NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG KINH DOANH DU LỊCH
2.1.2 Những hạn chế trong cơng tác quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh du lịch
kinh doanh du lịch
KDDL trong những năm qua đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể, hồn thành được các chỉ tiêu kế hoạch đề ra. Những thành cơng đĩ khơng phải ngẫu nhiên hoặc “may mắn” cĩ được mà phần lớn là nhờ vào sự chỉ đạo sát sao của Chính phủ, của cơng tác điều hành, quản lý nhà nước từ TW đến địa phương và sự nỗ lực của tồn ngành DL. Hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực DL đã cĩ chuyển biến quan trọng, chất lượng dịch vụ DL được nâng lên, từng bước nâng cao tính chun nghiệp, hình ảnh DL Việt Nam được cải thiện đáng kể.
Từ đĩ cho thấy những đĩng gĩp rất lớn của cơng tác quản lý nhà nước đối với hoạt động này. Mặc dù vậy, những tồn tại, hạn chế trong KDDL khơng thể nằm ngồi khả năng quản lý của nhà nước được. Hay nĩi khác hơn, sự hạn chế trong cơng tác quản lý nhà nước đã ít nhiều ảnh hưởng đến hoạt động KDDL. Cĩ thể quy về các lĩnh vực quản lý sau:
2.1.2.1. Cơng tác ban hành và thực hiện văn bản QPPL cịn nhiều bất cập
Trong những năm qua, mặc dù đã cĩ nhiều cố gắng nhưng cơng tác ban hành pháp luật ở nước ta chưa được đánh giá cao. Chẳng hạn, năm 2005, Quốc hội thực hiện việc giám sát tối cao về tình hình ban hành văn bản QPPL của Chính phủ, TAND tối cao và VKSND tối cao. Kết quả cho thấy, hai bức xúc lớn nhất hiện nay là tình trạng ban hành văn bản hướng dẫn pháp luật quá chậm và nhiều văn bản trái pháp luật. Theo thống kê chưa đầy đủ của Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khĩa XI đến năm 2005 thì thực tế chỉ đáp ứng được cĩ 82% số lượng văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các luật, pháp lệnh, nghị quyết cần ban hành.. Số cịn lại bị “nợ đọng” kéo dài, trong đĩ, cĩ văn bản chậm ban hành tới gần 10 năm… [92].
Nhận định về cơng tác ban hành và thực hiện pháp luật, một quan chức Chính phủ6 cho biết “Pháp luật nước ta cịn 6 cái thiếu là thiếu minh bạch, thiếu nhất quán, thiếu đồng bộ, thiếu ổn định, thiếu tiên liệu và thiếu khả thi. Các doanh nghiệp đối phĩ lại bằng 3 khơng là: khơng nĩi thật, khơng làm lớn, khơng làm lâu dài…Để cải cách trước hết cần phải giám sát quá trình lập pháp và lập quy” [36].
Riêng trong lĩnh vực DL, mặc dù các cơ quan nhà nước cĩ thẩm quyền đã tích cực ban hành các văn bản pháp luật, tạo hành lang pháp lý cho hoạt động KDDL. Dù vậy, cơng tác xây dựng văn bản QPPL trong lĩnh vực DL thời gian qua vẫn chưa đáp ứng được so với yêu cầu cuộc sống.
a). Tiến độ ban hành văn bản hướng dẫn quá chậm: * Về văn bản áp dụng trực tiếp trong hoạt động KDDL:
Cĩ thể lấy hai văn bản QPPL chính trong hệ thống quy phạm pháp luật DL trong thời gian qua làm ví dụ:
- Pháp lệnh DL ra đời vào năm 1999, cĩ hiệu lực từ ngày 01/5/1999.
Các văn bản hướng dẫn gồm:
+ Nghị định 39/2000/NĐ-CP quy định về kinh doanh cơ sở lưu trú DL;
6
Thơng tư 01/2001/TT-TCDL hướng dẫn thi hành Nghị định 39.
+ Nghị định số 45/2000/NĐ-CP quy định về văn phịng đại diện, chi nhánh của thương nhân nước ngồi và của doanh nghiệp DL nước ngồi tại Việt Nam.
+ Nghị định 27/2001/NĐ-CP quy định về kinh doanh lữ hành và hướng dẫn DL; Thơng tư 04/2001/TT-TCDL hướng dẫn thi hành Nghị định 27.
+ Nghị định 50/2002/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực DL, cĩ hiệu lực từ ngày 15/5/2002.
Khảo sát thời điểm ban hành của các văn bản trên ta thấy: thời gian chờ đợi văn bản hướng dẫn ngắn nhất là 6 tháng và dài nhất là 36 tháng (Bảng 2.1).
- Luật DL ra đời vào năm 2005, cĩ hiệu lực từ ngày 01/01/2006. Điều đĩ cĩ
nghĩa là Pháp lệnh DL sẽ hết hiệu lực vào ngày cuối cùng của năm 2005. Nhưng
mãi đến ngày 01/6/2007, Nghị định 92/2007/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một
số điều của Luật DL mới được ban hành. Vậy là sau 18 tháng, Luật này mới cĩ văn
bản hướng dẫn, đồng thời thay thế cho 3 NĐ trước đĩ (NĐ 39/2000, NĐ 45/2000 và NĐ 27/2001).
Mãi đến ngày 09/10/2007, Chính phủ mới ban hành Nghị định số 149/2007/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực DL (thay thế Nghị định 50/2002). Và tính đến khi NĐ này bắt đầu cĩ hiệu lực, thời gian Luật DL “chờ” NĐ là 21 tháng. Nhưng hiện tại chưa cĩ Thơng tư của Cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở TW hướng dẫn các NĐ này.
Câu hỏi đặt ra là trong 18 tháng (và 21 tháng) đĩ, Luật DL được triển khai thực hiện như thế nào? Trên thực tế, Luật này đương nhiên được áp dụng vào ngày 01/01/2006 nhưng bị vướng rất nhiều vì các văn bản hướng dẫn Pháp lệnh vẫn chưa bị tuyên bố hết hiệu lực. Tức là lúc này, người ta dùng “cái đuơi” (văn bản hướng dẫn) cũ gắn vào một “cái đầu” (Luật) mới; và gắn “tạm” như thế trong 18 tháng. Và thực chất đến bây giờ, sự “tạm thời” đĩ vẫn chưa chấm dứt hẳn, vì cịn phải chờ văn bản “nhỏ” hơn. Chính hạn chế này mà trên thực tế, nhiều Hướng dẫn viên thú nhận “chúng tơi đang sống ngồi vịng pháp luật, vì thẻ tạm đã hết hạn sử dụng vào ngày 31/12/2006 nhưng đến nay vẫn chưa thấy gì…”.
Bảng 2.2. Bảng thống kê thời điểm cĩ hiệu lực của các văn bản pháp luật DL
Tên văn bản pháp luật Ngày ban hành Ngày hiệu lực Thời gian PL/L chờ Nghị định Thời gian NĐ chờ TT Pháp lệnh Du lịch 08/02/1999 01/05/1999 Nghị định 45/2000 06/09/2000 21/09/2000 hơn 16 tháng Nghị định 39/2000 24/08/2000 09/09/2000 16 tháng Thơng tư 01/2001 27/04/2004 12/05/2001 8 tháng Nghị định 27/2001 05/06/2001 20/06/2001 25 tháng Thơng tư 04/2001 24/12/2001 09/01/2002 6 tháng Nghị định 50/2002 25/04/2002 30/05/2002 36 tháng Luật Du lịch 14/06/2005 01/01/2006 Nghị định 92/2007 01/06/2007 14/07/2007 18 tháng Nghị định 149/2007 10/09/2007 05/11/2007 21 tháng
* Về văn bản quy định cơ cấu, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy quản lý DL:
Loại văn bản này thường ra đời rất trễ so với sự ra đời của các cơ quan quản lý nhà nước về DL, chẳng hạn:
- Tổng cục DL được thành lập từ ngày 26/10/1992, bởi NĐ số 05-CP. Đến ngày 27/12/1992 (sau 2 tháng), Chính phủ ban hành NĐ 20-CP về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục DL. Nhưng đến ngày
07/8/1995 (sau gần 34 tháng), NĐ số 53/CP về cơ cấu, tổ chức của TCDL mới ra đời. - Thanh tra DL được thành lập ngay khi Chính phủ quy định cơ cấu tổ chức của Tổng cục DL (Nghị định 53/CP, ngày 07/8/1995). Và Pháp lệnh Du lịch
(01/5/1999) quy định “Tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra DL do Chính phủ quy định” (Đ48). Nhưng mãi đến ngày 10/8/2001 (sau 27 tháng), Chính phủ mới ban hành Nghị định số 47/2001/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn và tổ chức của Thanh tra Du lịch.
- Và gần đây nhất, ngày 31/7/2007, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 01/2007/QH12. Theo đĩ, Tổng cục DL được sáp nhập vào Bộ Văn hĩa- Thể thao và
DL. Đến nay (11/2007 – sau 4 tháng), Chính phủ vẫn chưa ban hành Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Bộ đa ngành này. Và Nghị đinh về tổ chức cơ quan chuyên mơn cấp tỉnh, cấp huyện, để đảm bảo hoạt động thường xuyên của các cơ quan quản lý nhà nước về văn hố, thể dục thể thao và DL tại địa phương cũng chưa được ban hành.
Như thế, bộ phận quản lý DL trực thuộc Bộ vẫn gọi là Tổng cục DL hay Cục DL? Tất cả vẫn cịn trong dự định, và khơng biết sẽ chính thức khi nào?
Được biết, ngay sau khi phê chuẩn việc sáp nhập các Bộ, Quốc hội đã đề nghị Chính phủ nhanh chĩng ổn định nhân sự nhưng đến nay vẫn chưa đi vào ổn định. Trong thời gian chờ NĐ của Chính phủ, Bộ trưởng Văn hĩa- Thể thao và DL đã gửi Thơng báo đến UBND và các Sở quản lý DL trên cả nước, đề nghị duy trì nề nếp quản lý DL. Mặc dù vậy, giai đoạn giao thời “chuyển giao quyền lực” này trên thực tế quả là một giai đoạn đầy phức tạp. Liệu tân Bộ trưởng cĩ kiểm sốt nổi những hạn chế, tiêu cực trong cơng tác cơ cấu lại các Bộ cũ hay khơng?
Thực tế, cịn rất nhiều việc phải làm sau khi các NĐ quan trọng nĩi trên ra đời. Bởi lẽ, việc sáp nhập Bộ theo hướng tinh giản sẽ liên quan đến việc thực thi nhiều Luật, nghị định, pháp lệnh đã ban hành trong thời gian qua. Và việc xem xét để kịp thời điều chỉnh lại cũng chính là nhiệm vụ của Chính phủ trong thời gian tới.
b). Kỹ thuật ban hành văn bản QPPL chưa khoa học và hợp lý
Nghiên cứu về kỹ thuật ban hành văn bản từ khi cĩ Luật DL đến nay, cĩ hai vấn đề cần quan tâm:
- Một là: Luật DL giao cho “Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này”. TCDL là Cơ quan khơng cĩ thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Thế nhưng, ngay sau khi Luật cĩ hiệu lực thì ngày 23/01/2006, TCDL đã cĩ Cơng
văn số 82/TCDL-PC, gửi các Sở Du lịch, Sở Du lịch - Thương mại, Sở Thương
mại-Du lịch về việc áp dụng Luật Du lịch. Theo đĩ, văn bản này hướng dẫn “Các quy định của Luật Du lịch đã rõ ràng, cụ thể, khơng cần cĩ văn bản hướng dẫn cần được triển khai áp dụng ngay... Đối với các quy định của Luật Du lịch cần hướng dẫn, trong khi chờ ban hành các văn bản hướng dẫn, các Sở tiếp tục áp dụng các
quy định cĩ liên quan trong các Nghị định…” [73].
Liệu cách hướng dẫn như thế cĩ thực sự hợp lý chưa? Và giá trị hiệu lực của một Cơng văn cĩ nội dung như thế đã phù hợp với quy định của Luật ban hành văn
bản QPPL hay chưa?
- Hai là: NĐ 92/2007 cĩ phạm vi điều chỉnh về tài nguyên du lịch; quy hoạch phát triển du lịch; khu du lịch, điểm du lịch, đơ thị du lịch; hướng dẫn du lịch; xúc tiến du lịch; kinh doanh du lịch và quản lý nhà nước về du lịch (khơng cĩ vấn đề kinh doanh lưu trú DL). Thế nhưng, nĩ lại thay thế cho cả ba NĐ trước đĩ (như đã nêu ở trên). Trong khi đĩ, các NĐ cũ quy định rất rõ từng lĩnh vực. Đặc biệt là NĐ
39/2000/NĐ-CP quy định về kinh doanh cơ sở lưu trú DL và Thơng tư 01/2001/TT- TCDL hướng dẫn rất đầy đủ, chi tiết NĐ này (TT này cĩ 10 Phụ lục kèm theo).
Vậy, những quy định về kinh doanh lưu trú DL (với nhiều biểu mẫu, phụ lục trong đĩ) thì hiện nay, văn bản nào điều chỉnh? Vấn đề đặt ra là các Thơng tư hướng dẫn NĐ cần gấp rút ban hành. Trong đĩ phải bổ sung những gì mà Luật và NĐ chưa đề cập đến hoặc đề cập chưa đầy đủ.
Thực tế trên cho thấy kỹ thuật ban hành văn bản pháp luật của ta cịn cĩ nhiều hạn chế đang cần khắc phục.
c). Về thời điểm cĩ hiệu lực của văn bản chưa hợp lý:
Tại Đ75 Luật ban hành văn bản QPPL, thời điểm cĩ hiệu lực của văn bản lại phụ thuộc vào việc đăng Cơng báo.
Vì thế, trên thực tế đã cĩ tình trạng văn bản chưa được đăng Cơng báo nhưng doanh nghiệp đã vi phạm các quy định tại văn bản này. Kết quả là cơ quan nhà nước cĩ thẩm quyền đã khơng đồng quan điểm nhau trong quá trình xử lý. Đĩ là vụ Khách sạn Sofitel Plaza Saigon khơng đồng ý với quyết định của Chánh Thanh tra Bộ Bưu chính viễn thơng về việc xử phạt khách sạn trên với hình thức: phạt 2 triệu đồng đối với hành vi thu tiền khách hàng sai mức quy định của Nhà nước; tịch thu nộp vào ngân sách số tiền khách sạn đã thu sai của khách gần 1,1 tỷ đồng. Tại phiên xử sơ thẩm (ngày 4/4/2005), TAND TP.HCM cho rằng Quyết định xử phạt trên là sai, vì văn bản của Bộ BCVT quy định giá cước chưa đăng cơng báo nên chưa cĩ
hiệu lực. Nhưng cũng chính Tịa này xử phúc thẩm (ngày 2/9/2005), kết quả lại gần như trái ngược hồn tồn với cấp sơ thẩm [45].
Hiện nay, cùng với cả nước, Ngành DL đang đứng trước nhiệm vụ triển khai thực hiện những cam kết với WTO trong lĩnh vực dịch vụ DL. Nhiệm vụ quan trọng trước mắt là phải rà sốt lại các văn bản pháp lý liên quan để điều chỉnh phù hợp với thơng lệ quốc tế, tạo điều kiện để DL hội nhập tồn diện vào thị trường quốc tế. Thế nhưng, nếu cơng tác ban hành pháp luật cịn cĩ nhiều hạn chế như lâu nay thì thật sự nước ta cần cố gắng hơn nữa mới đuổi kịp các quan hệ xã hội phát sinh trong nước, đồng thời mới theo kịp quá trình hội nhập
2.1.2.2. Cơng tác tổ chức bộ máy quản lý và đào tạo nguồn nhân lực du lịch cịn nhiều bất cập
a). Về tổ chức bộ máy quản lý du lịch
Điểm lại quá trình hình thành và phát triển, ngành DL nước ta trải qua nhiều giai đoạn với những đặc điểm khác nhau. Và tên gọi của Cơ quan quản lý nhà nước về DL ở TW cũng khơng ngừng thay đổi. Theo đĩ, ngành DL lần lượt được quản lý bởi các Bộ: Ngoại thương (năm 1960), Bộ Cơng an (1969), Tổng cục DL- thuộc Hội đồng Chính phủ (năm 1978), Bộ Văn hĩa - Thơng tin - Thể thao và DL (1990), Tổng cục DL - thuộc CP (năm 1992), và Bộ Văn hĩa- Thể thao và Du lịch (2007).
Mặc dù, vấn đề này xuất phát từ tình hình phát triển đất nước, phát triển DL và các quan điểm xây dựng pháp luật trong lĩnh vực DL nhưng xét cho cùng nĩ vẫn thể hiện sự lúng túng trong cơng tác tổ chức bộ máy DL.
Năm 1991, do được xem là một ngành kinh tế dịch vụ nên ngành DL được tách ra khỏi Bộ Văn hĩa - Thơng tin - Thể thao và DL. Thế nhưng, tên gọi hiện nay của Cơ quan quản lý nhà nước về DL ở TW gần giống với tên gọi vào năm 1990. Dù cách tổ chức như hiện nay được dựa trên cơ sở tiết kiệm nguồn nhân lực nhưng sự tách, nhập, thay đổi nhiều lần tên gọi của cơ quan này như thời gian qua là khá bất cập. Quá trình này cĩ ảnh hưởng khơng nhỏ đến cơng tác ban hành pháp luật của ngành. Và đúng là Chính phủ “phải làm rõ hơn nữa chức năng nhiệm vụ, quyền hạn các bộ, ngành, nhất là với các lĩnh vực đang cĩ sự chồng chéo và đan xen. Đặc
biệt, cần giải trình rõ hơn về các tổ chức bên trong Bộ, cơ quan ngang Bộ, chẳng hạn việc tổ chức tổng cục, cục thuộc Bộ như thế nào? Việc cơ cấu lại các bộ, ngành địi hỏi đội ngũ cán bộ cĩ trình độ quản lý giỏi và người đứng đầu phải quán xuyến hơn nữa”7.
Rõ ràng, khi đưa ra một quyết định gì, lời thuyết minh của nhà quản lý cũng cĩ những luận cứ nhất định của nĩ, và những lý do đĩ lúc nào cũng cĩ lý cả. Tuy nhiên, chúng tơi cho rằng quyết định sáp nhập Bộ trong thời gian qua là những thay đổi lớn chứ chưa hẳn là “một bước đột phá lớn” để DL phát triển. Đối với những ngành khác (như Thể thao, Văn hĩa…) thì sự thay đổi này là cần thiết. Nhưng đối với DL - một ngành kinh tế mũi nhọn - một ngành đầy tiềm năng đang trên đà hội