35 Cao Vũ Minh (2014), “Thời hiệu và thời hạn xử phạt vi phạm hành chính trong Luật Xử lý vi phạm hành
2.4. Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính đối với ngƣời nƣớc ngoài vi phạm quy định về cƣ trú trên lãnh thổ Việt Nam
phạm quy định về cƣ trú trên lãnh thổ Việt Nam
2.4.1. Quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện
Theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, việc xử phạt vi phạm hành chính có thể được thực hiện theo thủ tục lập biên bản hoặc không lập biên bản vi phạm hành chính. Thủ tục xử phạt không lập biên bản áp dụng trong
trường hợp xử phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 250.000 đồng đối với cá nhân, 500.000 đồng đối với tổ chức trừ trường hợp vi phạm hành chính được phát hiện nhờ sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật, nghiệp vụ thì phải lập biên bản. Đối với các trường hợp vi phạm còn lại sẽ thực hiện xử phạt theo thủ tục có lập biên bản38.
Đối với vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngồi tại Việt Nam, khung tiền phạt thấp nhất áp dụng đối với các hành vi quy định tại khoản 1 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP từ từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng đối với người nước ngồi vi phạm. Như vậy, có thể thấy rằng, tất cả các vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam đều phải thực hiện theo thủ tục có lập biên bản.
Người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngồi tại Việt Nam là người có thẩm quyền xử phạt quy định tại các Điều 66, 67, 68 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP như đã trình bày ở mục 2.2 nói trên. Nếu vi phạm hành chính khơng thuộc thẩm quyền hoặc vượt q thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản thì biên bản phải được chuyển ngay đến người có thẩm quyền xử phạt để tiến hành xử phạt39. Đối với các hành vi vi phạm về cư trú của người nước ngồi có mức phạt tiền tối đa của khung tiền phạt đối với hành vi đó từ 15.000.000 đồng trở lên quy định tại khoản 5, 6 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP thì người nước ngồi vi phạm hành chính có quyền giải trình trực tiếp hoặc bằng văn
37 Cao Vũ Minh (2014), “Thời hiệu và thời hạn xử phạt vi phạm hành chính trong Luật Xử lý vi phạm hành
chính năm 2012”, Nhà nước và pháp luật, số 11, tr. 52.
38 Khoản 1 Điều 56, khoản 1 Điều 57 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.
39
2.4.2. Những vướng mắc, bất cập, hạn chế, nguyên nhân và giải pháp hoàn thiện
Mặc dù Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cũng như Nghị định số 167/2013/NĐ-CP đã có quy định khá chi tiết về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam, tuy nhiên thực tiễn xử phạt đối với các hành vi này là điều không hề đơn giản, điều này vừa xuất phát từ những bất cập trong các quy định pháp luật về các vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngồi, vừa xuất phát từ những yếu tố khác phát sinh trong hoạt động xử phạt trên thực tế.
Thứ nhất, quy định “có nhiều tình tiết phức tạp”gây khó khăn trong việc gia hạn thời gian ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngoài.
Trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngồi, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính phải ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Đối với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà khơng thuộc trường hợp giải trình hoặc đối với vụ việc thuộc trường hợp giải trình thì thời hạn ra quyết định xử phạt tối đa là 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản. Trường hợp vụ việc đặc biệt nghiêm trọng, có nhiều tình tiết phức tạp và thuộc trường hợp giải trình mà vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà cần có thêm thời gian để xác minh, thu thập chứng cứ thì người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc phải báo cáo thủ trưởng trực tiếp của mình bằng văn bản để xin gia hạn; việc gia hạn phải bằng văn bản, thời hạn gia hạn không được quá 30 ngày41.
Tuy nhiên, kể từ khi ban hành Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cho đến nay chưa có văn bản pháp luật nào quy định cụ thể thế nào là vụ việc “có
nhiều tình tiết phức tạp”. Nghị định số 167/2013/NĐ-CP cũng khơng quy định thế
nào là vụ việc “có nhiều tình tiết phức tạp”. Có lẽ, nhà làm luật trao quyền chủ
động, sáng tạo cho người có thẩm quyền xử phạt trong việc tùy nghi xác định vụ việc “có nhiều tình tiết phức tạp” để từ đó xác định thời hạn xử phạt là 07 ngày hay 30 ngày kể từ ngày lập biên bản.
Thứ hai, khơng giải thích rõ ràng khái niệm “thủ trưởng trực tiếp” nên thực tiễn áp dụng quy định này chưa thống nhất, gây lúng túng, khó khăn cho các
40 Khoản 1 Điều 61 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012; khoản 4, 5, 6 Điều 8 Nghị định số 159/2013/NĐ-CP. 159/2013/NĐ-CP.
Nhân đây cũng xin nói thêm, nhiều vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngồi diễn ra tinh vi, trong nhiều trường hợp khó chứng minh được vi phạm chẳng hạn hành vi làm giả hộ chiếu hoặc giấy tờ khác có giá trị thay hộ chiếu, thị thực, thẻ tạm trú, thẻ thường trú hoặc dấu kiểm chứng. Do đó, việc xin gia hạn về thời hạn xử phạt vi phạm hành chính là cần thiết. Khi gia hạn thì người có thẩm quyền phải phải báo cáo thủ trưởng trực tiếp của mình bằng văn bản. Tuy nhiên, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 lại khơng giải thích rõ ràng “thủ trưởng trực tiếp” là ai. Do đó, trong q trình thực thi áp dụng quy định này chưa bảo đảm tính thống nhất, gây lúng túng, khó khăn cho các chủ thể có thẩm quyền xử phạt42.
Ví dụ: ngày 08/11/2016, Công an tỉnh Tiền Giang phát hiện Asamoa Tiago (quốc tịch Ghana) thực hiện hành vi “sử dụng thẻ tạm trú giả để cư trú” trên địa bàn tỉnh Tiền Giang. Cũng trong ngày 08/11/2016, lực lượng công an đã lập Biên bản vi phạm hành chính số 06/BB-VPHC về hành vi “sử dụng thẻ tạm trú giả để cư
trú” đối với Asamoa Tiago. Tuy nhiên, do mất nhiều thời gian xác minh, điều tra,
giám định giấy tờ giả nên mãi đến ngày 14/12/2016, cơ quan cơng an mới chứng minh chính xác về hành vi vi phạm. Do quá mất thời hạn 30 ngày kể từ ngày lập biên bản và cũng không xác định được “thủ trưởng trực tiếp” để xin gia hạn nên Giám đốc Công an tỉnh Tiền Giang không xử phạt tiền mà chỉ áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thu hồi thẻ tạm trú giả” đối với Asamoa Tiago43.
Nhằm lấp “lỗ hổng” này, ngày 18/8/2017, Chính phủ ban hành Nghị định số 97/2017/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, nhằm giải thích rõ ràng về khái niệm “thủ
trưởng trực tiếp”. Theo đó, “thủ trưởng trực tiếp của người có thẩm quyền đang
giải quyết vụ việc theo quy định tại các Điều 66 Luật xử lý vi phạm hành chính là
cấp trên trực tiếp trong quan hệ hành chính đối với người đang giải quyết vụ
việc” (Điều 6e Nghị định số 97/2017/NĐ-CP).
42 Cao Vũ Minh (2018), “Hạn chế của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 nhìn từ góc độ kỹ thuật lập
pháp”, Nghiên cứu lập pháp, số 03 + 04, tr. 100.
43 Quyết định số 08/QĐ-XPVPHC ngày 16/12/2016 của Giám đốc công an tỉnh Tiền Giang về việc không xử
Như đã trình bày, quy trình xử phạt vi phạm hành chính đối với người nước ngồi về cư trú tại Việt Nam phải lập thành văn bản từ biên bản vi phạm hành chính đến ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, thậm chí nếu người nước ngồi khơng nghiêm chỉnh chấp hành có thể phải tiến hành cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt. Tuy nhiên, một trong những rào cản lớn nhất trong quá trình xử phạt vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngoài là hạn chế về khả năng sử dụng ngoại ngữ của các chủ thể có thẩm quyền xử phạt, điều này càng khó khăn hơn đối với những người nước ngồi sử dụng các loại ngơn ngữ không phổ biến. Hạn chế này tưởng chừng không mấy quan trọng nhưng lại ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả xử phạt vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngồi tại Việt Nam bởi sự bất đồng về ngơn ngữ làm cho việc phát hiện và xử phạt vi phạm hành chính đối với người nước ngồi là rất khó khăn.
Do đó, cần tăng cường mở các lớp đào tạo ngoại ngữ, đặc biệt chú trọng các nội dung liên quan đến xử phạt vi phạm hành chính để các chủ thể có thẩm quyền khi phát hiện vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngồi có thể tự tin sử dụng ngơn ngữ để thực hiện các thủ tục xử phạt đối với người nước ngồi vi phạm hành chính về cư trú theo quy định của pháp luật, có như vậy mới góp phần giảm thiểu và ngăn chặn được vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngồi đang diễn ra phổ biến như hiện nay.
Qua nghiên cứu, phân tích các quy định pháp luật (Nghị định 167/2013/NĐ- CP) về các hình thức xử phạt, thẩm quyền, thời hiệu và thủ tục xử phạt cũng như và thực tiễn áp dụng các quy định này trong xử phạt vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngồi tại Việt Nam, có thể rút ra một số kết luận sau:
Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với người nước ngồi vi phạm quy định về cư trú trên lãnh thổ Việt Nam vẫn tồn tại nhiều vướng mắc, bất cập như: i. hình thức xử phạt cảnh cáo mặc dù được quy định để áp dụng đối với người nước ngồi vi phạm hành chính nhưng hiệu quả áp dụng lại khơng cao; ii. hình thức xử phạt trục xuất được quy định không rõ ràng, dễ tạo ra sự lạm quyền, tùy tiện khi xử phạt người nước ngoài vi phạm hành chính về cư trú;; iii. quy định về việc áp
dụng hình thức xử phạt bổ sung “tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính” chưa bao quát được hết các vi phạm hành chính; iv. thẩm quyền xử phạt vi
phạm hành chính đối với người nước ngồi vi phạm quy định về cư trú trên lãnh thổ Việt Nam cịn chồng chéo. Với lý do có nhiều chủ thể có thẩm quyền xử phạt, nếu chủ thể này khơng phạt thì chủ thể khác sẽ phạt tình trạng né tránh, đùn đẩy, để vụ việc rơi vào tình trạng “cha chung khơng ai khóc, lắm sãi khơng ai đóng cửa chùa” liên tiếp xảy ra.
Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã thành cơng khi có sự giải thích rõ ràng về cách tính thời hiệu đối với những vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngồi tại Việt Nam có tính chất khác nhau như vi phạm hành chính có tính chất kéo dài, liên tục (như hành vi không khai báo tạm trú theo quy định hoặc sử dụng chứng nhận tạm trú, thẻ tạm trú, thẻ thường trú ở Việt Nam) hay vi phạm hành chính kết thúc ngay (như hành vi khai không đúng sự thật để được cấp hộ chiếu). Tuy nhiên, trên thực tế, với quy định này thì trong nhiều trường hợp cũng khó có thể xác định chính xác về thời hiệu đối với tất cả các vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngoài.
Quy định về thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với những vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngồi tại Việt Nam cịn nhiều bất cập bởi sự khó khăn trong việc xác định chủ thể có thẩm quyền gia hạn thời hạn xử phạt. Các vi phạm hành chính đối với người nước ngồi vi phạm quy định về cư trú trên lãnh thổ Việt Nam còn nhiều hạn chế như: i. tồn tại quy định xử phạt vi
phạm hành chính mang tính định tính dẫn đến khó áp dụng trong thực tiễn; ii. một số quy định về xử phạt vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam chưa phù hợp với quy định của Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam năm 2014; iii. tồn tại nhiều quy định tùy nghi,
Thực tiễn xử phạt cho thấy tình hình người nước ngồi vi phạm hành chính liên quan đến cư trú trên lãnh thổ Việt Nam từ năm 2013 (thời điểm ban hành Nghị định số 167/2013/NĐ-CP) đến nay vẫn diễn biến phức tạp và có chiều hướng gia tăng. Trên cơ sở Nghị định số 167/2013/NĐ-CP, công tác xử phạt vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngồi tại Việt Nam đã được thực hiện khá nghiêm túc trên thực tiễn và đạt được những kết quả tích cực trong việc đấu tranh, ngăn chặn và phịng chống vi phạm hành chính trong lĩnh vực này. Tuy nhiên, công tác xử phạt trên thực tế vẫn còn một số hạn chế như: i. việc gia hạn thời gian ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngồi gặp khó khăn do quy định “có nhiều tình tiết phức tạp”, “thủ trưởng trực tiếp” khơng được giải thích rõ ràng, ii. Chủ thể có thẩm quyền xử phạt còn hạn chế về ngoại ngữ nên gặp nhiều trở ngại trong việc xử phạt người nước ngồi vi phạm hành chính về cư trú tại Việt Nam, đặc biệt là những người sử dụng những ngơn ngữ ít phổ biến.
Trên cơ sở phân tích những hạn chế, bất cập, tác giả đã đề xuất các giải pháp giải pháp hoàn thiện tương ứng, như: i. cần sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về mơ hình hóa hành vi vi phạm; ii. sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về thời hiệu và thời hạn xử phạt, thẩm quyền và thủ tục xử phạt vi phạm hành chính đối với người nước ngồi vi phạm quy định về cư trú trên lãnh thổ Việt Nam. Đồng thời đề xuất các giải pháp hoàn thiện nhằm tăng cường hiệu quả công tác xử phạt vi phạm hành chính đối với người nước ngồi vi phạm quy định về cư trú tại Việt Nam trong thực tiễn.
Qua quá trình tìm hiểu, nghiên cứu, có thể nhận định: Xử phạt vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam là một vấn đề phức tạp. Xuất phát từ tính đa dạng, phổ biến của các hành vi vi phạm nên cần nghiên cứu cơ sở lý luận - pháp lý của xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này. Xử phạt vi phạm hành chính đối với người nước ngoài cư trú tại Việt Nam khơng chỉ có ý nghĩa trừng trị, răn đe, phịng ngừa vi phạm hành chính mà cịn thể hiện thái độ của Nhà nước ta đối với người nước ngồi vi phạm hành chính tại Việt Nam. Hiện nay, pháp luật đã quy định khá đầy đủ những nội dung liên quan đến xử phạt vi phạm hành chính về cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam. Trong phạm vi của một luận văn thạc sĩ định hướng ứng dụng, tác giả đã phân tích các nội dung chủ yếu về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực này bao gồm: Khái niệm, đặc điểm, mục đích xử phạt; các hình thức xử phạt; thẩm quyền xử phạt; thời hiệu và thủ tục xử