luật hiện hành
Với tư cách là một loại trách nhiệm pháp lý, TNBTTHCNN chỉ phát sinh khi
đáp ứng đủ các điều kiện nhất định. TNBTTHCNN phát sinh khi cá nhân, tổ chức phải gánh chịu những thiệt hại từ hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Ở Việt Nam, việc tập trung xây dựng một nhà nước pháp quyền, một nhà nước thực sự của dân, do dân, vì dân mà ở đó tinh thần thượng tơn pháp luật được đề cao tuyệt đối đã tạo bước ngoặt mạnh mẽ trong quy định của pháp luật về bồi thường nhà nước. Luật TNBTCNN năm 2009 ra đời nhằm kế thừa và hoàn thiện các quy định
của pháp luật về vấn đề TNBTTHCNN trước đây, đồng thời tạo cơ chế pháp lý
đồng bộ, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức khi họ phải
gánh chịu những thiệt hại từ hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra. Tuy nhiên, việc quy định theo hướng nguyên tắc hay liệt kê, bao trùm mọi lĩnh vực trong đời sống xã hội hay chỉ giới hạn ở một mức độ nhất định là vấn đề không chỉ Nhà nước quan tâm mà cịn là vấn đề được đơng đảo nhân dân quan tâm.
TNBTTHCNN được xây dựng dựa trên nền tảng cơ bản là các quy định của BLDS. Do đó, về nguyên tắc, các quy định của Luật TNBTCNN dựa trên các quy
định của pháp luật dân sự, theo đó, quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN
được quy định trên cơ sở quy định của BLDS 2005 về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng nhưng vẫn mang nét đặc trưng riêng biệt, cụ thể:
Theo quy định tại Điều 6 Luật TNBTCNN thì việc xác định TNBTTHCNN
trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án phải có các căn cứ sau đây: (i) Có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật và thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường quy định tại các điều 13, 28, 38 và 39 của Luật này; (ii) Có thiệt
hại thực tế do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra đối với người bị thiệt hại.
Việc xác định TNBTTHCNN trong hoạt động tố tụng hình sự phải có các căn cứ sau đây:
(i) Có bản án, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người bị thiệt hại thuộc các trường hợp được bồi thường quy định tại Điều 26 của Luật này; (ii) Có thiệt hại thực tế do người tiến hành tố tụng hình sự gây ra đối với người bị thiệt hại.
Bên cạnh quy định về các trường hợp được Nhà nước bồi thường, Luật TNBTCNN cũng đưa ra quy định về các trường hợp Nhà nước không bồi thường, cụ thể Nhà nước không bồi thường khi thiệt hại xảy ra do:
(i) Do lỗi của người bị thiệt hại; (ii) Người bị thiệt hại che dấu chứng cứ, tài liệu hoặc cung cấp tài liệu sai sự thật trong quá trình giải quyết vụ việc; (iii) Do sự kiện bất khả kháng, tình thế cấp thiết.
Như vậy, có thể thấy, điều kiện xác định TNBTTHCNN theo quy định của
Luật TBTNCNN về cơ bản giống với các điều kiện xác định trách nhiệm bồi
thường thiệt hại ngoài hợp đồng theo quy định của pháp luật dân sự. Tuy nhiên, Luật TNBTCNN quy định về căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong từng lĩnh vực có những nét khác nhau, trong đó được phân thành hai nhóm cơ bản gồm (1) căn cứ xác định TNBTTHCNN trong các hoạt động quản lý hành chính, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án dân sự, thi hành án hình sự và (2) liệt kê các trường hợp được bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự.
Căn cứ xác định TNBTTHCNN của nhóm thứ nhất về cơ bản phải đáp ứng
các yêu cầu như có hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ, hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi Luật TNBTCNN quy định tại các Điều 13, 28, 38, 39; có
thiệt hại thực tế xảy ra và có mối liên hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật với
thiệt hại thực tế xảy ra. Trong lĩnh vực tố tụng hình sự, với đặc thù của hoạt động tố tụng hình sự là nhằm vào quyền nhân thân, do đó căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường không được xem xét dựa trên các yếu tố cơ bản như trong các lĩnh vực khác mà chỉ cần đáp ứng đủ hai điều kiện là có bản án, quyết định của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người bị thiệt hại thuộc phạm vi Nhà nước bồi thường theo quy định tại Điều 26 Luật TNBTCNN và có thiệt hại thực tế do người tiến hành tố tụng gây ra đối với người bị thiệt hại thì Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Việc xem xét thiệt hại được bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự cũng có những nét khác biệt so với các thiệt hại được bồi thường trong các lĩnh vực khác.
Nói chung, người bị thiệt hại có quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường đối với
các thiệt hại phát sinh từ hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ khi có đủ các điều kiện sau:
2.1.1. Yếu tố hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ
Trong chế định TNBTTHCNN, Nhà nước chỉ có trách nhiệm bồi thường đối với những thiệt hại phát sinh từ hành vi sai phạm của người thi hành công vụ với vai trò đại diện cho Nhà nước thực hiện chức năng nhiệm vụ quản lý Nhà nước. Tuy nhiên, đối với người thi hành cơng vụ, họ ln có hai tư cách: Thứ nhất, đó là tư cách là đại diện cho Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ do Nhà nước giao về quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án; Thứ hai, đó là với tư cách cá nhân, nghĩa là khi họ thực hiện những hành vi của cá nhân mà không nhân danh Nhà nước. TNBTTHCNN chỉ phát sinh khi người thi hành công vụ thực hiện hành vi với tư cách thứ nhất, nếu trong trường hợp hành vi gây thiệt hại của người thi hành công vụ không gắn liền với tư cách đại diện cho Nhà nước thì họ tự phải chịu trách nhiệm cá nhân đối với những thiệt hại mà chính họ gây ra.
2.1.1.1. Về khái niệm người thi hành công vụ
Có thể nói, đến thời điểm này vẫn chưa có một khái niệm pháp lý chính thức nào đề cập thế nào là “người thi hành công vụ”, để làm cơ sở cho việc xây dựng và áp dụng pháp luật có liên quan. Ngay cả Luật Cán bộ, cơng chức cũng khơng có cụ thể thế nào là người thi hành cơng vụ. Chính điều này đã dẫn tới những cách diễn đạt tùy nghi theo các văn bản khác nhau, cụ thể:
Theo quy định của Nghị định số 208/2013/NĐ-CP ngày 17/12/2013 của Chính Phủ quy định các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý hành vi chống người thi hành cơng vụ, có hiệu lực từ ngày 01/02/2014 thì “Người thi hành cơng vụ là
cán bộ, công chức, viên chức, sĩ quan, hạ sĩ quan, chiến sĩ lực lượng vũ trang nhân dân được cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền giao thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật và được pháp luật bảo vệ nhằm phục vụ lợi ích của Nhà nước, nhân dân và xã hội”.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật TNBTCNN thì người thi hành cơng vụ là người được bầu cử, phê chuẩn, tuyển dụng hoặc bổ nhiệm vào một vị trí trong cơ quan nhà nước để thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án hoặc người khác được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao thực hiện nhiệm vụ có liên quan đến hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án.
Điểm có thể thấy rõ nhất khi so sánh hai khái niệm về người thi hành cơng vụ của hai văn bản này, đó là Nghị định 208 đã đưa “viên chức” vào nhóm “người thi hành cơng vụ”. Có rất nhiều tranh cãi về cách hiểu thế nào là người thi hành công vụ, chống người thi hành công vụ…việc bác sĩ khám chữa bệnh trong các bệnh viện của Nhà nước có được coi là người thi hành cơng vụ hay không?...
Rõ ràng, công việc khám chữa bệnh của bác sĩ không phải là công vụ, bởi bác sĩ không phải là công chức, không làm chức năng quản lý nhà nước (trừ bác sĩ là lãnh đạo bệnh viện được coi là công chức với nhiệm vụ là quản lý theo lĩnh vực được Nhà nước giao), hay phóng viên báo chí bị tấn cơng thì cũng khơng thuộc diện “chống người thi hành công vụ”.
Theo nghĩa hẹp, Luật TNBTCNN đưa ra khái niệm người thi hành công vụ là
những người được bầu cử, phê chuẩn, tuyển dụng hoặc bổ nhiệm vào một vị trí
trong các bộ máy của cơ quan nhà nước để thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án. Theo cách tiếp cận này, người thi hành công vụ được hiểu là những cán bộ, công chức được Nhà nước lựa chọn bằng các cách thức khác nhau nhằm thay mặt Nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được Nhà nước giao.
Theo nghĩa rộng, khái niệm người thi hành cơng vụ cịn bao gồm cả những cá nhân, cơ quan, tổ chức khác, được Nhà nước giao thực hiện những nhiệm vụ nhất định, thay mặt cho Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ cơng. Ví dụ như trường hợp luật sư thực hiện hoạt động hỗ trợ pháp lý cho người nghèo, những người có hồn cảnh khó khăn do Nhà nước chỉ định hoặc những người không phải là cán bộ, công
chức do UBND huyện giao thực hiện nhiệm vụ tháo dỡ, giải phóng mặt bằng, cưỡng chế thi hành án…
Như vậy, khái niệm người thi hành công vụ theo Luật TNBTCNN cho đến nay có thể nói là khá đầy đủ và phù hợp nhất, bởi những người thực hiện nhiệm vụ với tư cách đại diện cho Nhà nước mà gây thiệt hại thì Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường đối với các thiệt hại đó.
2.1.1.2. Về hành vi trái pháp luật theo quy định của Luật TNBTCNN
Hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra thiệt hại: Theo quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật TNBTCNN thì hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra thiệt hại là hành vi không thực hiện hoặc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn không đúng quy định của pháp luật và được xác định trong các văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Theo quy định trên thì hành vi trái pháp luật được phân thành hai loại là không thực hiện những nghĩa vụ, nhiệm vụ mà pháp luật quy định bắt buộc phải thực hiện (pháp luật yêu cầu làm nhưng cố ý không làm) hoặc thực hiện những hoạt động mà pháp luật cấm hoặc không cho phép.
Hành vi trái luật gây thiệt hại là hành vi thuộc trường hợp được Nhà nước bồi
thường phải được thực hiện bởi người thi hành công vụ theo quy định của Luật
TNBTCNN. Như vậy, trường hợp thiệt hại xảy ra do hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức nhà nước gây ra nhưng cán bộ, cơng chức đó khơng thuộc đối tượng
được quy định trong Luật TNBTCNN hoặc có thực hiện nhưng thực hiện với tư
cách cá nhân mà không đại diện cho Nhà nước thì khơng thuộc phạm vi TNBTTHCNN, và chế tài áp dụng để giải quyết trong trường hợp này là các quy định về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng theo quy định của pháp luật dân sự.
Hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ phải thuộc phạm vi
TNBTTHCNN theo quy định tại các Điều 13, 28, 38 và 39 Luật TNBTCNN như
ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính; Áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, cơng trình, vật kiến trúc và biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính khác; Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu
hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; Áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa người vào trường giáo dưỡng, đưa người vào cơ sở giáo dục hoặc đưa người vào cơ sở chữa bệnh; Cấp, thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh; Giấy chứng nhận đầu tư, giấy phép và các giấy tờ có giá trị như giấy phép…
Như vậy, chỉ những hành vi trái pháp luật gây thiệt hại được Luật TNBTCNN quy định mới được Nhà nước bồi thường, các hành vi khác mặc dù do cán bộ công chức nhà nước có hành vi sai phạm gây thiệt hại nhưng nếu không thuộc phạm vi sẽ khơng được xem xét bồi thường. Quy định này có ý nghĩa rất quan trọng, cụ thể:
Mặt tích cực, về phía nhà nước, nhằm cụ thể hóa các trường hợp được Nhà nước bồi thường, bảo đảm tính khả thi về nguồn kinh phí chi trả cho người bị thiệt hại từ ngân sách của Nhà nước, đồng thời bảo đảm các thiệt hại được bồi thường ngay cho người bị thiệt hại.
Mặt hạn chế, sẽ gây nên tình trạng khơng cân bằng giữa các chủ thể cùng chịu thiệt hại từ các hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra do không thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường.
Việc áp dụng các quy định pháp luật khác nhau trong giải quyết bồi thường sẽ dẫn đến cơ chế chi trả tiền bồi thường cho người bị thiệt hại trong và ngoài phạm vi TNBTTHCNN cũng khác nhau. Theo đó, đối với những người bị thiệt hại theo quy định của Luật TNBTCNN sẽ được Nhà nước chi trả toàn bộ, kịp thời bằng tiền bồi thường từ ngân sách Nhà nước, những người không thuộc phạm vi của Luật
TNBTCNN sẽ phải yêu cầu cá nhân, tổ chức có hành vi gây thiệt hại phải bồi
thường cho mình. Theo đó, việc bù đắp và bồi thường thiệt hại đối với những trường hợp này sẽ tuân thủ theo quy định của pháp luật dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng và đương nhiên sẽ kéo theo một loạt các bất lợi khác cho người bị thiệt hại nếu trường hợp của họ không thuộc phạm vi TNBTTHCNN như: chủ thể có trách nhiệm bồi thường trốn tránh trách nhiệm bồi thường, kéo dài thời gian bồi thường thiệt hại và rất có thể người bị thiệt hại còn phải yêu cầu Nhà nước thực hiện các biện pháp nghiệp vụ nhằm yêu cầu người có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ bồi thường …
2.1.1.3. Yếu tố lỗi trong hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ
Trong quan hệ pháp luật dân sự, ngoài yếu tố hành vi trái pháp luật của người gây ra thiệt hại thì lỗi cũng là một nhân tố quan trọng trong việc xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại, mức độ bồi thường thiệt hại của người gây thiệt hại với người bị thiệt hại. Về bản chất, lỗi được xác định là quan hệ giữa chủ thể thực hiện hành vi trái pháp luật với xã hội mà nội dung của nó là sự phủ định những yêu cầu của xã hội thông qua các quy định của pháp luật. Khi một người có đủ nhận thức và điều kiện để lựa chọn cách xử sự sao cho phù hợp với pháp luật, tránh gây thiệt hại cho chủ thể khác nhưng vẫn thực hiện hành vi gây thiệt hại thì người đó được coi là có lỗi. Như vậy, lỗi là thái độ tâm lý của người có hành vi gây thiệt hại, phản ánh thái độ, nhận thức của người đó đối với hành vi và hậu quả của hành vi mà họ thực hiện.
Lỗi được chia thành hai loại gồm lỗi cố ý và lỗi vô ý.
- Lỗi cố ý là việc chủ thể nhận thức rõ hành vi của mình sẽ gây thiệt hại cho
người khác mà vẫn cố ý thực hiện. Nếu người này mong muốn thiệt hại xảy ra là lỗi cố ý trực tiếp, nếu họ không mong muốn thiệt hại xảy ra nhưng để mặc cho thiệt hại