1.2. Sơ lược sự hình thành chế định TNBTTHCNN và căn cứ xác định
1.2.1. Sơ lược về sự hình thành và phát triển của chế định TNBTTHCNN và
và căn cứ xác định TNBTTHCNN ở Việt Nam
1.2.1.1. Giai đoạn trước khi ban hành Luật TNBTCNN
Chế định pháp luật về TNBTTHCNN đã được Nhà nước ta ghi nhận từ rất
sớm. Điều này được thể hiện ngay từ Hiến pháp 1959 tại Điều 29: “Người bị thiệt hại về hành vi vi phạm pháp luật của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường”.
Hiến pháp 1980 khẳng định pháp luật bảo hộ tính mạng, tài sản, danh dự và nhân phẩm của công dân bên cạnh việc xác định mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của cơng dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh (Điều 70), người bị thiệt hại có quyền được bồi thường (Điều 73)
Hiến pháp năm 1992 tiếp tục khẳng định nguyên tắc “Mọi hoạt động xâm phạm lợi ích Nhà nước và lợi ích hợp pháp của công dân đều bị xử lý theo pháp luật” (Điều 12), nhưng đã phân biệt hai loại trách nhiệm, trách nhiệm bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự (Điều 72) và trách nhiệm bồi thường nói chung (Điều 74)
Trên cơ sở nguyên tắc chung của Hiến pháp năm 1992, BLDS 1995 đã quy định hai điều về TNBTTHCNN tại các Điều 623 về trách nhiệm bồi thường của cơ quan nhà nước nói chung và Điều 624 về trách nhiệm bồi thường của cơ quan tiến hành tố tụng hình sự nói riêng. Tiếp tục kế thừa BLDS 1995, BLDS 2005 quy định tại các Điều 619 và Điều 620.
Cụ thể hóa quy định của BLDS 1995, ngày 03/5/1997 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 47/CP về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra (Nghị định 47/CP); sau khi Nghị định số 47/CP được ban hành, đã có 2 văn bản hướng dẫn là Thơng tư số 38/1998/TT-BTC ngày 30/3/1998 về hướng dẫn việc lập dự toán, sử dụng và quyết toán ngân sách nhà nước cho bồi thường thiệt hại do cơng chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng gây ra và Thông tư số 54/1998/TT-TCCP ngày 04/6/1998 hướng dẫn thực hiện một số nội dung Nghị định 47/CP của Chính phủ quy định thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ
quan tiến hành tố tụng gây ra. Theo đó, Nghị định 47/CP đưa ra quy định về
TNBTTHCNN (Điều 1) như sau:
Cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước hoặc người có thẩm quyền gây ra trong khi thi hành công vụ hoặc trong khi thực hiện nhiệm vụ điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án được quy định tại Điều 623 và Điều 624 của BLDSBộ luật Dân sự.
Đây được coi là quy định về phạm vi TNBTTHCNN đối với các hành vi sai
phạm của công chức nhà nước gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức trong quá trình thực hiện nhiệm vụ do nhà nước giao. Đồng thời, Điều 3 Nghị định 47/CP cũng quy định về quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại của cá nhân, tổ chức như sau:
Người bị thiệt hại có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố
tụng bồi thường cho mình thiệt hại do cơng chức, viên chức nhà nước, người có
thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra hoặc yêu cầu Toà án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Như vậy, Nghị định 47/CP dẫn chiếu đến Điều 623 và Điều 624 của BLDS
năm 1995 mà không quy định người yêu cầu bồi thường thiệt hại cần có những căn cứ pháp lý nào để chứng minh cơ quan nhà nước đã sai sót trong khi thi hành công vụ và gây thiệt hại. Tương tự, căn cứ xác định thiệt hại được bồi thường và định mức để tính tốn cũng chưa được quy định rõ. Trong khi đó, những nguyên tắc
chung được quy định tại BLDS cũng khó có thể áp dụng để tính tốn thiệt hại và
Hơn nữa, các quy định về điều kiện, căn cứ, cách thức xác định mức bồi
thường trong Nghị định 47/CP không rõ ràng, khơng cụ thể hóa, khơng phản ánh
được đặc thù lĩnh vực bồi thường thiệt hại do cơ quan nhà nước gây ra. Do đó, ngay cả trường hợp bị oan trong tố tụng hình sự, người bị oan cũng không biết dựa vào đâu để xác định mức bồi thường cho mình khi muốn yêu cầu bồi thường. Các quy
định như nguyên tắc xác minh thiệt hại, mức bồi thường và mức hoàn trả, việc
miễn, giảm, hỗn hồn trả bồi thường thiệt hại...được dẫn chiếu hoàn toàn tới BLDS
theo quy định tại khoản 1 Điều 5 Nghị định 47/CP trong khi BLDS còn chưa rõ
ràng càng làm cho tính minh bạch trong các quy định về quyền được bồi thường của người bị thiệt hại bị giảm sút, người bị thiệt hại càng thấy khó tiếp cận với pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình hơn.
Thêm vào đó, việc đưa ra các quy định về bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra theo quy định của Nghị định 47/CP thời bấy giờ còn khá mới mẻ, hiệu lực pháp luật chưa thực sự phát huy hiệu quả mặc dù Nghị định do Chính phủ ban hành đã có sự thống nhất với Tịa án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao điều chỉnh cả hành vi của ngành Tòa án và Kiểm sát. Thực tế, đã có trường hợp, người bị thiệt hại trong lĩnh vực tố tụng dân sự làm đơn yêu cầu bồi thường với ngành Tịa án nhưng khơng được thụ lý giải quyết vì cho rằng chưa có quy định về bồi thường thiệt hại.
Đặc biệt, Nghị định 47/CP không quy định hiệu lực hồi tố vì thế nhiều vụ việc khiếu kiện kéo dài đòi bồi thường diễn ra trước thời điểm Nghị định 47/CP đã không được giải quyết theo Nghị định 47/CP, gây nên tình trạng khiếu kiện kéo dài, gây dư luận trong xã hội.
Tóm lại, Nghị định số 47/CP hầu như không phát huy tác dụng, chưa được áp dụng để giải quyết bồi thường thiệt hại trong các lĩnh vực tố tụng hình sự, dân sự và hành chính. Tổng hợp báo cáo của các Bộ, ngành và địa phương cho thấy: việc giải quyết bồi thường của các cơ quan hành chính nhà nước chủ yếu được thực hiện gắn với thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính mà khơng trực tiếp áp dụng Nghị định số 47/CP; số lượng vụ việc được giải quyết bồi thường không tương xứng so với yêu cầu thực tế [11, Tr.12].
Nhằm khắc phục những hạn chế của Nghị định 47/CP, ngày 17/3/2003, Ủy ban Thường vụ Quốc hội tiếp tục ban hành Nghị quyết số 388/2003/NQ-
UBTNQH11 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền
trong hoạt động tố tụng gây ra (Nghị quyết 388) cùng với đó là 2 văn bản hướng dẫn Nghị quyết 388 được ban hành là TTLT số 01/2004/TTLT-VKSNDTC-BCA- TANDTC-BTP-BQP-BTC ngày 25/3/2004 hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị quyết số 388/NQ-UBTVQH11 và TTLT 04/2006/TTLT-VKSNDTC- TANDTC-BCA-BTP-BQP-BTC về hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị quyết 388/NQ-UBTVQH11.
Theo đó, Nghị quyết 388 quy định Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với các trường hợp được liệt kê tại Điều 1 Nghị quyết đồng thời quy định các trường hợp Nhà nước không bồi thường tại Điều 2. Tuy nhiên, Nghị quyết 388 mới chỉ dừng lại ở việc liệt kê một số trường hợp được bồi thường với phạm vi rất hẹp, chưa thực sự tạo cơ chế thống nhất, đồng bộ giữa những người phải chịu thiệt hại phát sinh từ hành vi trái pháp luật của cán bộ công chức nhà nước trong lĩnh vực tố tụng hình sự với các lĩnh vực khác như quản lý hành chính, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính...
Nghị quyết 388 ra đời góp phần khắc phục một phần những bất cập của Nghị định 47/CP như quy định cụ thể hơn các trường hợp được bồi thường, cách xác định mức bồi thường trong từng trường hợp cụ thể, vấn đề hiệu lực hồi tố v.v.. Chính vì
thế, việc áp dụng để giải quyết bồi thường trong thực tế được thuận lợi hơn rất
nhiều. Trên thực tế, sau khi Nghị quyết 388 được ban hành và có hiệu lực đã phát
sinh hàng trăm yêu cầu bồi thường của những người bị oan đã được các cơ quan
tiến hành tố tụng trong cả nước (gồm Cơng an, Viện Kiểm sát và Tịa án) giải quyết; việc ban hành Nghị quyết này đã được dư luận nhân dân ủng hộ và đồng tình cao; các quy định trong Nghị quyết 388 đã phần nào góp phần khắc phục những hạn chế, vướng mắc mà Nghị định 47/CP, giải tỏa những bức xúc trong xã hội; một số hạn chế của Nghị định 47/CP được khác phục như: xác định rõ hơn, cụ thể hơn các trường hợp được bồi thường thiệt hại, các trường hợp không được bồi thường, xác định các thiệt hại được bồi thường và mức bồi thường, xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường thiệt hại, hình thức khơi phục danh dự đối với người bị oan…Tuy
nhiên, do phạm vi điều chỉnh hẹp (chỉ bồi thường cho các trường hợp bị oan trong tố tụng hình sự) nên tác động của Nghị quyết này còn thấp [11, Tr 12]. Hơn nữa, sự ra đời của Nghị quyết 388 đã làm cho việc thực thi trách nhiệm bồi thường nhà nước bị phân thành hai tầng, hai mặt bằng pháp lý khác nhau dẫn đến hệ quả là cơ
chế về bồi thường nhà nước trong nhiều trường hợp không thống nhất, quyền lợi
của người bị thiệt hại không được đảm bảo.
Mặc dù Nghị định 47/CP và Nghị quyết 388 ra đời đã tạo ra một bước tiến mới trong việc Nhà nước nhận trách nhiệm của mình trước những thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra cho các cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, có thể nhận thấy, các
quy định pháp luật về bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong
giai đoạn này cịn có nhiều hạn chế, bất cập như:
Thứ nhất, hình thức văn bản có hiệu lực pháp lý khơng cao. Mặc dù, quyền được bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra đã được quy định mang tính nguyên tắc trong Hiến pháp và các đạo luật quan trọng khác, tuy nhiên, các văn bản quy định cụ thể về quyền được bồi thường của người bị thiệt hại cũng như
TNBTTHCNN lại chỉ quy định theo hình thức là các văn bản dưới luật, dẫn đến
việc áp dụng và triển khai trên thực tế gặp nhiều khó khăn, vướng mắc [3, Tr.11]. Thứ hai, pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong giai đoạn này chưa được xây dựng trên quan điểm coi đây là TNBTTHCNN nói chung mà chỉ coi là trách nhiệm bồi thường của từng cơ quan nhà nước cụ thể dẫn tới một số bất cập, vướng mắc như không tạo được sự thuận lợi cho người bị thiệt hại trong quá trình thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của mình, nhất là trong trường hợp thiệt hại do cơng chức thuộc nhiều cơ quan nhà nước quản lý khác nhau gây ra; không tạo được sự thuận lợi cho cơ quan trực tiếp quản lý công chức đã gây ra thiệt hại trong quá trình giải quyết yêu cầu bồi thường do thiếu quy định về trách nhiệm phối hợp, hỗ trợ của các cơ quan nhà nước khác có liên quan đối với cơ quan này [3,Tr.11].
Thứ ba, cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường trong nhiều trường hợp chưa được xác định rõ. Theo nguyên tắc chung thì cơ quan giải quyết bồi thường là cơ quan trực tiếp quản lý cơng chức đã có hành vi gây thiệt hại hoặc cơ quan cuối cùng làm sai (trong lĩnh vực tố tụng hình sự). Nguyên tắc này dẫn đến hệ quả là,
nếu người bị thiệt hại không xác định được cơ quan nào đã gây thiệt hại cho mình hoặc nếu xác định được nhưng khơng có sự chấp thuận đơn yêu cầu bồi thường của cơ quan đó thì họ sẽ khơng thực hiện được quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại [3,Tr11].
Thứ tư, các loại thiệt hại được bồi thường, mức bồi thường và nhiều vấn đề liên quan khác được pháp luật quy định không thống nhất, chưa hợp lý gây bất lợi cho cả cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước lẫn người bị thiệt hại; trách nhiệm hồn trả của cơng chức chưa được quy định rõ ràng [14, Tr 9]. Pháp luật thời điểm này về bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức được áp dụng bởi nhiều văn bản khác nhau trong từng lĩnh vực cụ thể khiến việc áp dụng trở nên phức tạp, thiếu tính thống nhất dẫn đến sự thiếu cơng bằng trong việc thực hiện hiệu quả chính sách bồi thường của nhà nước đối với những thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong các lĩnh vực khác nhau.
Thứ năm, căn cứ xác định TNBTTHCNN trong giai đoạn này còn nhiều bất
cập, việc cùng lúc tồn tại hai văn bản pháp luật cùng có hiệu lực dẫn đến tình trạng chồng chéo, gây khó khăn cho người bị thiệt hại khi thực hiện quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường khi Nghị định 47/CP hầu như không phát huy hiệu quả trên thực tế, các quy định liên quan để người bị thiệt hại làm căn cứ yêu cầu bồi thường được dẫn ngược tới BLDS trong khi đó đáng ra với tính chất là văn bản hướng dẫn chi tiết BLDS Nghị định 47/CP phải đưa ra các quy định nhằm cụ thể hóa các nguyên tắc cơ bản của BLDS. Nghị quyết 388 ra đời khắc phục những hạn chế của Nghị định 47/CP nhưng cũng chỉ giải quyết phần nào các trường hợp được Nhà nước bồi thường trong lĩnh vực tố tụng hình sự, dẫn đến sự mất công bằng giữa những người chịu thiệt hại từ hành vi trái pháp luật của cán bộ công chức trong các lĩnh vực.
Như vậy, có thể thấy, quy định về TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN trong giai đoạn trước khi Luật TNBTCNN được ban hành còn bộc lộ nhiều điểm hạn chế, việc xác định thiệt hại có được Nhà nước bồi thường hay khơng gây khó khăn trong q trình áp dụng pháp luật: Do quy định pháp luật còn hết sức sơ sài, mới chỉ dừng lại ở quy định mang tính nguyên tắc mà chưa đưa ra các quy định cụ thể để đối chiếu, so sánh và áp dụng nên phía cơ quan nhà nước và
cán bộ, cơng chức có hành vi sai phạm ln tìm cách né tránh, đùn đẩy, thậm chí khơng giải quyết bồi thường cho người bị thiệt hại khi có yêu cầu.
Hơn nữa, các quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN trong giai đoạn này cũng hết sức hạn chế. Nghị định số 47/CP với nhiệm vụ quy định chi tiết và giải
thích rõ hơn các quy định của BLDS 1995 để áp dụng giải quyết các vụ việc phát
sinh trên thực tế nhưng lại bê ngun quy định của BLDS 1995 mà khơng có quy
định rõ ràng nào chỉ ra trường hợp nào được Nhà nước bồi thường và trường hợp nào thì khơng được Nhà nước bồi thường nên các quy định của Nghị định 47/CP hầu như chỉ mang tính tượng trưng. Đối với các quy định của Nghị quyết 388, mặc dù đã có những đổi mới, song Nghị quyết 388 khơng đưa ra các quy định mang tính
nguyên tắc về căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước mà
xây dựng theo hướng liệt kê các trường hợp được bồi thường song trên thực tế các thiệt hại do sai phạm của người thi hành công vụ rất nhiều, phát sinh cả trong các lĩnh vực quản lý hành chính, thi hành án cũng như trong tố tụng dân sự, tố tụng
hành chính nên phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo quy định của
Nghị quyết 388 vẫn còn bộc lộ rất nhiều điểm hạn chế.
Trước tình hình trên, ngày 18/6/2009, Quốc hội khóa XII đã thơng qua Luật