Hoạt động giám sát, thanh tra thị trường chứng khoán ở mỗi quốc gia khác nhau có những khía cạnh, chi tiết khác nhau như nền tảng pháp lý, tổ chức, trình tự, thủ tục, phạm vi. Những điều này phản ánh sự khác nhau rong đặc trưng chính trị, pháp luật, lịch sử và văn hóa của mỗi quốc gia đó. Tuy nhiên, để thị trường chứng khốn hoạt động một cách an tồn, hiệu quả thì mỗi quốc gia có thị trường chứng khoán đều phải xây dựng một hệ thống giám sát, thanh tra thị trường chứng khoán. Nhằm tăng cường hiệu quả của hoạt động giám sát, thanh tra thị trường chứng khoán, xu thế phổ biến của tất cả các nước là đưa thị trường chứng khoán vào quỹ đạo quản lý của Nhà nước và tạo ra một hành lang pháp lý đồng bộ cho hoạt động của thị trường.
Thị trường chứng khoán ở nhiều nước phát triển đã ra đời và hoạt động tự do nhiều năm trước khi có sự quản lý. Việc quản lý bắt nguồn từ mục tiêu chống lại hành vi vi phạm pháp luật như giao dịch nội gián, thao túng thị
26
trường, duy trì một thị trường cơng bằng và có trật tự. Cùng với sự phát triển ngày càng đa dạng, phức tạp với quy mô rộng lớn của thị trường chứng khoán, phương thức, nội dung, chức năng quản lý ngày càng được hoàn thiện và phát triển.
Cùng với sự tham gia quản lý của Nhà nước, hệ thống pháp luật, cơ sở pháp lý cho hoạt động giám sát, thanh tra cũng dần được hoàn thiện. Chẳng hạn như, từ năm 1933 đến năm 1940, Quốc hội Mỹ đã liên tục thông qua nhiều đạo luật quan trọng như Luật Chứng khoán, Luật Giao dịch chứng khoán…
Xuất phát từ trọng tâm trách nhiệm của các cơ quan quản lý chứng khoán và thị trường chứng khoán là hoạt động giám sát, thanh tra, Sở GDCK các nước rất chú trọng đến khâu nhân sự cho các hoạt động này. Nhìn chung, số nhân viên làm công tác giám sát, thanh tra thị trường chiếm một tỷ trọng lớn, khoảng từ 20 đến 40% tổng số nhân viên của Sở, tùy thuộc vào bối cảnh thị trường, quy mô, mức độ điện tốn hóa và năng lực chun mơn của các chuyên viên. Những người làm công tác giám sát, thanh tra thường được tuyển chọn rất kỹ càng, có phẩm chất đạo đức tốt và nghiệp vụ chuyên môn vững vàng. Sở GDCK New York vào cuối năm 1995 đã có khoảng 500 nhân viên làm cơng tác giám sát, thanh tra thị trường, chiếm 36% tổng số nhân viên của Sở. Sở GDCK Tokyo có 205 nhân viên, chiếm 22% tổng số nhân viên làm việc tại đó.
Về cơ sở vật chất kỹ thuật, cơng nghệ máy tính chiếm ưu thế tuyệt đối trong những trường hợp tìm kiếm các sai phạm trên thị trường. Sở GDCK New York sử dụng hệ thống tự động tìm kiếm ASAM, Sở GDCK Tokyo sử dụng hệ thống thơng tin chứng khốn GENESIS để hỗ trợ hoạt động giám sát, thanh tra. Hoạt động giám sát tại Sở GDCK Hàn quốc được trợ giúp bởi hệ thống tự đồng hàng đầu, hệ thống thơng tin và giám sát tồn diện COSIS.
27
Cơ quan quản lý, giám sát thị trường chứng khoán
Trên hầu hết các thị trường, cơ quan quản lý nhà nước về chứng khốn đều có nhiệm vụ chung là đảm bảo hoạt động có tổ chức của thị trường chứng khoán bằng việc đặt ra các quy định và giám sát việc thực hiện các quy định đó.
Cơ quan quản lý chứng khoán ra đời sớm nhất là UBCK Mỹ (SEC), thành lập ngày 06/6/1934 sau sự sụp đổ của thị trường năm 1929. UBCK Mỹ là cơ quan có tính độc lập cao, đứng đầu là Chủ tịch và 4 Ủy viên hội đồng do Tổng thống bổ nhiệm với nhiệm kỳ 5 năm. SEC có quyền lực rộng rãi, từ việc ban hành các quy định, cấp phép kinh doanh, cấp phép thành lập Sở GDCK đến việc kiểm tra, giám sát và xử lý kỷ luật các chủ thể tham gia thị trường.
Tại Anh, mặc dù Ủy ban chứng khoán và đầu tư (SIB) được thành lập tương đối muộn (năm 1986) nhưng lại có mơ hình quản lý đặc thù, mơ hình tự quản rất cao, Chính phủ chỉ quản lý và giám sát rất ít. SIB chịu sự giám sát trực tiếp của Bộ trưởng Bộ Tài chính nhưng khơng được cấp kinh phí từ ngân sách, nhân viên của SIB khơng phải là cơng chức, viên chức của Chính phủ.
Nhật Bản chưa có UBCK với tư cách là một cơ quan quản lý nhà nước ngang Bộ. Tổng cục Chứng khốn thuộc Bộ Tài chính chịu trách nhiệm quản lý và giám sát thị trường. Ngồi ra, cịn có các có quan quản lý phụ trợ khác trong lĩnh vực chứng khoán như: Hội đồng chứng khoán (thành lập năm 1952), Hội đồng kế toán kinh doanh, Ủy ban thanh tra chứng nhận kế tốn cơng. Đến năm 1992, Ủy ban giám sát và giao dịch chứng khoán được thành lập nhằm đảm bảo tính cơng bằng, cơng khai và an tồn trong kinh doanh chứng khoán cho các nhà đầu tư tại Sở GDCK. Ủy ban này trực thuộc Bộ Tài chính và hoạt động tương đối độc lập với các tổ chức khác. Mơ hình quản lý của Nhật Bản cũng phát huy rất cao tính tự quản.
28
chứng khốn gồm UBCK Hàn Quốc (KSEC) và Ủy ban giám sát chứng khoán (SSB). KSEC và SSB chịu trách nhiệm quản lý và giám sát thị trường chứng khoán dưới sự chỉ đạo của Bộ Tài chính. Chủ tịch KSEC đồng thời là lãnh đạo SSB, ngoài việc quản lý thị trường chứng khốn và các định chế liên quan cịn quản lý, kiểm sốt trực tiếp thị trường, các cơng ty chứng khoán, các tổ chức niêm yết, các nhà đầu tư hoặc nhà phát hành nước ngoài.
Tại Trung Quốc, Ủy ban quản lý chứng khoán (CSRC) thành lập năm 1992 là cơ quan thuộc Quốc Vụ Viện Trung Quốc, thực hiện chức năng quản lý thị trường chứng khoán. Sau đó, Ủy ban này kết hợp với Ủy ban giám sát thị trường và đổi tên thành Ủy ban giám quản chứng khoán.
Hệ thống pháp luật
Tại Mỹ, Nhật, Anh, Đức, Hàn Quốc, Thái Lan,… là những nước có lịch sử hình thành và phát triển thị trường chứng khoán lâu đời, hệ thống pháp luật về chứng khốn khá hồn chỉnh và chặt chẽ. Hệ thống các văn bản pháp quy chủ yếu gồm Luật, Đạo luật và các quy chế do cơ quan quản lý nhà nước và tổ chức tự quản ban hành.
Tại Mỹ, Luật Chứng khoán (1933) và Luật Chứng khoán và Sở giao dịch (1934) là hai bộ luật cơ bản điều chỉnh toàn bộ các phạm trù trong lĩnh vực chứng khoán. Luật Chứng khoán chủ yếu đề cập đến hoạt động phát hành của các cơng ty, trong khi đó, Luật Chứng khốn và Sở giao dịch quy định về việc mua bán chứng khoán trên thị trường sơ cấp. Ngoài ra, hệ thống pháp luật Mỹ cịn có các luật bổ trợ khác như Luật công ty đầu tư (1940), Luật Ủy ban giao dịch hàng hóa tương lai (1974), Luật bảo hộ nhà đầu tư chứng khốn (1970). Nhìn chung, hệ thống pháp luật của Mỹ trong lĩnh vực chứng khoán ban hành năm 1974 quy định khá đầy đủ và chặt chẽ các vấn đề liên quan đến lĩnh vực chứng khoán.
Tại Đức, hệ thống pháp luật trong lĩnh vực chứng khoán được ban hành dưới hình thức một hệ thống luật đơn hành, bao gồm: Luật khuyến khích thị
29
trường tài chính, Luật kinh doanh chứng khốn, Luật Sở GDCK, Luật thanh toán bù trừ và lưu giữ chứng khoán, Luật Ngân hàng, Luật Công ty…
Tại Hàn Quốc, các bộ luật cơ bản gồm có Luật chứng khốn và giao dịch chứng khoán, Luật củng cố và phát triển vốn, Luật thương mại, Luật đầu tư tín thác chứng khốn và Luật kiểm tốn,… khá hồn chỉnh và chuẩn mực, thường được tham khảo trong quá trình xây dựng pháp luật về chứng khoán ở Việt Nam.
Hệ thống giám sát
Tại đa số các nước, hệ thống giám sát có trách nhiệm quan trọng nhất là giám sát, kiểm tra việc thực thi các quy định của pháp luật trong lĩnh vực chứng khốn.
Mơ hình phân cấp giám sát Thị trường chứng khoán của Mỹ được tổ chức như sau:
Cấp 1: UBCK giám sát các tổ chức tự quản trong việc yêu cầu các thành viên của họ tuân thủ đúng các quy định của pháp luật về chứng khoán và điều lệ tổ chức.
Cấp 2: Các tổ chức tự quản giám sát thành viên của mình và các chủ thể tham gia thị trường bằng cách thiết lập, thực hiện và đánh giá các tiêu chuẩn đề ra.
Cấp 3: UBCK và tổ chức tự quản giám sát các cơng ty chứng khốn, các cơng ty quản lý quỹ đầu tư chứng khoán.
Nội dung của việc giám sát là kiểm tra tình hình tài chính và mức độ tuân thủ các tiêu chí tài chính theo luật định; đồng thời, xem xét các giao dịch trái phép với giá cả và khối lượng vượt chuẩn định, giao dịch nội gián hoặc sử dụng tiền ký quỹ của khách hàng sai mục đích.
30
Kết luận Chƣơng 1
Giống như mọi lĩnh vực khác, quản lý nhà nước về chứng khốn và thị trường chứng khốn cần có hệ thống giám sát và thanh tra đặc thù nhằm đảm bảo cho sự phát triển an toàn và ổn định của tồn hệ thống. Khơng chỉ thế, do chức năng quan trọng của thị trường chứng khoán là cung cấp nhiều loại cơng cụ tài chính, giúp Chính phủ và doanh nghiệp huy động vốn đầu tư cũng như tính đa dạng, phức tạp của các sản phẩm tài chính trong thị trường chứng khốn mà lĩnh vực này địi hỏi cơ quan quản lý nhà nước không ngừng tăng cường hiệu quả của hệ thống giám sát và thanh tra. Chính vì vậy, pháp luật về thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán của cơ quan quản lý nhà nước đóng vai trị vơ cùng quan trọng trong việc xây dựng một hành lang pháp lý giúp thị trường chứng khoán hoạt động hiệu quả, cơng bằng, cơng khai, đảm bảo lợi ích của các bên tham gia thị trường và duy trì vai trị phong vũ biểu cho nên kinh tế của thị trường chứng khoán.
31
Chương 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA, GIÁM SÁT THỊ TRƢỜNG CHỨNG KHOÁN CỦA ỦY BAN CHỨNG KHOÁN
NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM
2.1. Quy định về chủ thể thanh tra, giám sát thị trƣờng chứng khốn
Ở Việt Nam, UBCKNN có sự ra đời khá đặc biệt. Ngày 29/6/1995, thực hiện chủ trương xây dựng thị trường chứng khoán phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội, Ban chuẩn bị tổ chức thị trường chứng khoán đã được Thủ tướng Chính phủ thành lập theo Quyết định số 361/QĐ-TTg. Đây là bước đi rất quan trọng, thể hiện tính tích cực, khẩn trương và quan điểm hình thành cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực mới này trước khi thị trường chứng khoán đi vào hoạt động, làm tiền đề cho sự ra đời cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khốn với chức năng hồn chỉnh và đầy đủ hơn.
Sau một quá trình chuẩn bị những vấn đề cơ bản, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 75/CP ngày 28/11/1996 về việc thành lập UBCKNN, là cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng tổ chức và quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán. Việc thành lập cơ quan quản lý thị trường trước khi thị trường ra đời là chủ trương phù hợp với quá trình xây dựng và phát triển thị trường chứng khoán ở Việt Nam, vừa là để tạo tiền đề, vừa để khắc phục những khiếm khuyết khi thị trường ra đời và đi vào hoạt động.
Với chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được giao, UBCKNN đã nhanh chóng triển khai hoạt động, tập trung vào các nhiệm vụ xây dựng khung pháp lý, tạo hàng hóa cho thị trường, xây dựng các tổ chức trung gian, xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật và nguồn nhân lực, tranh thủ sự hỗ
32
trợ của quốc tế,… Kết quả của q trình đó là việc khai trương hoạt động của Trung tâm GDCK Thành phố Hồ Chí Minh (nay là Sở GDCK Tp. Hồ Chí Minh), đánh dấu sự ra đời của thị trường chứng khốn Việt Nam. Tuy quy mơ thị trường lúc này còn nhỏ, vai trò tác động đến nền kinh tế còn hạn chế nhưng nó đã đánh dấu một bước tiến mới trong quá trình phát triển thị trường tài chính, thể hiện quyết tâm xây dựng thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta.
Sau hơn 7 năm hoạt động, UBCKNN với vị thế là cơ quan thuộc Chính phủ đã thực thi chức năng, nhiệm vụ với vai trò là người tổ chức, quản lý thị trường chứng khoán trong giai đoạn đầu xây dựng thị trường. Tuy nhiên, để triển khai có hiệu quả hơn nhiệm vụ điều phối hoạt động của các Bộ, ngành chức năng trong việc thúc đẩy thị trường chứng khoán phát triển, UBCKNN đã được tổ chức lại, trực thuộc Bộ Tài chính theo Nghị định số 66/2004/NĐ- CP ngày 19/02/2004. Với vị thế mới, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBCKNN được điều chỉnh thích hợp để tiếp tục thực hiện quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khốn có hiệu quả hơn. Theo đó, UBCKNN chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng Bộ Tài chính, thực hiện quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán, trực tiếp quản lý, giám sát hoạt động và quản lý các dịch vụ công thuộc lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán theo quy định của pháp luật.
Luật Chứng khoán năm 2006 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của UBCKNN với vai trò là cơ quan thuộc Bộ Tài chính. Trong đó, UBCKNN có nhiệm vụ, quyền hạn: “Thanh tra, giám sát, xử phạt vi phạm hành chính và
giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động chứng khoán và thị trường chứng khốn” [18, Điều 8, Khoản 1]. Đây chính là cơ sở pháp lý cho các quy định khác
33
Chủ thể giám sát thị trường chứng khoán:
Là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tổ chức quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khốn, UBCKNN là tổ chức có quyền năng lớn nhất trong hoạt động giám sát thị trường chứng khoán. Tuy nhiên, sau gần 9 năm thị trường chứng khốn đi vào hoạt động, cơng tác giám sát của UBCKNN mới bắt đầu đi vào thực chất. Đó là thời điểm UBCKNN chính thức thành lập đơn vị chức năng chuyên trách cho công tác giám sát vào năm 2008 theo Quyết định số 63/2007/QĐ-TTg ngày 10/5/2007 của Thủ tướng Chính phủ.
Trong cơ cấu 15 đơn vị thuộc và trực thuộc UBCKNN, chức năng giám sát thị trường được thực hiện bởi Vụ Giám sát thị trường và các đơn vị chun mơn cịn lại. Cụ thể, Vụ Giám sát thị trường thực hiện nhiệm vụ giám sát giao dịch chứng khoán, phối hợp với các vụ chuyên môn khác giám sát thị trường trong q trình thực hiện cơng tác quản lý nhà nước. Tại Điều 6 Quyết định số 389/QĐ-BTC ngày 23/02/2010 của Bộ trưởng Bộ Tài chính Quy định nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Vụ, Văn phòng và Cơ quan đại diện tại thành phố Hồ Chí Minh thuộc Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước (gọi tắt là Quyết định số 389/QĐ-BTC), Vụ Giám sát thị trường có nhiệm vụ:
- Trình Chủ tịch Ủy ban Chứng khốn Nhà nước để trình Bộ trưởng Bộ Tài chính các văn bản quy phạm pháp luật về giám sát các hoạt động giao dịch chứng khoán.
- Trình Chủ tịch Ủy ban Chứng khốn Nhà nước các văn bản hướng dẫn chuyên môn, các quy định, tiêu chuẩn, quy trình nghiệp vụ liên quan đến cơng tác giám sát giao dịch chứng khốn.
- Chủ trì và phối hợp với các đơn vị xây dựng chính sách, giải pháp, đề án, kế hoạch liên quan đến hoạt động giám sát giao dịch chứng khoán; phát triển hệ thống giám sát giao dịch chứng khoán; tổ chức thực hiện các đề án, kế hoạch sau khi được phê duyệt.
34