6. Bố cục của luận văn
2.1. Quy định của pháp luật quốc tế liên quan đến chế độ hưu trí trong bảo
2.1.2. Quy định của pháp luật quốc tế liên quan đến chế độ hưu trí trong bảo hiểm
hiểm xã hội tự nguyện
Quyền ASXH của người già được quy định trong các văn bản pháp luật quốc tế như: Tuyên ngôn Nhân quyền Quốc tế được Đại hội đồng Liên Hợp Quốc thông qua
và công bố theo Nghị quyết số 217 (III) ngày 10/12/1948; Công ước quốc tế về các
quyền Kinh tế, Xã hội và Văn hóa năm 1966 được Đại hội đồng Liên Hợp quốc thông qua theo Nghị quyết số 2200A (XXI) ngày 16/12/1966. Nội dung quyền này được Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) cụ thể hóa thành các tiêu chuẩn được quy định tại các Công ước và Khuyến nghị gồm: Công ước số 102 năm 1952 về Quy phạm tối thiểu
về ASXH; Công ước số 128 năm 1967 về Trợ cấp tàn tật, tuổi già và tiền tuất;
Khuyến nghị số 131 năm 1967 về Trợ cấp cho người khuyết tật, người già và người sống sót; Khuyến nghị số 202 năm 2012 về Sàn ASXH. Các văn bản này đã cung cấp sự hướng dẫn cho các quốc gia thực hiện trợ cấp tuổi già từ cấp độ cơ bản cho đến cấp độ đầy đủ, toàn diện. Việc thực hiện chế độ hưu trí trong BHXH tự nguyện cũng
tuân theo các nguyên tắc, các tiêu chuẩn tối thiểu được quy định tại các văn bản này.
Tuyên ngôn Nhân quyền Quốc tế năm 1948 đã quy định quyền được hưởng
ASXH của mọi người, trong đó có người già như sau: “Với tư cách là một thành viên của xã hội, mọi người đều có quyền được hưởng ASXH” (Điều 22). Quyền này biểu hiện thành các nội dung cụ thể như sau: “quyền hưởng một mức sống thích đáng, đủ
để đảm bảo sức khỏe và phúc lợi của bản thân và gia đình, về các khía cạnh ăn, mặc, ở, chăm sóc y tế và các dịch vụ xã hội cần thiết, cũng như có quyền được hưởng bảo
hiểm trong trường hợp già nua…” (Điều 25). Cho đến nay, các nội dung được quy định tại Điều 25 vừa nêu vẫn là cơ sở quan trọng để xây dựng các loại trợ cấp trong
chế độ hưu trí dành cho người già, đặc biệt là việc được hưởng một mức sống thích
đáng và được chăm sóc y tế. Những nội dung này đều được pháp luật các quốc gia
trên thế giới ghi nhận, quy định cho chế độ hưu trí trong BHXH nói chung, BHXH tự
nguyện nói riêng. Tiếp sau đó, Cơng ước quốc tế về các quyền Kinh tế, Xã hội và Văn hóa năm 1966 cũng ghi nhận quyền được hưởng ASXH, BHXH của mọi người nói chung, người già nói riêng: “Các quốc gia thành viên công ước này thừa nhận
quyền của mọi người được hưởng ASXH, kể cả BHXH” (Điều 9).
Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) với tư cách là tổ chức quy định các tiêu chuẩn
lao động quốc tế ghi nhận trong Hiến pháp năm 1919 của mình trách nhiệm thực hiện
các quyền ASXH, trong đó có quyền của người già như sau: “bảo vệ người lao động
chống lại bệnh tật, dịch bệnh và chấn thương phát sinh từ việc làm của mình, bảo vệ trẻ em, thanh thiếu niên và phụ nữ, cung cấp cho tuổi già và thương tật”. Từ đó, ILO đã cụ thể hóa quyền ASXH của người già thành các quy định tại các Công ước và Khuyến nghị như đã nêu. Trong đó, Cơng ước số 102 năm 1952 quy định ở mức độ tối thiểu
việc thiết lập các tiêu chuẩn cho trợ cấp tuổi già; Công ước số 128 năm 1967 và
Khuyến nghị số 131 năm 1967 quy định ở mức độ cao hơn; còn Khuyến nghị số 202 năm 2012 quy định mức độ bảo trợ cơ bản, phổ quát đối với toàn thể người già trong
xã hội. Các Công ước khi được các quốc gia phê chuẩn sẽ tạo ra nghĩa vụ nghĩa vụ
ràng buộc về mặt pháp lý từ việc phê chuẩn của quốc gia. Các Khuyến nghị thì khơng đặt ra cho việc phê chuẩn mà chỉ cung cấp hướng dẫn hoặc kỹ thuật và thường xuyên bổ sung cho Cơng ước tương ứng. Do vậy, việc phân tích quy định quốc tế liên quan
đến chế độ hưu trí cũng phân tích cả các nội dung của các Khuyến nghị của ILO, để
thấy được nội dung hướng dẫn, bổ sung của ILO cho các Cơng ước có liên quan.
Các văn bản trên của ILO đã xây dựng một khung tham chiếu quốc tế về phạm vi và mức độ lợi ích ASXH một cách cần thiết và phù hợp để bảo đảm duy trì an sinh thu nhập cũng như tiếp cận với các dịch vụ chăm sóc sức khỏe cho người già. Việc mở rộng vùng phủ sóng đến tất cả người già trong xã hội là mục tiêu cơ bản của các tiêu chuẩn này. Các quy định liên quan đến chế độ hưu trí có thể phân tích ở năm khía
cạnh sau: trường hợp bảo vệ; người được bảo vệ; trợ cấp được cung cấp; điều kiện
hưởng trợ cấp; thời hạn hưởng trợ cấp.
Thứ nhất, trường hợp bảo vệ:
Trường hợp được bảo vệ trong trợ cấp tuổi già nói chung là sự sống của con người lâu hơn một độ tuổi được quy định. Các Công ước, Khuyến nghị của ILO có sự quy định khác nhau về độ tuổi này.
Công ước số 102 năm 1952 của ILO định nghĩa trường hợp được bảo vệ là tình
trạng sống lâu hơn một độ tuổi quy định, cụ thể là 65 tuổi hoặc cao hơn tùy theo năng lực làm việc của người già trong cả nước (khoản 1, 2 Điều 26). Công ước số 128 năm
1967 của ILO quy định tương tự như Công ước số 102 năm 1952 nhưng bổ sung
thêm căn cứ xác định độ tuổi cao hơn là theo các chỉ tiêu về nhân khẩu, kinh tế và xã hội thích hợp được số liệu thống kê chứng minh (khoản 1, 2 Điều 15), đồng thời quy định độ tuổi thấp hơn tuổi 65 cho người làm công việc được pháp luật quốc gia coi là
nặng nhọc hoặc độc hại (khoản 3 Điều 15). Khuyến nghị số 131 năm 1967 của ILO
quy định trường hợp bảo vệ và độ tuổi tương tự Công ước số 102 năm 1952 nhưng chỉ ra rằng: tuổi quy định nên được hạ thấp dựa trên căn cứ xã hội, cụ thể: “Nếu phù hợp, độ tuổi được hưởng lương hưu nên thấp hơn, theo các điều kiện quy định, đặc biệt về các nhóm người khác nhau mà biện pháp này được kiểm chứng bằng các căn cứ xã hội” (khoản 7 Phần III). Còn Khuyến nghị số 202 năm 2012 của ILO không quy định độ tuổi để hưởng trợ cấp tuổi già nhưng cho phép mỗi quốc gia tự xác định trường hợp bảo vệ như sau: An sinh thu nhập cơ bản, tối thiểu theo mức xác định ở mỗi quốc gia dành cho người già (điểm d khoản 5 Phần II).
Như vậy, các văn bản nêu trên đều thống nhất về độ tuổi 65 để bắt đầu hưởng trợ cấp hưu trí nhưng các văn bản được ban hành sau này có xu hướng bổ sung thêm các trường hợp mà độ tuổi được nâng lên hay hạ xuống để phù hợp hơn với cơ sở kinh tế - xã hội và để bảo đảm ASXH tốt hơn cho người già.
Thứ hai, người được bảo vệ:
Nhóm người và tỷ lệ người được hưởng chế độ hưu trí theo các văn bản của ILO được mở rộng dần dần nhằm hướng tới một sàn ASXH cho tất cả. Ban đầu, Công ước
số 102 năm 1952 của ILO quy định trợ cấp hưu trí phải được triển khai cho ít nhất
50% của tồn bộ những người làm cơng ăn lương; hoặc nhóm dân số hoạt động kinh tế được quy định (tạo thành khơng ít hơn 20% của tất cả những người thường trú); hoặc tất cả những người thường trú với phương tiện sinh sống trong trường hợp bảo vệ xảy ra không vượt quá giới hạn quy định về mức trợ cấp định kỳ tại Điều 6 (Điều
27). Công ước số 128 năm 1967 của ILO nâng tỷ lệ này lên thành: Tất cả các nhân
viên, kể cả người học nghề; hoặc nhóm dân số hoạt động kinh tế (tạo thành khơng ít nhất 75% của tồn bộ dân số hoạt động kinh tế); hoặc tất cả những người thường trú hay tất cả những người thường trú với phương tiện dưới ngưỡng quy định (khoản 1 Điều 16). Khuyến nghị số 131 năm 1967 của ILO bổ sung quy định về việc bảo hiểm cần được mở rộng cho người già theo từng giai đoạn nếu cần, và theo các điều kiện phù hợp đối với những người mà việc làm của họ có tính chất thất thường hoặc tất cả
năm 2012 của ILO mở rộng phạm vi người được bảo vệ đến mức lớn nhất: Ít nhất đối
với tồn bộ cơng dân trong một tuổi quy định của quốc gia (khoản 6 Phần II).
Thứ ba, trợ cấp được cung cấp:
Các quy định về lợi ích hưu trí được đặt ra nhằm bảo đảm người thụ hưởng nhận được khoản trợ cấp định kỳ có tỷ lệ tương ứng với một tiêu chuẩn sống phù hợp trong
thời gian thụ hưởng cho đến khi xảy ra cái chết của người thụ hưởng. Công ước số
102 năm 1952 của ILO quy định trợ cấp được thanh tốn định kỳ với tỷ lệ ít nhất
40% tiền lương tham chiếu (khoản 1 Điều 65), tỷ lệ này được điều chỉnh sau những thay đổi đáng kể trong mức độ chung của thu nhập và/ hoặc chi phí sinh hoạt (khoản
10 Điều 65). Công ước số 128 năm 1967 của ILO đã nâng tỷ lệ thanh tốn định kỳ
lên ít nhất 45% tiền lương tham chiếu (khoản 1 Điều 26) và cũng cho phép điều chỉnh sau những thay đổi đáng kể trong mức độ chung của thu nhập và/ hoặc chi phí sinh hoạt (khoản 9 Điều 26). Khuyến nghị số 131 năm 1967 của ILO lại nâng tỷ lệ này lên ít nhất 55% tiền lương tham chiếu (khoản 22 Phần IV). Trong khi đó, với mục đích thiết lập một sàn ASXH với những cam kết an sinh cơ bản, Khuyến nghị số 202 năm
2012 của ILO lại không quy định một tỷ lệ xác định mà chỉ đưa ra các loại trợ cấp
được cung cấp là: an sinh thu nhập cơ bản, tối thiểu và dịch vụ y tế thiết yếu (khoản 4 Phần 5, điểm a, d khoản 5 Phần II), các loại trợ cấp này cần thường xuyên được xem xét lại thông qua một cơ chế minh bạch theo quy định của pháp luật và chính sách quốc gia khi phù hợp (điểm c khoản 8 Phần II).
Việc tỷ lệ trợ cấp hưu trí được quy định theo xu hướng tăng lên cho thấy sự tăng lên về tiêu chuẩn lợi ích nhằm bảo đảm tốt hơn quyền lợi của người hưởng lương hưu. Còn việc điều chỉnh trợ cấp hưu trí khi có sự thay đổi đáng kể về thu nhập chung
và chi phí sinh hoạt là để duy trì giá trị của trợ cấp hưu trí, bảo đảm cho người hưởng
lương hưu có cuộc sống ổn định, lương hưu khơng bị mất ý nghĩa và giá trị thực sự.
Thứ tư, điều kiện hưởng trợ cấp:
Người được bảo vệ muốn nhận được trợ cấp tuổi già phải đáp ứng hai điều kiện cơ bản: thứ nhất là điều kiện về độ tuổi như đã nêu trong phần trường hợp bảo vệ nêu trên; thứ hai là đã hoàn thành giai đoạn vịng loại về thời gian đóng góp hoặc cư trú. Giữa các Công ước, Khuyến nghị có sự quy định khác nhau về điều kiện của giai
đoạn vịng loại. Cơng ước số 102 năm 1952 của ILO quy định: Người được bảo vệ
mà trước khi trường hợp bảo vệ xảy ra và theo những quy tắc được quy định, đã có 30 năm đóng góp hay làm việc (đối với các đề án đóng góp) hoặc 20 năm cư trú (đối với đề án khơng đóng góp) (khoản 1 Điều 29), đồng thời, người được bảo vệ được hưởng một trợ cấp giảm bớt sau 15 năm đóng góp hoặc làm việc (khoản 2 Điều 29).
Công ước số 128 năm 1967 của ILO tại khoản 1, 2 Điều 18 cũng quy định giai đoạn
vòng loại tương tự nội dung Công ước số 102 năm 1952 vừa nêu. Cịn Khuyến nghị
số 131 năm 1967 thì quy định giai đoạn vòng loại với tiêu chuẩn thấp hơn, để bảo
đảm tốt hơn quyền lợi cho người già, cụ thể là: 20 năm đóng góp hay làm việc (đối với các đề án đóng góp) hoặc 15 năm cư trú (đối với đề án khơng đóng góp) (khoản
16 Phần III). Khuyến nghị số 202 năm 2012 của ILO không quy định cụ thể về giai
đoạn vòng loại mà cho phép các quốc gia xác định trong các quy định pháp luật (khoản 7 Phần II), nhằm mục đích hướng tới hưu trí phổ quát.
Thứ năm, thời hạn hưởng trợ cấp:
Các Công ước và Khuyến nghị được phân tích đều ghi nhận trợ cấp tuổi già được cung cấp từ độ tuổi quy định đến khi xảy ra cái chết của người thụ hưởng (Điều 30 Công ước số 102 năm 1952 của ILO, Điều 19 Công ước số 128 năm 1967 của
ILO). Như vậy, trợ cấp tuổi già được cung cấp định kỳ, kéo dài trong suốt phần đời còn lại kể từ thời điểm người được bảo vệ đủ điều kiện hưởng lương hưu.
Tóm lại, việc phân tích các quy định liên quan đến chế độ hưu trí nói chung như nêu trên cho thấy các quy định này cũng điều chỉnh đến việc thực hiện chế độ hưu trí trong BHXH tự nguyện, bởi vì đây cũng là một trong những cách thức thực hiện chế độ hưu trí trong BHXH, thuộc về ASXH. Tuy rằng, việc phân tích các quy định pháp luật quốc tế chủ yếu dựa trên các văn bản của ILO, nhưng thơng qua đó cũng chính là phân tích nội dung của các văn bản quốc tế khác liên quan đến chế độ hưu trí. Bởi các nội dung này của ILO đã góp phần:
Mang lại ý nghĩa và định nghĩa cho các nội dung của quyền ASXH đã
được nêu trong các văn kiện nhân quyền quốc tế (đặc biệt là Tuyên ngôn Nhân quyền Quốc tế năm 1948 và Công ước quốc tế về các quyền Kinh tế, Xã hội và Văn hóa năm 1966), qua đó cấu thành các cơng cụ cần thiết cho việc thực hiện các quyền này và việc thực hiện có hiệu quả của một phương pháp tiếp cận dựa
trên quyền để bảo vệ xã hội50.
Thực vậy, với tư cách là tổ chức chuyên môn của Liên Hợp Quốc, ILO không
chỉ đưa ra tiêu chuẩn về các vấn đề mà ILO thực hiện, trong đó có ASXH, mà ILO
cịn ghi nhận và quy định cụ thể các quy định của Liên Hợp Quốc, từ đó, tạo thành hệ
thống các văn bản pháp luật quốc tế về ASXH, trong đó có chế độ hưu trí, góp phần tạo nên tiêu chuẩn chung trên toàn thế giới trong điều kiện nền kinh tế toàn cầu.
Kể từ khi được ban hành cho đến nay thì có thể khẳng định rằng “các tiêu chuẩn về ASXH của ILO cung cấp một tập hợp tồn diện các tài liệu tham khảo và khn
khổ cho việc xây dựng, phát triển và bảo trì các hệ thống hưu trí tuổi già ở cấp quốc
gia”51. Trong đó, Cơng ước số 102 năm 1952 của ILO là văn bản duy nhất trong số
các tiêu chuẩn quốc tế có tập hợp chín trường hợp dự phịng ASXH cơ bản, trong đó có trợ cấp tuổi già, tạo thành cơng cụ tồn diện và ràng buộc pháp lý duy nhất thiết lập các tiêu chuẩn và định lượng cho từng trường hợp dự phòng, xác định các tiêu chuẩn tối thiểu về ASXH được thực hiện bởi các chương trình của ASXH. Qua thời gian, đã có nhiều nghiên cứu đánh giá giá trị của Công ước số 102 năm 1952 của
ILO. Kết luận của các cuộc nghiên cứu này đều hướng đến ghi nhận rằng:
Công ước số 102 tiếp tục phục vụ như là một tiêu chuẩn so sánh và tham khảo trong sự phát triển dần dần của ASXH toàn diện ở cấp quốc gia và là phương tiện để ngăn chặn sự thụt lùi của các hệ thống ASXH trên tồn thế giới,
có xác nhận của Hội nghị Lao động Quốc tế năm 201152.
Hiện nay, Công ước số 102 năm 1952 của ILO vẫn được tích cực sử dụng như một tài liệu tham khảo liên quan đến các nguyên tắc ASXH cơ bản, tầm quan trọng
của nó khơng bị ảnh hưởng bởi bất kỳ hoạt động xây dựng tiêu chuẩn cuối cùng53.
Việc phân tích Cơng ước này cùng với các Cơng ước khác, các Khuyến nghị của ILO có liên quan đến chế độ hưu trí là cần thiết, để chỉ ra các tiêu chuẩn quốc tế hiện nay,