1.2.3.1. Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật về KDDL a). Vai trị và định hướng
Đây là hoạt động đầu tiên mà nhà nước cần phải thực hiện trong lĩnh vực quản lý KDDL. Nội dung này là nền tảng, là cơ sở để xây dựng các nội dung tiếp theo, được nhà nước ta bắt đầu quan tâm từ những năm 90 – khi DL bước vào giai đoạn phát triển. Trong những năm qua, hoạt động này dù chưa thực sự đáp ứng đầy đủ nhu cầu phát triển DL nhưng những đĩng gĩp nhất định cho sự thành cơng của ngành DL nước nhà là khơng thể phủ nhận được. Điều dễ nhận thấy là nếu nền tảng pháp lý yếu kém hoặc thiếu sáng tạo thì khơng thể nào ngành DL của một quốc gia nhỏ bé như Việt Nam lại cĩ thể mạnh dạn hịa mình vào “biển lớn” như thế được.
Tuy nhiên, tất cả những thành cơng trong hoạt động này thực chất chỉ là những thành cơng, những cố gắng ban đầu. Ngành DL nĩi riêng và các lĩnh vực, ngành nghề khác nĩi chung cịn phải cố gắng nhiều hơn nữa. Để cơng cuộc hịa nhập gặt hái được nhiều thành quả thì hệ thống pháp luật nước ta phải đuổi kịp để được sánh ngang tầm với các quốc gia khác. Sự cố gắng đĩ phải luơn hướng đến một hệ thống pháp luật hồn chỉnh theo cả hai mặt: nội dung và hình thức.
b). Chủ thể thực hiện
- Để thực hiện nội dung này, căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp quy định, Quốc hội “làm luật và sửa đổi luật; quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh…” [46, Đ84]; Chính phủ “Trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội” [46, Đ112].
- Trong cơ cấu tổ chức của Bộ, Cơ quan ngang Bộ, Cơ quan thuộc Chính phủ cĩ tổ chức pháp chế. Dựa vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, tổ chức này giúp Thủ trưởng của các cơ quan nĩi trên xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản QPPL. Các cơ quan này cĩ nhiệm vụ dự kiến và tổ chức thực hiện Chương trình xây dựng pháp luật hàng năm và dài hạn; Chủ trì hoặc tham gia soạn
thảo các văn bản QPPL; Thẩm định hoặc tham gia ý kiến về mặt pháp lý đối với dự thảo văn bản QPPL do các đơn vị khác thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ soạn thảo.
Riêng Cơ quan thuộc Chính phủ, (sau khi Luật ban hành văn bản QPPL
được sửa đổi, bổ sung vào năm 2002 cĩ hiệu lực) thì Cơ quan này khơng cịn thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Mặc dù đây là vấn đề Luật định nhưng trên thực tế dường như chưa thật sự hợp lý. Bởi lẽ, bản thân Tổng cục DL - một Cơ quan thuộc Chính phủ (tồn tại đến tháng 7/2007)- là Cơ quan quản lý nhà nước về DL ở TW nhưng kể từ thời điểm nĩi trên đến nay khơng cĩ thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Điều này tất yếu dẫn đến sự bị động khơng cần thiết, gây khơng ít khĩ khăn cho việc thực thi pháp luật. Vì rằng hầu hết các Nghị định của Chính phủ cĩ liên quan đến lĩnh vực DL đều cĩ quy định “Cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở TW hướng dẫn thi hành Nghị định này” nhưng hướng dẫn bằng cách nào, trong khi Cơ quan này lại khơng cĩ thẩm quyền ban hành văn bản QPPL? Chính nguyên nhân này đã dẫn đến tình trạng: Nghị định chờ Thơng tư cịn lâu hơn cả Luật chờ Nghị định. Cĩ thể lấy Nghị định 92/2007/NĐ-CP ngày 01/6/2007 về quy định chi tiết thi
hành một số điều của Luật DL làm ví dụ.
Sau khi TCDL được sáp nhập vào một Bộ đa ngành, cĩ thể nĩi “bài tốn” về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của Cơ quan quản lý nhà nước về DL ở TW đã cĩ lời giải đáp.
- Ở cấp tỉnh, cĩ Phịng Pháp chế hoặc Cơng chức pháp chế chuyên trách giúp UBND trong việc ban hành các văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền. Các cơ quan chuyên mơn giúp UBND quản lý nhà nước về du lịch ở địa phương (các Sở DL hoặc Phịng quản lý Du lịch thuộc Sở Thương mại và DL) cĩ nhiệm vụ “trình UBND cấp tỉnh ban hành các quyết định, chỉ thị về quản lý lĩnh vực du lịch thuộc phạm vi quản lý của địa phương và phân cấp của Tổng cục Du lịch, chịu trách nhiệm về nội dung các văn bản đã trình” [5, M.I, Đ1.2.1].
Sự phân cấp thẩm quyền này rất phù hợp với các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương chủ động, sáng tạo và linh hoạt trong quản lý nĩi chung và trong cơng tác ban hành văn bản pháp quy nĩi
riêng. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy hoạt động này chưa diễn ra đều khắp ở các tỉnh, thành trong nước. Nhiều địa phương rất chủ động, nhanh nhạy trong việc đánh giá tình hình KDDL của địa phương mình mà đưa ra những quy định phù hợp. Bên cạnh đĩ cũng cịn khơng ít địa phương hoặc là coi nhẹ hoặc là chưa thực sự chủ động trong việc phát triển DL nên chưa thể hiện được mình thơng qua nội dung này.
1.2.3.2. Các hoạt động chuyên mơn nghiệp vụ
a). Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển du lịch
Nội dung này phù hợp với đặc trưng của quản lý hành chính nhà nước- là hoạt động cĩ mục tiêu, chiến lược rõ ràng và luơn cĩ kế hoạch để thực hiện.
Tại chương III, Luật Du lịch, quy hoạch phát triển DL là quy hoạch ngành, gồm: Quy hoạch tổng thể phát triển DL và Quy hoạch cụ thể phát triển DL. Trong đĩ: “Quy hoạch tổng thể phát triển DL được lập cho phạm vi cả nước, vùng DL, địa bàn DL trọng điểm, tỉnh, thành phố trực thuộc TW, khu DL quốc gia. Quy hoạch cụ thể phát triển DL được lập cho các khu chức năng trong khu DL quốc gia, khu DL địa phương, điểm DL quốc gia cĩ tài nguyên DL tự nhiên” [49, Đ17].
Việc xây dựng quy hoạch phát triển DL phải đảm bảo các nguyên tắc:
1. Phù hợp với chiến lược và quy hoạch phát triển KT-XH của đất nước, chiến lược phát triển ngành DL.
2. Bảo đảm chủ quyền quốc gia, quốc phịng, an ninh, trật tự, ATXH. 3. Bảo vệ, phát triển tài nguyên du lịch và mơi trường, giữ gìn và phát huy bản sắc văn hố dân tộc.
4. Bảo đảm tính khả thi, cân đối giữa cung và cầu du lịch.
5. Phát huy thế mạnh để tạo ra sản phẩm du lịch đặc thù của từng vùng, từng địa phương nhằm sử dụng hợp lý, hiệu quả tài nguyên du lịch. 6. Bảo đảm cơng khai trong quá trình lập và cơng bố quy hoạch [49, Đ18].
Trên cơ sở này, các Cơ quan quản lý nhà nước về DL được giao thẩm quyền lập, phê duyệt, quyết định quy hoạch phát triển du lịch. Trong đĩ, Cơ quan quản lý
nhà nước về du lịch ở TW chủ trì tổ chức lập quy hoạch tổng thể phát triển ngành, vùng du lịch, địa bàn du lịch trọng điểm, khu du lịch quốc gia trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo thẩm quyền. UBND cấp tỉnh tổ chức lập quy hoạch tổng thể phát triển du lịch của địa phương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định sau khi cĩ ý kiến của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở TW. Đối với các khu chức năng trong khu du lịch quốc gia, khu du lịch địa phương, điểm du lịch quốc gia cĩ tài nguyên du lịch tự nhiên, quy hoạch cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định sau khi cĩ ý kiến của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở TW.
Phát triển DL sẽ tác động hoặc chịu sự tác động của nhiều ngành nghề khác. Do vậy, nội dung này khơng chỉ phù hợp với các nguyên tắc tổ chức - kỹ thuật trong hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước mà cịn rất cần thiết trong quá trình xây dựng và phát triển DL.
Trước khi gia nhập WTO, ngành DL nước ta đã rất thành cơng trong nội dung này. Chính điều này đã giúp chúng ta theo kịp các lộ trình và đã gia nhập thành cơng vào tổ chức thương mại tồn cầu này. Tuy nhiên, con đường phía trước cịn rất dài. Ngành DL cần phát huy hơn nữa, triển khai tốt hơn nữa cơng tác quy hoạch, xây dựng và thực hiện chương trình, kế hoạch phát triển DL trong thời gian tới. Trong quá trình đĩ, cần xem việc học tập kinh nghiệm nước ngồi là hết sức cần thiết. Và cần cĩ biện pháp thúc đẩy các địa phương trong nước quan tâm sâu sắc đến việc thực hiện và phát triển nội dung này, tránh lãng phí tài nguyên DL cũng như tránh việc phát triển DL một cách tràn lan, thiếu tính đồng bộ, khoa học, và khơng hướng đến một tương lai lâu dài, bền vững.
b). Cấp, thu hồi giấy phép, giấy chứng nhận về hoạt động DL, thẻ hướng dẫn viên DL.
** Về việc cấp giấy phép, giấy chứng nhận, thẻ hướng dẫn viên DL:
Hoạt động này được xem là “phát súng” đầu tiên cho phép các cá nhân, tổ chức bước vào cuộc “hành trình” KDDL. Do vậy, Nhà nước phải cĩ biện pháp quản lý chặt chẽ để tránh hiện tượng tiêu cực diễn ra giữa người cĩ thẩm quyền với người đang cĩ nhu cầu được cấp phép.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, việc cấp giấy phép, giấy chứng nhận đăng ký KDDL phải dựa trên những điều kiện nhất định:
1* Cấp giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế:
Giấy phép được cấp khi chủ thể kinh doanh: Cĩ phương án kinh doanh lữ hành; Cĩ chương trình DL cho khách DL quốc tế theo phạm vi kinh doanh; Người điều hành hoạt động kinh doanh phải cĩ thời gian ít nhất bốn năm hoạt động trong lĩnh vực lữ hành; Cĩ ít nhất ba hướng dẫn viên được cấp thẻ hướng dẫn viên DL quốc tế; và Cĩ tiền ký quỹ theo quy định của Chính phủ [49, Đ46].
- Phạm vi kinh doanh nĩi trên, bao gồm: Kinh doanh lữ hành đối với khách
DL vào Việt Nam; đối với khách DL ra nước ngồi; đối với khách DL vào Việt Nam và khách DL ra nước ngồi. Giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế khơng được cấp
trong các trường hợp: “Doanh nghiệp cĩ hoạt động kinh doanh lữ hành trái pháp luật đã bị xử phạt hành chính về hành vi đĩ trong thời gian chưa quá mười hai tháng tính đến thời điểm đề nghị cấp giấy phép”; hoặc “Doanh nghiệp bị thu hồi giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế trong thời gian chưa quá mười hai tháng tính đến thời điểm đề nghị cấp lại giấy phép” [49, Đ47].
- Điều kiện “bốn năm kinh nghiệm đối với người điều hành hoạt động kinh doanh lữ hành quốc tế” là một quy định mới so với trước đây. Quy định này nhằm nâng cao tính chuyên nghiệp trong hoạt động DL. Đối với hoạt động DL quốc tế, đây là quy định thật sự cần thiết, hồn tồn phù hợp với xu thế hội nhập và phát triển DL trong tình hình hiện nay.
- “Thời gian làm việc trong lĩnh vực lữ hành” của người điều hành hoạt động kinh doanh lữ hành được xác định bằng tổng thời gian trực tiếp làm việc trong các lĩnh vực: “Quản lý hoạt động lữ hành; Hướng dẫn DL; Quảng bá, xúc tiến DL; Xây dựng và điều hành chương trình DL; Nghiên cứu, giảng dạy về lữ hành, hướng dẫn DL” [19, Đ12]. Thời gian này được xác định thơng qua giấy xác nhận của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp nơi người đĩ đã hoặc đang làm việc; các giấy tờ hợp lệ khác xác nhận thời gian người đĩ làm việc trong lĩnh vực lữ hành.
dẫn viên được cấp thẻ hướng dẫn viên DL quốc tế” là điều kiện bắt buộc đối với doanh nghiệp khi sử dụng hướng dẫn viên để hướng dẫn khách nước ngồi. Trước đây, Pháp lệnh DL quy định hướng dẫn viên “được cấp thẻ” chứ khơng nhất thiết phải là “thẻ hướng dẫn viên DL quốc tế”. Quy định hiện hành là rất phù hợp và rõ ràng, nhằm phân biệt rõ hướng dẫn viên DL nội địa với hướng dẫn viên DL quốc tế. - Doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế phải ký quỹ theo đúng quy định. Mức ký quỹ là hai trăm năm mươi triệu đồng Việt Nam [19, Đ15].
Mức ký quỹ trên đã được quy định tại văn bản hướng dẫn Pháp lệnh DL
(Nghị định 27/2001/NĐ-CP) và được kế thừa đến nay. Số tiền này được sử dụng để bồi thường cho khách DL trong trường hợp doanh nghiệp vi phạm hợp đồng đối với khách DL; giải quyết các rủi ro đối với khách DL khơng phải mua bảo hiểm DL.
Đây là một quy định hết sức cần thiết đối với một doanh nghiệp lữ hành quốc tế. Thiết nghĩ, mức ký quỹ như thế là vừa phải, tạo điều kiện cho hoạt động kinh doanh lữ hành quốc tế phát triển tại Việt Nam. Điều quan trọng là phải cĩ biện pháp quản lý tốt hoạt động KDDL nĩi chung và quản lý số tiền ký quỹ nĩi riêng chứ khơng nhất thiết phải đưa ra một mức cao hơn. Tuy nhiên, điều đáng quan tâm là số tiền này chỉ bằng một nửa so với dự thảo của TCDL. Hiện nay, Ngân hàng Nhà nước đã ban hành TT số 03/2002/TT-NHNN, ngày 05 tháng 4 năm 2002, hướng dẫn
về quản lý tiền ký quỹ của các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành.
Ngồi những điều kiện trên, Pháp lệnh DL quy định chủ thể kinh doanh lữ hành quốc tế cần phải cĩ: “Cán bộ, nhân viên am hiểu chuyên mơn, nghiệp vụ, cĩ sức khỏe; cĩ cơ sở vật chất, trang thiết bị cần thiết phù hợp với ngành nghề và quy mơ KDDL; và cĩ địa điểm kinh doanh phù hợp với ngành nghề KDDL” [80, Đ27]. Quy định hiện hành dù khơng nêu rõ các điều kiện như trên nhưng rõ ràng, đĩ là những điều kiện cần và đủ mà một chủ thể đăng ký kinh doanh lữ hành quốc tế cần phải cĩ. Như vậy, luật hiện hành khơng quy định “Cán bộ, nhân viên am hiểu chuyên mơn, nghiệp vụ” một cách chung chung mà chỉ nêu cụ thể các điều kiện đối với hướng dẫn viên và người điều hành doanh nghiệp.
2* Cấp Giấy phép thành lập chi nhánh, văn phịng đại diện của doanh nghiệp DL nước ngồi tại Việt Nam
Trước hết, để được cấp giấy phép hoạt động loại này, doanh nghiệp đề nghị cấp phép phải là doanh nghiệp DL được pháp luật nước sở tại nơi doanh nghiệp đĩ thành lập hoặc đăng ký kinh doanh cơng nhận hợp pháp.
- Đối với chi nhánh của doanh nghiệp DL nước ngồi tại Việt Nam: Cơ quan quản lý nhà nước về DL ở TW cấp Giấy phép thành lập khi doanh nghiệp này đã hoạt động kinh doanh du lịch ít nhất 5 năm, kể từ khi được thành lập hoặc đăng ký kinh doanh hợp pháp theo pháp luật nước sở tại; và cĩ đủ hồ sơ hợp lệ [19, Đ21].
- Đối với văn phịng đại diện của doanh nghiệp DL nước ngồi tại Việt Nam: Cơ quan nhà nước về DL cấp tỉnh cấp Giấy phép thành lập khi cĩ đủ các điều kiện đã hoạt động KDDL ít nhất một năm, kể từ khi được thành lập hoặc đăng ký kinh doanh hợp pháp theo pháp luật nước sở tại; và cĩ hồ sơ hợp lệ [19, Đ21].
Hồ sơ hợp lệ do Chính phủ quy định, phải được dịch ra tiếng Việt và được cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự của Việt Nam ở nước ngồi chứng thực và thực hiện việc hợp pháp hĩa lãnh sự theo quy định của pháp luật Việt Nam.
Khi đã mở văn phịng, người đứng đầu chi nhánh khơng được kiêm nhiệm chức vụ đứng đầu văn phịng đại diện của cùng doanh nghiệp nước ngồi tại Việt Nam; đứng đầu văn phịng đại diện, chi nhánh của một doanh nghiệp nước ngồi khác tại Việt Nam. Và ngược lại, người đứng đầu văn phịng đại diện khơng được kiêm nhiệm chức vụ đứng đầu chi nhánh tại Việt Nam; đại diện của doanh nghiệp