan điểm của riêng họ. Tiêu chuẩn xem xét chỉ dành cho tranh chấp chống bán phá giá và Quyết định của Bộ trưởng quy định rằng nó sẽ được xem xét sau ba năm để xác định xem nó có khả năng áp dụng chung hay không.
Tất cả các Thành viên WTO được yêu cầu đưa luật chống bán phá giá của mình
phù hợp với Hiệp định chống bán phá giá và thông báo luật đó cho Ủy ban về Thực hành chống bán phá giá. Mặc dù Ủy ban không phê duyệt các quy định của Ủy ban hoặc Không chấp thuận pháp luật của bất kỳ thành viên nào, nhưng các luật pháp được xem xét trong Ủy ban, với các câu hỏi được đặt ra bởi các Thành viên và thảo luận về tính nhất quán của việc thực thi của một Thành viên cụ thể đối với các yêu cầu của Hiệp định .
Ngoài ra, Thành viên được yêu cầu thông báo cho Ủy ban hai lần một năm về tất cả các cuộc điều tra, biện pháp và hành động chống bán phá giá. Ủy ban đã thông qua một định dạng tiêu chuẩn cho các thông báo này, có thể được xem xét trong Ủy ban. Cuối cùng, Thành viên được yêu cầu thông báo kịp thời cho Ủy ban về các hành động chống bán phá giá sơ bộ và cuối cùng được thực hiện, bao gồm trong thông báo của họ một số thông tin tối thiểu theo yêu cầu của Nguyên tắc được Ủy ban đồng ý. Những thông báo này cũng có thể được xem xét trong Ủy ban.
Trong hơn 25 năm qua, về cơ bản, việc giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế nói chung và tranh chấp về chống bán phá giá nói riêng tại WTO đã đáp ứng được phần nào những đòi hỏi của các thành viên về một DSM rõ ràng, nhanh chóng và hiệu quả. Khởi đầu là vụ tranh chấp giữa Mêxicô và Vênêxuêla (DS23) với yêu cầu tham vấn được đưa ra ngày 05/12/1995 liên quan tới một số sản phẩm ống dẫn dầu (Oil country tubular goods - OCTG) nhập khẩu từ Mêxicô, còn gần đây nhất, tính đến hết tháng 12/2013, là vụ tranh chấp giữa EU và Liên bang Nga (DS474), với yêu cầu tham vấn được gửi ngày 23/12/2013, liên quan tới phương pháp tính phí bổ sung và các biện pháp chống bán phá giá đối với các sản phẩm nhập khẩu từ Nga. Thực tiễn giải quyết tranh chấp về chống bán phá giá tại WTO trong giai đoạn từ ngày 01/01/1995 cho đến ngày 31/12/2013, có thể được minh họa qua những số liệu thống kê cụ thể sau đây: Một là, về số lượng, tổng cộng có 102 vụ tranh chấp về chống bán phá giá đã được giải quyết tại WTO trong giai
đoạn này và đây là loại tranh chấp phổ biến nhất trong khuôn khổ WTO, theo đó, số vụ tranh chấp về chống bán phá giá được phân bổ theo từng năm như sau:
Trong tổng số 102 vụ tranh chấp nói trên, năm 2000 là năm có nhiều vụ tranh chấp về chống bán phá giá nhất với 11 vụ; năm 1995 và 2007 là những năm có ít vụ tranh chấp nhất với chỉ duy nhất một vụ. Tính trung bình mỗi năm cũng có hơn năm vụ tranh chấp về chống bán phá giá được giải quyết tại WTO29.
Tính đến ngày 31 tháng 03 năm 2020, tổng số vụ tranh chấp về chống bán phá giá nộp đơn lên WTO trong năm 2019/202030 gồm có 289 vụ. Trong đó, số vụ tranh chấp về chống bán phá giá được chuyển tiếp từ năm 2018 sang năm 2020 là 83 vụ; số vụ tranh chấp về chống bán phá giá tiếp nhận giải quyết từ năm 2019 sang năm 2020 là 121 vụ; số vụ đề nghị xem xét tranh chấp về chống bán phá giá là 102 vụ; số vụ tranh chấp về chống bán phá giá bị WTO từ chối là 17 vụ; số vụ tranh chấp về chống bán phá giá được giải quyết là 83 vụ; số vụ tranh chấp về chống bán phá giá đang được WTO tiến hành giải quyết là 104 vụ (trong đó tranh chấp về sản phẩm thép chiếm 66 vụ; tranh chấp về sản phẩm nhôm chiếm 18 vụ;
tranh chấp về sản phẩm giấy chiếm 9 vụ; tranh chấp về sản phẩm điện tử chiếm 6 vụ và tranh chấp về sản phẩm dược chiếm 5 vụ). (xem Phụ lục 1)
Như vậy, từ thực tiễn giải quyết tranh chấp về chống bán phá giá trong khuôn khổ WTO, có thể rút ra một số nhận xét như sau:
Thứ nhất, các tranh chấp về chống bán phá giá là loại tranh chấp phổ biến nhất được giải quyết trong khuôn khổ WTO. Điều này cũng xuất phát từ thực tiễn của các nước hiện nay đã và đang sử dụng ngày càng nhiều các biện pháp chống bán phá giá như là một công cụ bảo hộ cho ngành sản xuất nội địa. Chừng nào số lượng các vụ tranh chấp về bán phá giá còn nhiều thì chừng đó, số lượng các vụ tranh chấp về chống bán phá giá còn gia tăng với tính chất ngày càng phức tạp.
29 http://www.wto.org/english/thewto_e/countries_e/vietnam_e.htm, truy cập ngày 30/06/2020 30 https://www.industry.gov.au/sites/default/files/2020-04/performance-indicators-march-2020.pdf
Thứ hai, các tranh chấp về thuế chống bán phá giá chính thức là loại tranh chấp về chống bán phá giá phổ biến nhất được các thành viên đưa ra giải quyết tại WTO. Thực tế này xuất phát từ những nguyên nhân cơ bản sau đây: (i) về bản chất, biện pháp tạm thời chỉ được áp dụng một cách “tạm thời” trong giai đoạn điều tra, bởi vậy tác động của nó thường hạn chế; biện pháp cam kết giá là do nhà xuất khẩu tự nguyện và phải được cơ quan điều tra của nước nhập khẩu đồng ý và trên thực tiễn không nhiều doanh nghiệp có thể sử dụng biện pháp này; còn với các tranh chấp về sự không phù hợp trong các qui định pháp luật của một thành viên với nội dung của ADA thường là không phổ biến bởi phần lớn các thành viên đều có xu hướng đảm bảo sự tương thích của pháp luật quốc gia với pháp luật của WTO;
trong khi đó, thuế chống bán phá giá được cơ quan có thẩm quyền thông qua và có thể bị áp dụng trong một thời gian dài, vì thế, nó có thể gây ra những rào cản thực sự với hàng nhập khẩu; (ii) mặc dù WTO cho phép khởi kiện đối với bốn loại tranh chấp, tuy nhiên, trên thực tế, các thành viên thường đợi cho tới khi có kết luận cuối cùng về vụ điều tra chống bán phá giá để cân nhắc về việc khởi kiện, nhằm đảm bảo hiệu quả giải quyết tranh chấp cao hơn cho vụ kiện.
Thứ ba, về nhóm mặt hàng, chủ yếu là những sản phẩm xuất khẩu thế mạnh của các thành viên đang phát triển. Thứ tư, thực tiễn giải quyết các vụ tranh chấp về chống bán phá giá cũng cho thấy sự tham gia ngày càng tích cực của một số thành viên đang phát triển. Tỷ lệ tham gia của các thành viên đang phát triển vào DSM của WTO ngày càng tăng cho thấy sự gia tăng mức độ tin cậy của họ vào DSM của WTO cũng như sự tự tin của chính các thành viên đang phát triển.
Trên thực tế, từ năm 1995, người ta đã ghi nhận rất nhiều vụ việc trong đó các thành viên đang phát triển là những bên thắng kiện, ví dụ như, vụ Hoa Kỳ - Tôm nhập khẩu (Thái Lan), vụ Hoa Kỳ - Tôm nhập khẩu (Việt Nam), vụ Hoa Kỳ - Chỉ thị về ký quỹ hải quan đối với hàng hóa bị áp thuế chống bán phá giá/thuế đối kháng (Ấn Độ) v.v. Sự tham gia chủ động hơn của các thành viên đang phát triển
vào việc giải quyết các tranh chấp thương mại quốc tế nói chung và các tranh chấp về chống bán phá giá nói riêng tại WTO thực sự là một tín hiệu tốt và trên thực tế, khoảng cách về trình độ phát triển giữa một số thành viên đang phát triển và một số thành viên phát triển đã có sự thu hẹp đáng kể. Trong một số trường hợp, các thành viên đang phát triển đã sử dụng hiệu quả sự tư vấn và trợ giúp của ACWL.
Thứ năm, bên cạnh sự tham gia tích cực của một số ít các thành viên đang phát triển thì vẫn còn rất nhiều thành viên đang phát triển khác không tham gia hoặc tham gia rất hạn chế vào việc giải quyết các tranh chấp thương mại quốc tế nói chung và các tranh chấp về chống bán phá giá nói riêng tại WTO.
Tuy nhiên, xét cho cùng, bên cạnh sự trợ giúp của WTO và các thành viên khác, chính các thành viên đang phát triển phải tự nâng cao năng lực tham gia vào việc giải quyết các tranh chấp thương mại quốc tế của mình, theo đó, một trong các giải pháp quan trọng được đặt ra là những nước này cần tích cực học hỏi kinh nghiệm từ các thành viên đang phát triển khác – những nước đã từng thành công trong việc sử dụng DSM của WTO.
2.1.2. Thực tiễn giải quyết tranh chấp về chống bán phá giá theo các giai đoạn trong qui trình tố tụng của DSM31
2.1.2.1. Giai đoạn tham vấn
Tính đến hết ngày 31/03/2020, có 104 vụ tranh chấp về chống bán phá giá vẫn đang được giải quyết ở giai đoạn tham vấn (xem Phụ lục số 1). Thực tiễn giải quyết tranh chấp tại WTO đã cho thấy phần lớn các vụ tranh chấp thương mại quốc tế nói chung và các vụ tranh chấp về chống bán phá giá nói riêng đều được giải quyết không vượt ra ngoài giai đoạn tham vấn, trong đó, bao gồm cả việc hai bên đã đạt được một giải pháp để giải quyết tranh chấp giữa họ.
Về mặt thủ tục, theo qui định của DSB, trình tự giải quyết tranh chấp tại giai đoạn hội thẩm chỉ được bắt đầu bằng một đơn yêu cầu thành lập Ban hội thẩm của bên khiếu kiện. Bởi vậy, chừng nào bên khiếu kiện chưa có đơn yêu cầu nào như
31 Nguyễn Thị Thu Hiền, 2014, Luận án Tiến sĩ, giải quyết tranh chấp về chống bán phá giá trong khuôn khổ wto và sự tham gia của các nước đang phát triển và việt nam – những vấn đề lý luận và thực tiễn.
vậy thì tranh chấp vẫn chỉ dừng lại ở giai đoạn tham vấn trừ khi các bên tranh chấp có thông báo về kết quả tham vấn thành công, rút lại yêu cầu tham vấn hoặc tranh chấp giữa họ đã được giải quyết bằng một phương thức khác. Ví dụ như, Mêxicô với hai vụ kiện về chống bán phá giá đối với sản phẩm xi măng xuất khẩu từ Mêxicô sang Êcuađo: một vụ tranh chấp về biện pháp tạm thời (DS182) năm 1999 và một vụ tranh chấp về thuế chống bán phá giá chính thức (DS191) năm 2000.
Ngày 14/07/1999, Êcuađo ra thông báo áp dụng một biện pháp tạm thời đối với xi măng nhập khẩu từ Mêxicô. Ngày 05/10/2013, Mêxicô đã gửi đơn yêu cầu tham vấn với Êcuađo liên quan tới thông báo áp dụng biện pháp tạm thời nói trên (vụ DS182). Tuy nhiên, trong khi vụ DS182 vẫn đang trong giai đoạn tham vấn, thì ngày 14/01/2000, Êcuađo tiếp tục ra thông báo áp dụng thuế chống bán phá giá chính thức đối với xi măng nhập khẩu từ Mêxicô (thuộc tiểu mục thuế quan 2523.29.00) trên Công báo của Êcuađo số 361. Ngày 15/03/2000, Mêxicô tiếp tục gửi đơn yêu cầu tham vấn với Êcuađo liên quan tới việc áp dụng thuế chống bán phá giá chính thức này và quá trình điều tra để ra quyết định áp thuế chống bán phá giá chính thức của Êcuađo (vụ DS191). Cả hai vụ tranh chấp này, sau đó, đều không có thông báo gì về kết quả tham vấn cũng như yêu cầu thành lập Ban hội thẩm. Từ thực tiễn giải quyết tranh chấp về chống bán phá giá tại giai đoạn tham vấn đã cho thấy có nhiều lý do để giải thích cho việc bên khiếu kiện dừng lại và không tiếp tục đệ đơn yêu cầu thành lập Ban hội thẩm để đưa việc giải quyết tranh chấp sang giai đoạn hội thẩm tiếp theo:
Thứ nhất, có thể vì bên khiếu kiện không còn muốn tiếp tục một vụ kiện nhất định và họ muốn khởi kiện một vụ kiện khác vẫn liên quan tới đối tượng tranh chấp trong vụ kiện đầu tiên. Trong vụ kiện đầu tiên, có thể, bên khiếu kiện đã xác định chưa đúng phạm vi khởi kiện và thời điểm khởi kiện, cũng như chưa lựa chọn đúng và trúng vấn đề khởi kiện, do đó, dẫn tới khả năng thắng kiện là không cao.
Ví dụ như, trong trường hợp của Mêxicô, sẽ tốt hơn nếu Mêxicô khởi kiện sau khi Êcuađo đã ban hành quyết định áp thuế chống bán phá giá chính thức (vụ DS191).
Thứ hai, có thể do bên khiếu kiện chưa có sự chuẩn bị thật đầy đủ và sẵn sàng, cả về tài chính và nhân lực, cho việc theo đuổi vụ kiện. Thực tiễn giải quyết tranh chấp tại WTO đã cho thấy các thành viên đang phát triển ít có khả năng để thuyết phục bên bị kiện về một sự thành công cuối cùng trong việc giải quyết tranh chấp giữa họ ở bất kỳ một giai đoạn nào đó sớm hơn, và rõ ràng, bên bị kiện dường như muốn kéo dài vụ kiện pháp lý với một bên khiếu kiện là thành viên đang phát triển để khiến cho đối thủ phải tốn nhiều chi phí pháp lý hơn nếu muốn giành được lợi thế tốt hơn trong cuộc chiến pháp lý này.
Thứ ba, có thể do bên bị kiện đã khắc phục và chấm dứt hành vi vi phạm, vì thế, bên khiếu kiện đã đạt được mục tiêu đặt ra và không muốn tiếp tục theo đuổi vụ tranh chấp. Ví dụ như, trong vụ kiện DS374, giữa Nam Phi và Inđônêxia về các biện pháp chống bán phá giá đối với sản phẩm giấy hóa chất không phủ, Inđônêxia đã rút lại yêu cầu tham vấn của mình sau khi Nam Phi đã ban hành văn bản sửa đổi Đạo luật về biểu thuế suất hải quan và thực thi, theo đó, Nam Phi sẽ không áp dụng các biện pháp chống bán phá giá đối với sản phẩm giấy A4 trắng hóa chất không phủ nhập khẩu từ Inđônêxia32. Trong trường hợp này, có thể nói, bên khiếu kiện đã sử dụng giai đoạn tham vấn một cách hiệu quả, gây được “sức ép” nhất định đối với bên bị khiếu kiện và đạt được mục tiêu đặt ra mà không cần phải theo đuổi một vụ kiện kéo dài.
2.1.2.2. Giai đoạn hội thẩm
Tính đến hết ngày 31/03/2020, có 70 vụ tranh chấp về chống bán phá giá đang được giải quyết ở giai đoạn hội thẩm (xem Phụ lục 1). DS420 và DS442 là hai vụ tranh chấp mà đơn yêu cầu thành lập Ban hội thẩm đã được thông qua nhưng chưa chọn được thành phần Ban hội thẩm, trong đó, một vụ là do các bên chưa chọn được thành phần Ban hội thẩm (DS442) và một vụ, bên khiếu kiện đã yêu cầu tạm
32 . http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds374_e.htm truy cập ngày 30/06/2020.
dừng thủ tục giải quyết tranh chấp tại giai đoạn hội thẩm theo Điều 12.12 của DSU cho đến khi có thông báo tiếp theo (vụ DS420). Khác với hai vụ kiện nói trên, trong vụ kiện DS355, thẩm quyền của Ban hội thẩm đã bị chấm dứt theo qui định tại Điều 12.12 của DSU. Đây là vụ tranh chấp giữa Áchentina và Braxin liên quan tới các biện pháp chống bán phá giá của Braxin đối với một số sản phẩm nhựa thông nhập khẩu từ Áchentina. Ban hội thẩm đã được thành lập và đang tiến hành quá trình xem xét vụ kiện. Kể từ khi Ban hội thẩm không được yêu cầu để giải quyết vụ việc, theo Điều 12.12 của DSU, thẩm quyền của Ban hội thẩm trong vụ kiện DS355 sẽ bị chấm dứt từ ngày 05/02/2009. DS429, DS440, DS449, DS454, DS460 và DS464 là sáu vụ tranh chấp mà Ban hội thẩm đã được thành lập, trong đó, có ba vụ là DS429, DS460 và DS464, các bên đã thống nhất được thành phần Ban hội thẩm; ba vụ còn lại (DS440, DS449 và DS454), các bên đều không thống nhất được về thành phần Ban hội thẩm, do đó, Tổng giám đốc WTO, trên cơ sở tham vấn với Chủ tịch DSB và Chủ tịch của các Hội đồng và Ủy ban có liên quan theo Điều 8.7 của DSU, đã xác định thành phần Ban hội thẩm theo yêu cầu của một trong các bên tranh chấp. DS427 là vụ tranh chấp duy nhất trong 15 vụ tranh chấp về chống bán phá giá đang được giải quyết tại giai đoạn hội thẩm hiện ở bước ban hành Báo cáo của Ban hội thẩm. Ban hội thẩm trong vụ kiện này cũng không thể hoàn thành công việc trong vòng 06 tháng theo qui định của DSU, thời hạn mới dự kiến được kéo dài tới cuối tháng 06/2013. Trong sáu vụ mà Báo cáo của Ban hội thẩm đã được thông qua, thì có tới 05/06 vụ (DS241, DS337, DS382, DS404, DS425), Báo cáo của Ban hội thẩm được thông qua với khuyến nghị về việc phải làm cho các biện pháp đã được áp dụng trở nên phù hợp; chỉ có một vụ (DS221) là Báo cáo của Ban hội thẩm được thông qua mà không yêu cầu phải tiến hành bất kỳ một hành động nào tiếp theo. Từ thực tiễn giải quyết tranh chấp về chống bán phá giá tại giai đoạn hội thẩm cho thấy: