Trong xu thế hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng, sự phát triển kinh tế đã tạo sức ép đối với việc sử dụng bền vững tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường trong phạm vi từng quốc gia nói riêng và toàn cầu nói chung. Vì vậy, việc hợp tác về các vấn đề môi trường toàn cầu thông qua công cụ pháp luật với các điều ước quốc tế về môi trường là nhu cầu cần thiết đối với mỗi quốc gia.
Đối với Việt Nam, việc tham gia thực hiện các điều ước quốc tế về môi trường là yêu cầu quan trọng và cần thiết trong bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay. Sự tham gia này thể hiện mong muốn và quyết tâm của Việt Nam trong việc giải quyết các vấn đề về môi trường toàn cầu. Mặt khác, Việt Nam sẽ có cơ hội nhận được sự hỗ trợ quốc tế về kỹ thuật, tài chính góp phần bảo vệ và cải thiện môi trường trong nước, phục vụ mục tiêu phát triển bền vững.
Vì lí do pháp luật bảo vệ môi trường là một mảng pháp luật rất rộng, nên có rất nhiều Điều ước về bảo vệ môi trường đã được Việt Nam tham gia. Về công tác bảo vệ môi trường biển thì Việt Nam là thành viên chủ yếu ở các công ước liên quan đến các hoạt động trên biển như hoạt động vận tải biển, hoạt động đánh bắt, khai thác dầu khí,…Do vậy, ở phần này của luận văn, em chỉ chủ yếu tập trung vào những Điều ước về phòng chống ô nhiễm biển mà nguyên nhân chủ yếu là do dầu từ những hoạt động trên biển gây ra.
3.4.1 Vấn đề thực thi các Điều ước quốc tế về phòng chống ô nhiễm dầu trên biển tại Việt Nam
Theo dự báo, thế kỷ 21 là kỷ nguyên phát triển rực rỡ của loài người nhưng đồng thời cũng là giai đoạn thử thách gay go về môi trường sống đối với hành tinh xanh, nổi bật hàng đầu đó là tình trạng ô nhiễm dầu trên biển. Thống kê của Chương trình Môi trường Liên hợp quốc (UNEP) cho biết, các nguồn ô nhiễm sẽ đến từ: đất liền (50%), rò rỉ tự nhiên (11%), phóng xạ nguyên tử (13%), hoạt động của tàu thuyền (18%) và tai nạn tàu bè trên biển (6%). Ước tính mỗi năm có khoảng 3.2 triệu tấn dầu đổ ra biển. Vì vậy, cho đến nay, đã có nhiều bộ luật quốc tế và quốc gia đang được thực thi để bảo vệ và gìn giữ môi trường biển.
Việc tham gia và thực hiện các Điều ước quốc tế về phòng chống ô nhiễm dầu trên biển, bảo vệ môi trường biển (BVMTB) có ý nghĩa rất quan trọng đối với Việt Nam trong việc xây dựng và hoàn thiện khung chính sách, pháp luật nhằm bảo vệ hiệu quả môi trường biển, góp phần thúc đẩy và xây dựng ý thức pháp luật về BVMTB. Mặt khác, việc tham gia và thực hiện nghiêm túc các điều ước này sẽ khẳng định vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế, đây cũng là thế mạnh của Việt Nam để thu hút đầu tư, mở rộng hợp tác quốc tế nhằm phát triển đời sống, kinh tế - xã hội trong nước, thực hiện mục tiêu phát triển bền vững mà Đảng và Nhà nước đã đặt ra.
Việc tham gia và thực thi các Điều ước quốc tế liên quan đến BVMTB là một trong những giải pháp chủ yếu nhằm khắc phục tình trạng ô nhiễm dầu trên biển hiện nay đồng thời là nhiệm vụ quan trọng của hợp tác quốc tế về BVMTB của Việt Nam. Các điều ước quốc tế ở lĩnh vực này mà Việt Nam đã tham gia bao gồm:
+ Công ước năm 1982 của Liên hợp quốc về luật biển (UNLOSC), đây là bộ luật hoàn chỉnh nhất về biển, riêng phần XII quy định việc bảo vệ và gìn giữ môi trường biển, gồm có 11 mục và 46 điều khoản (từ điều 192 đến 237). Việc tham gia vào Công ước này tạo cơ sở pháp lý giúp chúng ta bảo vệ và gìn giữ môi trường biển của mình đồng thời đẩy mạnh hợp tác quốc tế để ngăn ngừa, hạn chế và chế ngự ụ nhiễm mụi trường biển chung. Điểm nổi bật của Cụng ước là xỏc định rừ ràng quyền hạn và nghĩa vụ của quốc gia ven biển trong việc BVMTB khỏi ô nhiễm;
+ Công ước quốc tế về ngăn ngừa ô nhiễm từ tàu (MARPOL 73/78) ra đời năm 1973, đây là bộ luật chuyên ngành hàng hải của thế giới, đã được thông qua tại Hội nghị quốc tế về ô nhiễm biển, do Tổ chức hàng hải quốc tế (IMO) triệu tập từ ngày 8/10 đến 2/12/1973. Công ước đưa ra những quy định nhằm ngăn chặn ô nhiễm gây ra do tai nạn hoặc do vận chuyển hàng hóa là dầu mỏ, hàng nguy hiểm, độc hại bằng tàu, cũng như do nước, rác và khí thải ra từ tàu. Năm 1978, Công ước 1973 được sửa đổi, bổ sung bằng Nghị định thư 1978 kèm thêm 5 phụ lục mới, chính thức được gọi tắt là MARPOL 73/78. Tiếp đến năm 1997 Marpol 73/78 được bổ sung bằng Nghị định thư 1997 có thêm phụ lục thứ 6. Như vậy, đến nay Marpol 73/78 đang được thực thi nghiêm ngặt trong ngành hàng hải thế giới;
Nhận thấy tầm quan trọng của Công ước MARPOL 73/78 đối với việc bảo vệ và giữ gìn môi trường biển, Việt Nam đã ký kết gia nhập Công ước MARPOL 73/78 và 2 phụ lục bắt buộc là Phụ lục I và II của Công ước ngày 29 tháng 08 năm 1991. Hiện nay, chúng ta đang nghiên cứu đề xuất gia nhập các phụ lục còn lại, đặc
biệt là Phụ lục III (Các quy định về ngăn ngừa ô nhiễm biển do các chất độc hại được chuyên chở dưới dạng bao gói) và Phụ lục V (Các quy định về ngăn ngừa ô nhiễm do rác thải của tàu). Mục đích của việc gia nhập hai phụ lục này là nhằm giữ gìn, ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển (trong đó có ô nhiễm dầu) của Việt Nam và của các quốc gia mà tàu biển của Việt Nam tới hoạt động, từ hoạt động chuyên chở chất độc hại dạng bao gói trên biển và việc thải rác từ tàu. Việc tham gia các Phụ lục của Công ước là tạo cơ sở pháp lý để yêu cầu các tàu biển Việt Nam hoạt động tuyến quốc tế và các tàu biển nước ngoài tuyến hoạt động tại vùng biển Việt Nam phải tuẩn thủ các quy định nêu trong các Phụ lục của Công ước; Kiểm tra và cấp giấy chứng nhận cho tàu biển Việt Nam hoạt động tuyến quốc tế theo yêu cầu của các Phụ lục; Kiểm soát việc thực thi các quy định của các tàu biển nước ngoài đến các cảng của Việt Nam theo yêu cầu của các phụ lục.
+ Công ước Quốc tế về trách nhiệm dân sự đối với các tổn thất do ô nhiễm dầu - LC 1969 và Công ước bổ sung năm 1992 với những quy định nhằm bảo đảm tài chính cho những bên bị thiệt hại do tàu dầu gây ra và giới hạn trách nhiệm dân sự của chủ tàu;
Cho đến nay, Công ước CLC đã được bổ sung bằng 3 Nghị định thư đó là Nghị định thư năm 1976, 1984, 1992 và lần sửa đổi năm 2000 về mức độ chuyển biến các quy đổi đặc biệt (SRDs). Đặc biệt, Nghị định thư 1992 đã thay thế cho Công ước CLC. Công ước trách nhiệm dân sự được thông qua để đảm bảo rằng khoản tiền bồi thường có thể tương xứng với những tổn hại do ô nhiễm dầu mà những nạn nhân phải hứng chịu bắt nguồn từ những tai nạn đâm va tàu chở dầu trên biển. Công ước đặt trách nhiệm này lên vai của chủ con tàu mà từ đó ô nhiễm dầu thoát ra hay do xả dầu. Đưa ra số lượng các ngoại lệ đặc biệt, trách nhiệm phải hứng chịu này rất nghiêm khắc; đây chính là nghĩa vụ của chủ tàu phải chứng minh
trong mỗi trường hợp rằng bất cứ ngoại lệ nào trong số các ngoại lệ được đưa ra thực tế nên có tác dụng.
Ngày 17 tháng 6 năm 2004 Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu năm 1992 (viết tắt là CLC 1992) có hiệu lực ở Việt Nam [63, Tr.224-238]. Thuận lợi lớn khi Việt Nam tham gia CLC 1992 là từ nay các tàu dầu nước ngoài khi đến Việt Nam sẽ phải xuất trình giấy chứng nhận đã có bảo hiểm hay đảm bảo tài chớnh; từ đú, cú thể nắm rừ họ tờn, địa chỉ của chủ tàu, người bảo hiểm hoặc người cung cấp bảo đảm tài chính cho chủ tàu. Trường hợp xảy ra ô nhiễm, dù con tàu này tại thời điểm xảy ra sự cố có thể do người thuê tàu trần hay người quản lý tàu khai thác, nạn nhân bị ảnh hưởng từ vụ ô nhiễm có thể khởi kiện đòi chủ tàu, người bảo hiểm hay người bảo đảm tài chính bồi thường. Thêm nữa, theo quy định của Công ước, khi xảy ra sự cố ô nhiễm tại vùng biển Việt Nam, các phán quyết của Tòa án Việt Nam sẽ được Tòa án các nước thành viên Công ước thừa nhận. Tuy vậy, việc thực thi Công ước không đơn giản bởi Việt Nam có quá ít kinh nghiệm trong việc đánh giá mức độ ô nhiễm, tính toán thiệt hại, thủ tục và nội dung khiếu nại…
+ Công ước quốc tế về sẵn sàng ứng phó và hợp tác đối với ô nhiễm dầu 1990 (OPRC 1990)
Cũng như Công ước MARPOL 73/78, Công ước OPRC 1990 yêu cầu các quốc gia thành viên phải thiết lập một hệ thống quốc gia để ứng phó một cách có hiệu quả và kịp thời khi có tai nạn ô nhiễm dầu xảy ra. Trong đó phải quy định cơ quan chịu trách nhiệm về sẵn sàng và ứng phó với ô nhiễm dầu, địa chỉ của cơ quan chịu trách nhiệm nhận và truyền những thông báo về ô nhiễm dầu, quy định cơ quan có quyền thay mặt nhà nước yêu cầu giúp đỡ hoặc quyết định việc giúp đỡ khi có yêu cầu, xây dựng một kế hoạch ứng cứu khẩn cấp ở mức quốc gia, phối hợp với các cơ quan hữu quan khác trong việc cung cấp sử dụng trang thiết bị, tổ chức diễn
tập huấn luyện ứng phó ô nhiễm dầu. Những thông tin trên đều phải được thông báo cho IMO.
+ Thỏa thuận ghi nhớ khu vực Châu Á Thái Bình Dương (Memorandum Understanding - TOKYO MOU, 1993)
Việt Nam là một trong 17 nước ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương đã tham gia vào Thỏa thuận ghi nhớ về Kiểm tra của quốc gia có cảng trong việc thực hiện những thỏa thuận về an toàn hàng hải và bảo vệ môi trường biển (gọi tắt là TOKYO MOU, 1993). Các nước này đã cùng đưa ra các hướng dẫn về hệ thống kiểm tra của quốc gia có cảng đã được cải tiến và thống nhất trong khu vực nhằm vào những tàu dưới tiêu chuẩn để hạn chế những sự cố của chúng, tăng cường hơn nữa sự hợp tác trong việc trao đổi thông tin…
+ Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự và bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu gây ra 2001 (BUNKER 2001)
Ý thức được tầm quan trọng của Công ước và ảnh hưởng của Công ước đối với đội tàu biển Việt Nam hoạt động tuyến quốc tế, Cục Hàng hải Việt Nam đã sớm tổ chức nghiên cứu và đề xuất Bộ Giao thông vận tải, Chính phủ xem xét tham gia Công ước. Ngày 18/6/2010, Tổng Thư ký Tổ chức Hàng hải quốc tế đã có văn bản BUNKERS.1/Circ.43 thông báo Công ước Quốc tế về trách nhiệm dân sự đối với tổn thất do ô nhiễm dầu nhiên liệu năm 2001 chính thức có hiệu lực đối với Việt Nam kể từ ngày 18/9/2010.
Thực hiện ý kiến chỉ đạo của Bộ Giao thông vận tải về việc giao Cục Hàng hải Việt Nam chủ trì triển khai thực hiện Công ước Bunker 2001, ngày 11/11/2010, Cục Hàng hải Việt Nam đã có Công văn số 2553/CHHVN-PC về việc tổ chức thực hiện Công ước Bunker 2001 với những nội dung chính sau:
1. Các Chi cục Hàng hải và Cảng vụ Hàng hải: tiến hành phổ biến, hướng dẫn và kiểm tra tàu biển Việt Nam và nước ngoài đến cảng, bảo đảm thực hiện nghiêm túc quy định của Công ước Bunker 2001.
2. Các chủ tàu: Chủ động nghiên cứu, thực hiện đúng các quy định của Công ước Bunker 2001, đặc biệt là quy định về bảo hiểm hoặc bảo đảm tài chính trách nhiệm dân sự để được cấp Giấy chứng nhận bảo hiểm hoặc bảo đảm tài chính về trách nhiệm dân sự đối với tổn thất ô nhiễm dầu nhiên liệu từ tàu
3. Cấp Giấy chứng nhận bảo hiểm hoặc bảo đảm tài chính về trách nhiệm dân sự đối với tổn thất ô nhiễm dầu nhiên liệu từ tàu.
Việc tuân thủ các quy định của Công ước Bunker 2001 là trách nhiệm của chủ tàu và các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành hàng hải; các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan cần sớm nghiên cứu và thực hiện yêu cầu của Công ước, góp phần gìn giữ môi trường và giảm thiểu tổn thất, thiệt hại trong hoạt động hàng hải.
Nhằm đưa nội dung các công ước mà Việt Nam tham gia vào cuộc sống, chúng ta đã tiến hành công tác nội luật hóa, xây dựng pháp luật và quy chế thích hợp, tổ chức bộ máy thực hiện, tổ chức tuyên truyền nâng cao nhận thức chung, tăng cường tiềm lực, đào tạo cán bộ, nghiên cứu khoa học, kết hợp với các chương trình kinh tế - xã hội và phát triển hợp tác quốc tế. Cụ thể, trong thời gian vừa qua, chúng ta đã ban hành, sửa đổi, bổ sung nhiều dự án luật quan trọng liên quan đến vấn đề BVMTB như: Luật Bảo vệ Môi trường năm 2005, Bộ luật Hàng hải năm 2005, Luật Dầu khí, Luật Thủy sản 2003... Đặc biệt, một số tội phạm liên quan đến môi trường lần đầu tiên đã được quy định trong Bộ luật Hình sự 1999 của Việt Nam như tội gây ô nhiễm không khí (Điều 182), tội gây ô nhiễm nguồn nước (Điều 183), tội hủy hoại nguồn lợi thủy sản (Điều 188), áp dụng cho tất cả các tội phạm xảy ra trên lãnh thổ cũng như trên các vùng biển Việt Nam. Bên cạnh đó, chúng ta
cũng tiến hành tuyên truyền, phổ biến các quy định của các Công ước; tổ chức các hội nghị, hội thảo để triển khai thực hiện và đánh giá kết quả thực hiện sau từng giai đoạn nhất định; tổ chức thực hiện trực tiếp những quy định của các Công ước phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam. Đồng thời, tiến hành rà soát kiểm tra đội tàu biển, loại bỏ các tàu không đủ tiêu chuẩn ra khỏi đội tàu biển Việt Nam; chỉ đăng ký mới các tàu dưới 15 tuổi, tiến hành cấp Giấy chứng nhận ngăn ngừa ô nhiễm môi trường, Giấy chứng nhận bảo hiểm hoặc bảo đảm tài chính về trách nhiệm dân sự đối với tổn thất ô nhiễm dầu; yêu cầu các tàu phải lắp đặt đủ hệ thống lọc dầu, các hệ thống an toàn...; hợp tác với các tổ chức quốc tế, khu vực tiến hành nhiều chương trình, nhiều dự án thực hiện khảo sát, nghiên cứu như Cơ quan điều phối các biển Đông Á (gọi tắt là COBSEA), Chương trình hợp tác khu vực trong quản lý môi trường các biển Đông Á (gọi tắt là PEMSEA), Chương trình hành động toàn cầu về BVMTB từ các hoạt động trên đất liền trong khu vực biển Đông Á (GEF/UNEP), Dự án Việt Nam - Hà Lan về quản lý tổng hợp dải ven bờ (VNICZM), xây dựng bản đồ các vùng nhạy cảm sự cố tràn dầu (NAUY)…Ngoài ra, còn có khoảng 10 công ước và thỏa thuận quốc tế liên quan đến việc phòng chống ô nhiễm môi trường biển đang được áp dụng như: Công ước quốc tế về an toàn sinh mạng người trên biển (SOLAS); Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm biển do chất thải và những vật liệu khác (London 1972); Các thỏa thuận khu vực để tạo điều kiện cho các cảng biển kiểm tra sự chấp hành luật lệ về BVMTB của các tàu cập bến.
Là một quốc gia có đường bờ biển dài và hoạt động hàng hải thuộc hàng sôi động nhất Đông Nam Á, ai cũng có thể nhận ra được những giá trị mà biển mang lại cho Việt Nam. Mặc dù đã có nhiều cố gắng và đã đạt được những kết quả nhất định trong việc thực hiện các công ước quốc tế về BVMTB. Tuy nhiên, có thể nhận
thấy, việc thực thi các điều ước quốc tế về bảo vệ môi trường nói chung cũng như bảo vệ môi trường biển nói riêng còn rất nhiều những hạn chế. Cụ thể:
+ Công tác tuyên truyền thực hiện một số Công ước còn chậm, hiệu quả thấp.
+ Sau gần 20 năm gia nhập MARPOL, đến nay Việt Nam chưa có một văn bản pháp quy nào và cũng chưa có cảng nào trang bị hệ thống tiếp nhận nước thải lẫn dầu, cặn dầu từ các tàu như quy định của Công ước.
+ Một số điều ước quốc tế song phương mà Việt Nam ký kết với các nước trong khu vực chưa thực sự quan tâm đến vấn đề phòng chống ô nhiễm dầu trên biển nói riêng và bảo vệ môi trường biển nói chung.
+ Các quy phạm pháp luật về phòng ngừa, xử lý và khắc phục ô nhiễm biển chưa được nâng tầm thành một đạo luật mà chủ yếu là được ban hành dưới dạng các văn bản dưới luật (các thông tư, quy chế do các Bộ, ngành ban hành).
3.4.2 Các giải pháp nhằm nâng cao năng lực thực thi những Điều ước và hoàn thiện hệ thống pháp luật về phòng chống ô nhiễm dầu trên biển của Việt Nam
a. Giải pháp về pháp luật.
+ Đối với Luật Bảo vệ Môi trường
Sửa đổi, bổ sung Luật bảo bệ Môi trường theo hướng xác định bảo vệ môi trường biển là một phần riêng và vấn đề phòng chống ô nhiễm biển do dầu được quy định trong một chương với những nội dung cơ bản: Khái niệm môi trường biển, ô nhiễm biển, ô nhiễm biển do dầu và các khái niệm khác có liên quan; những nguồn chính có thể gây ô nhiễm biển, ô nhiễm biển do dầu, ô nhiễm có nguồn gốc từ đất liền (hoạt động trong lĩnh vực công nghiệp, hoạt động của các đô thị, của tàu sông) từ hoạt động của tàu thuyền, từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu khí, đánh