tra, giám sát thị trƣờng chứng khoán của Ủy ban Chứng khoán Nhà nƣớc ở Việt Nam
Thứ nhất, về thanh tra chứng khoán, như phần II đã đề cập, Luật Chứng khoán hiện hành đã đưa các quy định về tổ chức thanh tra chứng khốn, các hình thức, thẩm quyền thanh tra chứng khoán… Đây là cơ sở quan trọng để UBCKNN và Thanh tra chứng khoán tiến hành thanh tra, xử lý các hành vi vi phạm trên thị trường chứng khoán. Liên quan đến tổ chức thanh tra chứng khoán, theo quy định của Luật chứng khoán, Thanh tra chứng khoán được thành lập với tư cách là một cơ quan thanh tra chuyên ngành độc lập của ngành chứng khốn, gồm có Chánh thanh tra và các thanh tra viên. Tuy nhiên, Luật Thanh tra mới được Quốc hội khóa XII thơng qua tại kỳ họp thứ 8 đã có những quy định mới, theo đó, cơ quan thực hiện chức năng thanh tra bao gồm cơ quan thanh tra nhà nước (Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra sở, Thanh tra huyện) và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Theo Luật Thanh tra năm 2010, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành độc lập. Hoạt động thanh tra chuyên ngành do người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thực hiện theo quy định của Luật thanh tra và các quy định khác của pháp luật có liên quan. Người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành là công chức của cơ quan liên quan mà không phải là thanh tra viên như trước đây được tổ chức tại các cơ quan thanh tra chuyên ngành. Với quy định trên, các quy định về tổ
70
chức thanh tra chứng khoán theo Luật chứng khoán dường như khơng cịn thực sự phù hợp với Luật Thanh tra năm 2010.
Tuy nhiên, như đã nhắc tới trong nội dung Chương II, Quyết định số 48/2015/QĐ-TTg quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBCKNN thay thế Quyết định số 112/2009/QĐ-TTg đã quy định:
Thanh tra UBCKNN thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về chứng khoán và Thị trường chứng khoán; chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch UBCKNN và sự chỉ đạo về nghiệp vụ thanh tra của Thanh tra Bộ Tài chính. Thanh tra Chứng khốn có Chánh Thanh tra, các Phó Chánh Thanh tra và Thanh tra viên [24].
Với quy định này, vai trò của Thanh tra UBCKNN được khẳng định: Thanh tra UBCKNN là tổ chức thanh tra chuyên ngành, không phải bộ phận tham mưu về cơng tác thanh tra. Tuy nhiên, có thể nói với việc quy định tại Quyết định của Thủ tướng Chính phủ như vậy thì chưa thật sự chắc chắn về cơ sở pháp lý. Để đảm bảo cơ sở pháp lý, cần hoàn thiện các quy định về thanh tra chứng khoán tại Luật chứng khốn với vai trị là Thanh tra chuyên ngành, quy định cụ thể quyền hạn, trách nhiệm của người thực hiện nhiệm vụ thanh tra chứng khoán, cơ chế xử lý, phối hợp với cơ quan Thanh tra Bộ và các cơ quan liên quan trong hoạt động thanh tra, xử lý vi phạm pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán.
Thứ hai, một trong những yếu tố quan trọng đối với công tác thanh tra, giám sát thị trường chứng khốn chính là thẩm quyền điều tra của UBCKNN. Về thẩm quyền điều tra trong lĩnh vực chứng khoán, theo kinh nghiệm quốc tế, pháp luật các nước đều quy định giải quyết các vụ việc vi phạm pháp luật về chứng khoán với thủ tục nhanh, gọn theo hướng mở rộng tối đa thẩm quyền xử lý vi phạm của cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán. Pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán các nước đều dành cho cơ quan
71
quản lý thị trường thẩm quyền rất lớn và có tính độc lập cao trong việc thanh tra, giám sát các giao dịch trên thị trường. Mỗi hệ thống quản lý đều có các quyền điều tra trên một phạm vi rộng lớn, bao gồm:
- Quyền chất vấn cả những người bị nghi ngờ lạm dụng thị trường lẫn những người có thơng tin liên quan đến việc lạm dụng thị trường, thậm chí họ là những người khơng bị nghi ngờ thực hiện hành vi lạm dụng thị trường;
- Triệu tập, xét hỏi cá nhân và tổ chức nghi ngờ có hành vi vi phạm; - Yêu cầu các cá nhân và tổ chức xuất trình tài liệu liên quan;
- Khám xét tài sản của tổ chức và cá nhân liên quan.
Cụ thể, tại Luật chứng khoán và giao dịch chứng khoán Hàn Quốc quy định:
Ủy ban chứng khoán Hàn quốc (SEC) được tiến hành các cuộc điều tra khơng chính thức cũng như chính thức khi SEC nghi ngờ hay được thông báo về hành vi vi phạm pháp luật, và các giao dịch khơng cơng bằng. SEC có quyền triệu tập và chất vấn những người có liên quan đến giao dịch bị nghi vấn... [14]. Theo quy định của Luật Chứng khoán Mỹ năm 1934 và Luật Cưỡng chế lừa đảo chứng khoán và Giao dịch nội gián năm 1988:
Uỷ ban Chứng khốn Mỹ có nhiệm vụ điều tra các yêu cầu, khiếu nại của công chúng đầu tư và các dấu hiệu cho thấy khả năng vi phạm luật trong các giao dịch chứng khốn. SEC có quyền triệu tập những người có liên quan để xét hỏi, phỏng vấn với yêu cầu tuyên thệ lời khai và yêu cầu đưa ra sổ sách, báo cáo và các tài liệu khác, v.v để điều tra. Trong trường hợp đương sự không chấp hành lệnh triệu tập, SEC có thể u cầu tịa án liên bang cưỡng chế thi hành [14].
Theo Điều 167 Luật chứng khoán Trung quốc quy định:
72
tiến hành giám sát, quản lý thị trường chứng khoán được quyền điều tra, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về pháp quy hành chính về giám sát và quản lý thị trường chứng khoán. Để thực hiện chức năng đó, cơ quan giám quản chứng khốn của Quốc vụ viện có quyền dùng các biện pháp như: vào nơi xảy ra hành vi vi phạm để điều tra, lấy chứng cứ, thẩm vấn đương sự và các đơn vị, cá nhân có liên quan; niêm phong các tài liệu, văn bản dễ bị di chuyển hoặc cất giấu; yêu cầu cơ quan tư pháp phong tỏa tài khoản tiền, chứng khoán, tẩu tán tài sản,... [14].
Luật chứng khoán Nhật Bản quy định:
Uỷ ban Giám sát Giao dịch Chứng khốn có thể bắt người bị tình nghi hoặc nhân chứng tường trình trực tiếp tại Ủy ban, thẩm vấn, khám xét hay tạm giữ đồ vật của người bị tình nghi. Sau khi được sự cho phép bằng văn bản của tòa án nhân dân cấp quận nơi mà Uỷ ban đặt trụ sở, Uỷ ban có thể đến kiểm tra hoặc khám xét nhà của người bị tình nghi và bắt giữ đồ vật có liên quan đến vi phạm [14].
Đối với thực tiễn hoạt động thanh tra, xử lý vi phạm pháp luật về chứng khoán tại Việt Nam, giao dịch nội gián và thao túng thị trường là các hành vi vi phạm đặc thù trong lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán. Đây là các hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng, gây thiệt hại đến lợi ích hợp pháp của các nhà đầu tư trên thị trường cũng như ảnh hưởng xấu đến tính cơng bằng, minh bạch của thị trường. Tuy nhiên, việc thanh tra, kiểm tra, tiến hành xác minh, xử lý các vụ việc giao dịch nội gián và thao túng thị trường trong thời gian qua gặp rất nhiều khó khăn do thẩm quyền của Thanh tra chứng khốn hiện nay cịn khá hạn chế, chưa được quyền tiến hành điều tra trong lĩnh vực chứng khoán.
73
Do các hành vi giao dịch nội gián và thao túng thị trường có liên quan đến nhiều đối tượng, vì vậy, để có thể thu thập được chứng cứ chứng minh vi phạm, cần thiết phải quy định cho phép Thanh tra chứng khốn có quyền triệu tập đương sự và các đối tượng có liên quan đến để phỏng vấn, xét hỏi. Trường hợp cần thiết được ghi âm lại lời khai của các đối tượng để làm chứng cứ. Đối với các vụ việc giao dịch nội gián phức tạp, có sự trao đổi, cung cấp thông tin, tiết lộ thông tin nội bộ có giá trị cho nhiều người để mua, bán chứng khốn thu lời bất chính hoặc đối với các vụ việc có sự thơng đồng của nhiều đối tượng để thao túng thị trường, nếu như pháp luật không trao quyền cho cơ quan thanh tra được chủ động, độc lập trong hoạt động điều tra, thu thập chứng cứ; không cho phép cơ quan thanh tra được chủ động yêu cầu các cơ quan, tổ chức có liên quan như bưu điện, ngân hàng cung cấp các thông tin về các cuộc điện thoại giữa các đối tượng, thông tin về các luồng tiền ra vào trong tài khoản của đối tượng thanh tra thì khơng đủ căn cứ để xử lý vi phạm theo quy định.
Có quan điểm cho rằng, thị trường chứng khoán hoạt động rất phức tạp và thực tế thời gian qua, trên thị trường đã phát sinh khơng ít hành vi gian lận rất tinh vi như làm giá, đầu cơ thao túng thị trường để kiếm lời bất chính gây nguy cơ bất ổn cho hệ thống tài chính. Mặc dù một số hành vi vi phạm đã được lượng hóa và có chế tài xử lý hình sự để đảm bảo tính răn đe (Tội cố ý công bố thông tin sai lệch hoặc che giấu sự thật trong hoạt động chứng khoán; Tội sử dụng thông tin nội bộ để mua bán chứng khoán; Tội thao túng giá chứng khốn), song với nhiều vi phạm, UBCKNN lại khơng đủ thầm quyền để tham gia xử lý. Thẩm quyền thanh tra hiện hành chưa cho phép UBCKNN có thể kết luận và xử lý một cách chắc chắn, có hiệu quả các hành vi nội gián, thao túng thị trường chứng khốn. Chính vì vậy, các vụ việc ngày càng gia tăng, gần đây đang xói mịn lịng tin của nhà đầu tư. Theo
74
báo cáo của Ngân hàng Phát triển Châu Á và Ủy ban Chứng khoán Mỹ về hoạt động thanh tra của Ủy ban Chứng khoán và kiến nghị của tổ chức này cho thấy: 75% các hoạt động thanh tra của Ủy ban Chứng khoán Mỹ là dựa trên việc thẩm tra các dữ liệu ngân hàng về luồng tiền; 50% hoạt động thanh tra là dựa trên thẩm tra các cuộc gọi điện thoại, email [14]. Vì vậy, thực tiễn cho thấy UBCKNN ở Việt Nam cũng cần phải được bổ sung các thẩm quyền tương tự, như: Kiểm tra các dữ liệu ngân hàng; kiểm tra các sao kê điện thoại, internet, email; thẩm vấn đối tượng thanh tra và các nhân chứng thứ ba có liên quan; tiếp cận các hồ sơ cá nhân: lịch hẹn gặp, thư trao đổi, hóa đơn, biên lai, sao kê tài khoản, quan hệ nhân thân có liên quan đến giao dịch nội gián, thao túng. Việc tăng cường thẩm quyền thanh tra nhằm giúp cho UBCKNN kịp thời phát hiện, ngăn chặn và xử lý hành vi gian lận.
Để đảm bảo xử lý các hành vi vi phạm đặc biệt là các giao dịch nội gián và thao túng trên thị trường, cần cân nhắc xem xét đến khả năng trao cho UBCKNN thẩm quyền cao hơn trong thẩm vấn hoặc điều tra các vi phạm, hoặc tạo ra một cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa UBCKNN, cơng an và tịa án để giải quyết, xử lý vi phạm. Việc mở rộng thẩm quyền cho UBCKNN Việt Nam với trách nhiệm là cơ quan giám sát hoạt động thị trường chứng khoán được quyền chất vấn những người mà xét thấy có hành vi thao túng thị trường cũng như những người mà xét thấy có thơng tin liên quan về các trường hợp bị nghi ngờ có hành vi thao túng thị trường; có các quyền tìm kiếm bằng chứng và thu giữ tài liệu, vật chứng liên quan đến các giao dịch thao túng thị trường sẽ tăng cường hiệu quả của công tác thanh tra, giám sát. Song song với đó, UBCKNN và các cơ quan hữu quan cần quyết liệt và nghiêm khắc hơn trong xử lý vi phạm liên quan đến chứng khoán và thị trường chứng khoán, tăng mức phạt của hành vi vi phạm.
75
bảo thực hiện giám sát toàn diện: từ giám sát giao dịch, giám sát phát hành, giám sát công ty chứng khốn, các quỹ đầu tư và cơng ty quản lý quỹ. Đối với từng đối tượng giám sát trên, các tiêu chí cần được xây dựng khoa học để đảm bảo khi hồn tất việc đánh giá có thể đưa ra các cảnh báo sớm về rủi ro. Chẳng hạn, khi xây dựng các tiêu chí đánh giá mức độ an tồn của các cơng ty chứng khốn, các tiêu chí cần bao gồm cả chỉ tiêu tài chính và chỉ tiêu phi tài chính đi kèm với hệ thống các định mức hoạt động, tỷ lệ an toàn tối thiểu cho từng chỉ tiêu cũng như cho toàn bộ hệ thống chỉ tiêu. Điều này cũng sẽ giúp Thanh tra có thể lượng hóa được rủi ro và báo cáo kịp thời những tổn thất sự tính khi nhận thấy hoạt động của cơng ty chứng khốn khơng bảo đảm ngưỡng an tồn quy định.
Thứ tư, cần nâng cao năng lực nhân sự thực hiện thanh tra – giám sát lĩnh vực chứng khoán. Trước tiên là gia tăng số lượng cán bộ thanh tra – giám sát. Cần có cơ chế thu hút, khuyến khích cán bộ có năng lực và chuyên môn làm việc tại cơ quan quản lý, giám sát thị trường chứng khốn; đồng thời, có cơ chế đào tạo, bồi dưỡng thích hợp để nâng cao trình độ chun mơn của cán bộ.
Thứ năm, thực tế đòi hỏi cần xây dựng cơ chế phối hợp và chia sẻ thông tin giữa UBCKNN với các bộ, ngành liên quan, với các Sở GDCK, Trung tâm Lưu ký Chứng khốn, các cơng ty chứng khoán, nhà đầu tư, các ngân hàng giám sát trong triển khai công tác giám sát giao dịch. Dù hiện nay đã có cơ chế phối hợp hoạt động trong công tác giám sát giữa UBCKNN, Sở GDCK và Trung tâm Lưu ký Chứng khoán, nhưng sự phối hợp này chưa bao hàm đủ; bởi, trên thị trường chứng khốn, vẫn cịn các tổ chức trung gian, như: cơng ty chứng khốn và ngân hàng, cũng đóng vai trị khá quan trọng trong cơng tác giám sát. Họ là các đơn vị nắm rõ nhất các thông tin và trực tiếp quản lý khách hàng của mình và là nơi đầu tiên phát sinh giao dịch.
76
Thứ sáu, hiện đại hóa, điện tử hóa hạ tầng cơng nghệ và đào tạo nhân lực cho công tác giám sát và thanh tra xử lý vi phạm cũng là một địi hỏi mang tính thực tiễn và ứng dụng cao. Hiện tại, UBCKNN đã bước đầu triển khai một số hệ thống hỗ trợ cho công tác giám sát, như: MSS (giám sát giao dịch), IDS (công bố thơng thơng tin). Tuy nhiên, cần tiếp tục hồn thiện hệ thống công nghệ giám sát, kết nối dữ liệu với các Sở GDCK và Trung tâm Lưu ký Chứng khoán để tăng cường quản lý tổ chức kinh doanh chứng khốn, tổ chức phát hành…, từ đó, xây dựng hoàn chỉnh hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác giám sát, thay thế cho công tác giám sát thủ cơng. Song song với đó là việc nâng cao năng lực cán bộ giám sát các cấp. u cầu của cơng tác giám sát giao dịch địi hỏi cán bộ giám sát phải có các kỹ năng chun mơn về phân tích, xử lý dữ liệu; kỹ năng tiếp xúc với các đối tượng giám sát thuộc nhiều thành phần khác nhau; cũng như khả năng vận hành hệ thống công nghệ phục vụ cho công tác giám sát.
77
Kết luận Chƣơng 3
Với tính chất phức tạp của thị trường chứng khốn, mọi biến động, rủi ro ln có thể xảy ra, gây ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động của thị trường và lớn hơn là ảnh hưởng đến cả nền kinh tế. Thị trường chứng khoán càng phát triển, giao dịch chứng khốn có thể diễn ra trên tồn cầu thì tính phức tạp, độ rủi ro tiềm ẩn càng lớn. Để hạn chế những mặt trái, những hành vi tiêu cực