CHƯƠNG 3: THỰC TRANG THỰC THI CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP CỦA ASEAN VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN
3.1. Thực trạng thực thi cơ chế giải quyết của Asean
3.1.1. Thực trạng thực thi cơ chế giải quyết của Asean (nói chung)
Bên cạnh các ưu điểm, ASEAN vẫn còn nhiều hạn chế trong xây dựng hành lang pháp lý cũng như tiến hành giải quyết tranh chấp. Chính vì những hạn chế từ công tác xây dựng văn kiện về giải quyết tranh chấp nên việc thực thi cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN đã gặp nhiều khó khăn và chưa thực sự có hiệu quả đối với những tranh chấp phức tạp.
Các quyết định của ASEAN đều phải được thông qua trên cơ sở đồng thuận.25. Mục đích của cơ chế này là để tạo ra sự nhất trí đồng bộ, bảo vệ quyền lợi của cả những quốc gia nhỏ bé nhất trong khối. Tuy nhiên cơ chế này lại tạo ra một nhược điểm đó là làm cho các thủ tục trở nên chậm chạp bởi mọi thành viên sẽ bị níu lại bởi vấn đề của một thiểu số. Điều này cho thấy, việc đưa ra một bản Hiến chương với những quy định mạnh
mẽ trên tất cả các lĩnh vực là rất không hiện thực trong thời điểm hiện nay.
Một hạn chế nữa là quy định về cơ quan giải quyết tranh chấp là Hội đồng Cấp cao26. Hội đồng này không phải là cơ quan thường trực của ASEAN để giải quyết tranh chấp. Với thẩm quyền hạn chế, Hội đồng Cấp cao không thể đóng vai trò quyết định trong việc giải quyết triệt để các tranh chấp có khả năng ảnh hưởng đến hòa bình, an ninh khu vực và không thực sự tạo được niềm tin, thúc đẩy các quốc gia thành viên yêu cầu sự can thiệp của Hội đồng trong trường hợp có tranh chấp xảy ra. Vì vậy, thực tế là đến nay, chưa
có một Hội đồng Cấp cao nào được thành lập và chưa có vụ tranh chấp nào được đưa ra xem xét và giải quyết tại Hội đồng Cấp cao. Vậy thì lý do vì sao mà các quốc gia trong khối ASEAN có tranh chấp lại không áp dụng cơ chế này?
25 Theo Hiến chương của hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á
26 Xem Điều 14, Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ở Đông Nam Á (TAC)
Do nhiều lí do khách quan và chủ quan, hoạt động của ASEAN trong những năm đầu chủ yếu tập trung vào các vấn đề chính trị, tăng cường hiểu biết lẫn nhau và tìm kiếm lập trường chung vì an ninh của khu vực cũng như của từng nước thành viên, do đó các tranh chấp về an ninh chính trị được coi là đặc thù của khu vực. Đặc trưng liên kết chủ yếu ở giai đoạn này là liên kết về thái độ dung nhận, thương lượng, hòa giải, tránh va chạm, căng thẳng giữa các quốc gia để tập trung vào tăng cường, củng cố phát triển trong mỗi nước nên trong giai đoạn này ASEAN vẫn chưa có cơ chế giải quyết tranh chấp của riêng mình. Về cơ bản, các hoạt động giải quyết tranh chấp chưa được thể chế hóa trong các văn kiện của ASEAN. Do vậy, các tranh chấp, xung đột xảy ra giữa các nước trong khối được áp dụng giải quyết theo cơ chế chung của hệ thống pháp luật quốc tế27.
Mặt khác, ASEAN không thành lập cơ quan giải quyết tranh chấp chuyên trách như Tòa án công lý của Liên hiệp quốc28 hoặc Tòa liên minh Châu Âu29... Từ khi thành lập đến nay, ASEAN không hề có cơ quan chuyên trách giải quyết các tranh chấp quốc tế. SEOM là cơ quan chính của ASEAN, là cơ quan không thường trực, có nhiệm vụ tìm hiểu cặn kẽ hoạt động kinh tế, đưa ra các chính sách kinh tế cho ASEAN, trợ giúp và điều hành các kỳ họp cho AEM.
Sự thiếu vắng của cơ quan này có thể lí giải từ góc độ văn hóa và truyền thống pháp luật của các nước ASEAN. Một trong những đặc trưng chung của văn hóa pháp luật Đông Nam Á chính là việc ưu tiên gìn giữ các quan hệ điều hòa trong gia đình, tập thể, xã hội, tránh và hạn chế kiện tụng trước tòa án. Thực tiễn giải quyết tranh chấp nói chung, tranh chấp về thương mại, đầu tư nói riêng của các nước thành viên ASEAN luôn coi trọng các phương thức giải quyết tranh chấp không chính thức, có tính truyền thống như trung gian, hòa giải, trọng tài, được các quốc gia ASEAN thừa nhận và khuyến khích phát triển bằng nhiều biện pháp như thể chế hóa bằng luật về hòa giải, trọng tài; hỗ trợ xây
27 Tạp chí Luật học số 9/2007
28 Toà án Công lý Quốc tế là một phân ban trực thuộc Liên Hiệp Quốc, được thành lập vào năm 1945, bắt đầu chính thức nhận
hồ sơ, thụ lý và giải quyết tranh chấp các vấn đề giữa các quốc gia thành viên có liên quan, cũng như làm công tác cố vấn pháp luật cho Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc và Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc, cũng như các ủy ban khác trực thuộc LHQ từ năm 1946.
29 Tòa án Công lý Liên minh châu Âu là một trong 7 thể chế chính trị chính của Liên minh châu Âu (EU) có thẩm quyền tư pháp đối với các vấn đề liên quan đến luật pháp của Liên minh châu Âu.
dựng các trung tâm, tổ chức giải quyết tranh chấp ngoài tố tụng tư pháp… Indonesia - Sáng lập viên có những đóng góp to lớn trong những giai đoạn đầu của ASEAN chính là điển hình của nước có truyền thống giải quyết tranh chấp bằng các biện pháp hòa bình, hòa giải và thương lượng.
Mặt khác, phần lớn các quốc gia thành viên ASEAN đều là thành viên của WTO,
do vậy khi có tranh chấp xảy ra họ thường lựa chọn cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO mà không lựa chọn cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN. Tổ chức này có cơ quan chuyên trách giải quyết những vụ việc về kinh tế hay liên quan đến kinh tế. Do đó, tranh chấp được giải quyết triệt để, nhanh và có giá trị pháp lý cao.
Một điểm hạn chế nữa trong cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN, cũng như của các tổ chức khu vực/quốc tế khác chính là việc không có chế tài đối với các bên không thực hiện quyết định cuối cùng của cơ quan ra quyết định phán xử cao nhất - Hội đồng cấp cao ASEAN. Đây là một điểm hạn chế không chỉ của ASEAN mà của cả các tổ chức khác trên thế giới. Việc đưa ra một cơ chế để giải quyết tranh chấp là hết sức đúng đắn và cần thiết, tuy nhiên, nếu chỉ có cơ chế giải quyết mà không có cơ chế bắt buộc thực hiện hoặc cơ chế buộc thực hiện đó còn yếu thì có khó thể giải quyết được triệt để tranh chấp giữa các bên. Sau một thời gian dài theo đuổi việc giải quyết tranh chấp tại các cấp, bên thiệt hại sẽ rất muốn có một quyết định mang tính chất thực thi, bồi thường cho các hành vi trái quy định pháp luật khu vực/quốc tế. Tuy nhiên, làm thế nào để bên gây ra thiệt hại thực hiện một cách nghiêm chỉnh các quyết định đó hiện là một vấn đề rất khó khăn, cũng có thể coi là điểm yếu trong mô hình giải quyết tranh chấp của quốc tế nói chung và ASEAN nói riêng.
3.1.2. Thực trạng thực thi cơ chế giải quyết của Asean trong Thương mại quốc tế
Mặc dù phần lớn các quy định và thủ tục giải quyết tranh chấp trong các cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN về cơ bản là rõ ràng, cụ thể, chặt chẽ, nhưng từ khi ra đời cho đến nay, chưa có tranh chấp trong thương mại nào được đưa lên giải quyết theo cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN. Điều này làm dấy lên câu hỏi liệu thật sự giữa các quốc gia thành viên ASEAN không xảy ra bất kỳ tranh chấp nào hay không.
Trong thực tế, các quốc gia thành viên ASEAN đã trở thành bên khiếu nại, bị đơn hoặc bên thứ ba trong các tranh chấp giải quyết theo cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO. Ví dụ như Indonesia là bên khiếu nại trong 10 vụ, là bị đơn trong 13 vụ và là bên thứ ba trong 13 vụ30. Những tranh chấp này bao gồm cả những tranh chấp với các quốc gia thành viên của ASEAN. Điển hình như tranh chấp vào năm 2015 giữa Việt Nam và Indonesia về việc Indonesia áp dụng các biện pháp bảo vệ đối với việc nhập khẩu các sản phẩm thép cuộn31. Hay tranh chấp giữa Thái Lan và Philippines về thuốc lá vào năm
200832, Philippines đã yêu cầu tham vấn với Thái Lan liên quan đến một số biện pháp tài chính và hải quan của Thái Lan ảnh hưởng đến thuốc lá từ Philippines. Các quốc gia thành viên ASEAN khác, Singapore là bên khiếu nại, bị đơn và bên thứ ba lần lượt trong
1, 0 và 20 vụ tranh chấp. Philippines là bên khiếu nại trong 5 vụ, bị cáo trong 6 vụ và bên thứ ba trong 14 vụ. Việt Nam là bên khiếu nại trong 5 vụ và bên thứ ba trong 33 vụ. Những con số này cho thấy mặc dù giữa các nước thành viên ASEAN có tranh chấp xảy
ra, các quốc gia vẫn đưa tranh chấp giữa họ lên giải quyết theo cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO thay vì cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN. Tuy nhiên, nếu không có quốc gia thành viên nào sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN thì cơ chế này
sẽ không bao giờ được thử nghiệm và phát huy hiệu quả của mình.
Các nước thành viên khi sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN thường chỉ dừng lại ở giai đoạn tham vấn. Mỗi khi có tranh chấp xảy ra là các nước thành viên tiến hành tham vấn, sau đó lại cùng nhau xây dựng thêm các cơ chế nhằm hạn chế việc vi phạm các hiệp định. Điển hình như sự kiện Việt Nam ban hành lệnh tạm ngừng nhập khẩu
12 mặt hàng vào tháng 5/1997 đã gây ra phản ứng từ các nước thành viên khác nhưng chỉ sau giai đoạn tham vấn, các nước ASEAN đã quyết định không đưa vụ việc ra giải quyết theo quy trình của Nghị định thư năm 1996 khi Việt Nam đã bãi bỏ lệnh tạm ngừng nhập khẩu. Trên thực tế, Ban hội thẩm chưa bao giờ được thành lập và hiện nay không có một quốc gia thành viên nào sử dụng các điều khoản được đưa ra trong cơ chế. Các nước
30 Tranh chấp theo từng quốc gia/lãnh thổ, xem tại
https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_by_country_e.htm (truy cập ngày 15/12/2019)
31 Vietnam files dispute against Indonesia over safeguards applied to steel imports, WT/DS496/1.
https://www.wto.org/english/news_e/news15_e/ds496rfc_01jun15_e.htm
32 Thailand – Customsand Fiscal Measures on Cigarettes from the Phillipines, WT/DS371/31
thành viên ASEAN vẫn muốn tiếp tục sử dụng phương pháp giải quyết tranh chấp truyền thống như để khẳng định và xây dựng sự đồng thuận, nhất trí gạt bỏ những bất đồng sang một bên để tiếp tục thảo luận và hợp tác trong các vấn đề hiện tại.
Cách giải quyết tranh chấp thông qua con đường ngoại giao phản ánh khuynh hướng văn hóa của các nước thành viên ASEAN trong việc tránh xung đột và giải quyết tranh chấp trong hòa bình. Ví dụ như ở Việt Nam hay Thái Lan, việc giải quyết tranh chấp theo phương thức tránh xung đột được đánh giá rất cao và kiện tụng được xem là một hình thức giải quyết tranh chấp không phù hợp. Những đặc điểm văn hóa tiêu biểu và truyền thống của Châu Á đã được thể hiện rõ nét trong thực tiễn ASEAN và trong Nghị định thư năm 2004. Các phương thức giải quyết tranh chấp chính thức như tham vấn, trung gian, hòa giải rõ ràng phù hợp với văn hóa của ASEAN và được thể chế hóa trong Nghị định thư năm 2004. Các quy định này của Nghị định thư năm 2004 tạo thuận lợi cho các bên tranh chấp có nhiều cơ hội để tham khảo ý kiến, hòa giải với hy vọng rằng các bên sẽ xây dựng và sửa đổi đối với tranh chấp và từ đó tránh được việc kiện tụng.