2.2. Tính độc lập của NHNN Việt Nam
Từ cuối những năm 80 đến đầu những năm 90, hệ thống ngân hàng đã có sự thay đổi lớn, chuyển từ mơ hình một cấp sang mơ hình hai cấp, kèm theo đó là sự ra đời của Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước năm 1990 (có hiệu lực từ 1/10/1990), tạo cơ sở pháp lý để củng cố và phát triển hệ thống ngân hàng hai cấp ở Việt Nam. Theo mơ hình một cấp, tức là Ngân hàng Nhà nước vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước vừa thực hiện chức năng kinh doanh tiền tệ, tín dụng. Cịn theo mơ hình hai cấp thì NHNN thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước về hoạt động kinh doanh tiền tệ, tín dụng, thanh tốn, ngoại hối và ngân hàng; thực thi nhiệm vụ ngân hàng của các ngân hàng, tổ chức việc điều hành chính sách tiền tệ, lấy nhiệm vụ giữ ổn định giá trị đồng tiền làm mục tiêu chủ yếu và chi phối căn bản các chính sách điều hành cụ thể đối với hệ thống các ngân hàng cấp hai(các ngân hàng thương mại và tổ chức tín dụng); ngồi ra NHNN là ngân hàng duy nhất được phát hành tiền. Trên cơ sở pháp lệnh tính độc lập của NHNN bước đầu được thể hiện; NHNN đã được pháp luật cho phép coi ổn định tiền tệ là một mục tiêu cơ bản, cốt lõi trong chức năng nhiệm vụ của mình, đây là điểm độc lập cơ bản của các NHTW (Pháp lệnh năm 1990, điều 1: Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, gọi tắt
và Ngân hàng Nhà nước, là cơ quan của Hội đồng bộ trưởng, có chức năng quản lý Nhà nước về hoạt động tiền tệ, tín dụng, ngân hàng trong cả nước, nhằm ổn định giá trị đồng tiền; là cơ quan duy nhất phát hành tiền của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.) và điểm thứ hai là không trực tiếp tham gia thị trường sơ cấp đối với nợ
của Chính phủ, chỉ tham gia với bộ tài chính làm đại lí phát hành cơng trái chính phủ(Pháp lệnh năm 1990, điều 27: Ngân hàng Nhà nước có thể thoả thuận với Bộ tài chính làm đại lý cho kho bạc Nhà nước về các hoạt động sau đây: 1- Phát hành công trái ngắn hạn và dài hạn; 2- Trả vốn gốc và lãi đối với công trái.). Tuy vậy, do thực tế Việt Nam chúng ta vừa đang trong quá trình thực hiện Đổi mới, hệ thống ngân hàng vừa chuyển từ ngân hàng 1 cấp sang 2 cấp, chưa có được nhiều sự học hỏi từ các nước khác, kinh nghiệm của bộ máy quản lý nhà nước chưa nhiều nên Pháp lệnh này quy định cơ cấu và các chức năng của NHNN còn rất sơ khai, chưa đi vào cụ thể ở nhiều điều điểm. Theo đó, NHNN chỉ có vai trị tư vấn các chính sách về tiền tệ, kinh tế và tài chính cho chính phủ, mức độ độc lập của NHNN hầu như khơng có. Một phần
cũng do thực tế bản thân NHNN Việt Nam lúc bấy giờ chưa đủ khả năng cũng như kinh nghiệm trong điều hành chính sách tiền tệ, quản lí hoạt động hệ thống ngân hàng.
Năm 1997, để hình thành nên một khung pháp lí làm nền tảng cho hoạt động của NHNN, Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ra đời (có hiệu lực từ 1/10/1998). Với sự ra đời của luật này thì vai trị là Ngân hàng Trung ương của Việt Nam đã được xác định (Điều 1 – khoản 1: Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (sau đây gọi là Ngân hàng Nhà nước) là cơ quan của Chính phủ và là ngân hàng trung ương của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.), cũng như nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ, hoạt động của NHNN đã được cụ thể hóa, đặc biệt là đã chính thức được thừa nhận là Ngân hàng Trung ương của Việt Nam. Theo khn khổ của luật này, tính độc lập của NHNN tiếp tục được tăng lên, cụ thể là tăng điểm trong việc chịu trách nhiệm xác định lãi suất chính sách làm cơ sở định hướng cho các hoạt dộng kinh tế (Điều 18: Ngân hàng Nhà nước xác định và công bố lãi suất cơ bản và lãi suất tái cấp vốn.) và một điểm nữa là khơng cịn sự ràng buộc chặt chẽ của việc tham gia của chính phủ trong q trình bổ nhiệm thành viên của hội đồng thống đốc.
Đến năm 2003, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ngân hàng Nhà nước(có hiệu lực từ 1/8/2003) được ban hành, để hồn thiện, phù hợp cho thời kì phát triển mới, nó đã góp phần tăng tính độc lập của NHNN lên một bậc, ở chỗ tạm ứng cho chính phủ có tính ngắn hạn (Luật sửa đổi, bổ sung năm 2003 - Điều 32: Tạm ứng cho
ngân sách nhà nước Ngân hàng Nhà nước tạm ứng cho ngân sách trung ương để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ ngân sách nhà nước theo quyết đinh của Thủ tướng Chính phủ. Khoản tạm ứng này phải được hoàn trả trong nămngân sách, trừ trường hợp đặc biệt do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định.).
Và theo hướng hoàn thiện hơn hoạt động của NHNN, năm 2008 Chính phủ đã ban hành Nghị định 96/2008/NĐ-CP về Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; đặc biệt 2010, chính phủ đã ban hành Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thay cho Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 1997; tuy vậy, mới chỉ hoàn thiện hơn cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, hoạt động của NHNN, mà chưa có tác động đáng kể trong việc nâng cao tính độc lập, tự chủ của NHNN. Và gần đây nhất, chính phủ đã ban hành nghị định
156/2013/NĐ-CP về Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, đã nới lỏng hơn trong kiểm sốt của Chính phủ về việc sử dụng các cơng cụ điều hành chính sách tiền tệ quốc gia của NHNN (Điều 2 – khoản 4: Xây dựng chỉ tiêu lạm phát hàng năm để trình Chính phủ; sử dụng các cơng cụ thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, bao gồm: Tái cấp vốn, lãi suất, tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở và các công cụ, biện pháp khác để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia).
2.3. Thực trạng lạm phát của Việt Nam
Lạm phát luôn được xem là mối quan tâm hàng đầu của mỗi quốc gia bởi lẽ nó có những tác động rất lớn khơng chỉ đến đời sống của người dân mà cịn có ảnh hưởng sâu rộng đến sự tăng trưởng của nền kinh tế. Bên cạnh đó lạm phát cao cịn làm gia tăng khoảng cách giàu nghèo trong xã hội và làm tiềm ẩn các nguy cơ bất ổn xã hội. Trải qua q trình phát triển, vai trị quan trọng của NHNN trong việc điều hành CSTT nhằm kiểm soát lạm phát ngày càng thể hiện rõ nét hơn. Có thể thấy, từ năm 1986 đến nay, Việt nam đã trải qua rất nhiều khó khăn thách thức trong q trình phát triển và hội nhập toàn cầu. Đặc biệt phải kể đến là những giai đoạn đầu trong quá trình phát triển , khi mà nền kinh tế luôn nằm trong trạng thái bất ổn định, lạm phát đạt kỷ lục ba con số. Nhưng nhờ có sự điều phối, dẫn dắt hợp lý của NHNN thông qua các công cụ CSTT đã đưa Việt Nam vượt qua những giai đoạn khó khăn và thúc đẩy nền kinh tế phát triển ngày càng bền vững như hiện nay. Để thấy rõ vai trò quan trọng của NHNN trong việc điều hành CSTT và tình trạng lạm phát của Việt Nam trong thời gian vừa qua, nhóm nghiên cứu trình bày vài nét chính về thực trạng lạm phát và CSTT của Việt Nam qua các giai đoạn từ năm 1986 đến nay.
2.3.1. Giai đoạn 1986-1999
Trước thời kỳ đổi mới 1986, kinh tế nước ta bắt đầu xuất hiện lạm phát 2 chữ số trong một thời gian dài tuy nhiên không được sự quan tâm giải quyết đúng mức chính là nguyên nhân tiềm ẩn dẫn đến siêu lạm phát năm 1986 đồng thời kéo theo một chuỗi những biến động phức tạp trong những giai đoạn đầu phát triển của nền kinh tế Việt Nam.
Mở đầu cho thời kỳ khủng hoảng này là giai đoạn 1986-1988: Đây là giai đoạn đặc trưng của nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung. Nhà nước phải phát hành tiền liên tục nhằm đáp ứng nhu cầu thiếu hụt ngân sách khiến cho nền kinh tế luôn nằm trong trạng thái bất ổn định, lạm phát đạt kỷ lục ba con số ( siêu lạm phát) , năm 1986 là 774,7%; năm 1987 là 323,1%, năm 1988 là 393%. Nguyên nhân chủ yếu là do trong giai đoạn này, các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô của nền kinh tế bị mất cân đối nghiêm trọng, chính sách nhà nước chưa phù hợp dẫn đến sản xuất tăng trưởng thấp, mất cân bằng cung cầu hàng hóa trên thị trường .Từ đó cho thấy, tỷ lệ lạm phát cao trong giai đoạn chủ yếu là lạm phát chi phí đẩy và lạm phát cầu kéo do sự mất cân đối tiền hàng và một số tác động ngoại sinh: thiên tai, tâm lý đầu cơ do lo sợ sự mất giá của nội tệ…. Từ thực trạng đó, mục tiêu chống lạm phát được đặt lên hàng đầu, điều này đã đưa đến 2 thay đổi lớn trong chính sách tiền tệ:
Tỷ giá hối đối được đưa lên ngang mức giá thị trường. Việc áp dụng tỷ giá hối đoái thực tế nhằm ổn định tâm lý người dân , giảm việc tích lũy hàng hóa, vàng USD và chuyển hướng sang tích lũy đồng nội tệ.
Chế đơ lãi suất thực dương . Tức là nâng lãi suất tích kiệm lớn hơn tỷ lệ lạm phát nhằm thu hồi lượng tiền trong lưu thông. NHTW từng bước cắt giảm lãi suất cho vay thông qua giảm dần lãi huy động từ 12% xuống 9% rồi 6% năm.
Những thay đổi trên trong chính sách tiền tệ bước đầu đã góp phần đẩy lùi khủng hoảng và lạm phát, khơi phục lịng tin của người dân vào đồng nội tệ, các quan hệ thị trường dần dần được hình thành và cải thiện, tạo cơ sở vững chắc cho xu hướng đổi mới về sau.
Đến giai đoạn 1989 – 1991 tình hình lạm phát được cải thiện nhưng vẫn cịn ở mức tăng khá cao, trung bình khoảng 67% trong năm 1990 và 1991. Nguyên nhân là do nguồn lực cho nền kinh tế đang ở trong quá trình chuyển đổi, thích nghi với hệ thống kinh tế thị trường. Để khắc phục tình trạng này, NHTW đã đưa ra các biện pháp như: thắt chặt chi tiêu, tăng cường hoạt động của các ngân hàng nhằm đảm bảo nguồn vốn cần thiết cho tăng trưởng. Chính sách tiền tệ của NHTW được đưa ra trong giai đoạn
này có tác động đáng kể đến lạm phát, tuy nhiên vẫn chưa thể đưa lạm phát Việt Nam về mức một con số.
Từ năm 1992 trở đi, nền kinh tế Việt Nam chuyển dần sang giai đoạn chuyển đổi , tình hình lạm phát bắt đầu lắng dịu và tạm ổn định trong giai đoạn này . Việc chấm dứt cung ứng tiền cho bội chi ngân sách thơng qua các chính sách cải cách về hành chính cũng như các chính sách kinh tế mang tính tích cực của nhà nước đã góp phần giảm đáng kể tỷ lệ lạm phát so với các giai đoạn trước đó. Tuy nhiên, việc điều hành quản lý kinh tế vẫn ở dạng thô, do vậy nền kinh tế vẫn không thể tránh khỏi những giao động về lạm phát, đặc biệt là năm 1995 khi lạm phát quay lại ở mức 2 con số (16.9%). Đến năm 1997, khủng hoảng tài chính Châu Á nổ ra khiến cho nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng chậm lại nhưng lạm phát vẫn được kiểm soát ở mức thấp (3.1%) , đây được xem là một thành tựu đáng kể của CSTT trong giai đoạn này.
Bên cạnh những thành công đạt được trong việc kiềm chế lạm phát, quản lý ngoại hối, chính sách lãi suất…việc điều hành chính sách tiền tệ trong giai đoạn 1992-1999 cũng bộc lộ nhiều mặt hạn chế: sự phối hợp giữa CSTT và CSTK chưa thật sự ăn khớp, trên thực tế vẫn xảy ra hiện tượng phát hành để bù đắp chi tiêu gây ra lạm phát ngồi dự kiến, các cơng cụ của CSTT chưa được hoàn thiện theo cơ chế thị trường gây khó khăn trong việc điều hành những cơng cụ này…
500.00% 450.00% 400.00% 350.00% 300.00% 250.00% 200.00% 150.00% 100.00% 50.00% 0.00% 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Tỷ lệ lạm phát BQ Hình 4: Đồ thị tỷ lệ lạm phát bình quân (1986 -1999) Nguồn: www.tradingeconomics.com 2.3.2. Giai đoạn 2000-2007
Giai đoạn 2000-2007, tỷ lệ lạm phát có những diễn biến phức tạp , xuất hiện cả giảm phát lẫn lạm phát trong cùng một thời kỳ. Mặc dù lạm phát đã được kiểm soát đáng kể từ năm 1997,nhưng hậu quả của nó vẫn kéo dài đến tận năm 2000 thể hiện qua sự trì trệ của nền kinh tế trong suốt giai đoạn 1997-2000 như: thị trường xuất khẩu bị thu hẹp, tốc độ gia tăng nguồn vốn đầu tư nước ngồi có phần giảm sút, sản xuất một số ngành cũng thu hẹp đáng kể… Kết quả là nền kinh tế rơi vào tình trạng thiểu phát trong năm 2000. Thực trạng trên đã tác động đến CSTT của NHNN thông qua quyết định thay đổi cơ chế điều hành lãi suất từ trần lãi suất sang cơ chế điều hành lãi suất cơ bản đối với VND và cơ chế lãi suất thị trường có quản lý đối với ngoại tệ. Sự chuyển đổi trong cơ chế điều hành lãi suất linh hoạt này là một bước tiến mới trong tiến trình tự do hóa lãi suất của CSTT với điều kiện nền kinh tế thị trường phát triển còn yếu kém của Việt Nam. Ngoài ra, ngày 12/7/2000 nghiệp vụ thị trường mở do NHNN chủ trì mở phiên giao dịch đầu tiên cũng là cột mốc quan trọng trong điều hành CSTT từ việc sử dụng những cơng cụ cứng nhắc mang tính hành chính sang
cơng cụ linh hoạt hiệu quả hơn, góp phần cải thiện tỷ lệ lạm phát trong các năm sau đó.
Sang năm 2001, Việt Nam tiếp tục thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế trong bối cảnh kinh tế trong nước rơi vào tình trạng lạm phát, hoạt động của hệ thống ngân hàng thương mại vẫn cịn gặp nhiều khó khăn. Do đó, CSTT được Ngân hàng Nhà nước đề ra là chính sách tiền tệ nới lỏng thận trọng để vừa đảm bảo mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền, kiểm sốt lạm phát ở mức khơng quá 5%, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đồng thời thực hiện chủ trương kích cầu của Chính phủ, tiếp tục ổn định hệ thống ngân hàng. Tỷ lệ lạm phát giai đoạn 2000-2007 10.00% 8.00% 7.76% 8.29% 8.42% 7.41% 6.00% 4.00% 4.00% 3.24% 2.00% 0.00% -0.34% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 -2.00% -1.58% -4.00% Hình 5: Đồ thị tỷ lệ lạm phát bình quân (2000 – 2007) Nguồn: www.tradingeconomics.com
Từ năm 2002 Việt Nam chuyển từ giảm phát sang lạm phát 1 con số. Các diễn biến kinh tế, tiền tệ trong nước và quốc tế diễn ra không mấy phức tạp, kinh tế tăng trưởng dần qua các năm. Chính phủ đặt ra mục tiêu tăng trưởng kinh tế cao nhằm hoàn thành mục tiêu phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2000-2005 (bình quân 7-7.5%/năm); năm 2005 mục tiêu tăng trưởng đặt ra là 8-8,5% và chỉ số lạm phát định hướng dưới 6.5%. Cần chú ý giai đoạn 2004-2007 khi mà lạm phát có xu hướng tăng cao trở lại và gần
như lặp đi lặp lại, cứ 2 năm tăng cao mới có 1 năm tăng thấp hơn: năm 2004 tăng 9.5%, năm 2005 tăng 8.4%, thì năm 2006 chỉ tăng 6.6%; năm 2007 tăng 12.63%. Tình trạng lạm phát gia tăng một cách đột biến vào năm 2004 được giải thích chủ yếu thơng qua hai nguyên nhân chính là chi phí đẩy và sự mất cân đối của nền kinh tế vĩ mô. Việc Ngân hàng Nhà nước điều chỉnh giảm giá VND so với USD đã hỗ trợ cho hoạt động xuất khẩu và giúp ổn định nền kinh tế vĩ mô, mặt khác giúp thu hẹp chênh lệch giữa tỷ giá niêm yết và tỷ giá ngoài thị trường tự do. Nhưng với việc đồng USD mất