III. Thực trạng pháp luật về bảo vệ môi trường tài nguyên khoáng sản
3.3. Thực trạng pháp luật về thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường
3.3.1. Thực trạng các quy định pháp luật về thanh tra, kiểm tra trong hoạt động khai thác khoáng sản
trách nhiệm hơn trong công tác cải tạo, phục hồi mơi trường.
Tuy nhiên trong q trình thực hiện cũng gặp một số khó khăn, vướng mắc trong cơng tác lập, thẩm định hồ sơ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khống sản; tính tốn, xác định số tiền ký quỹ; công tác quản lý bảo vệ môi trường, cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khống sản. Bộ Tài ngun và Mơi trường đã ban hành Thông tư số 38/2015/TT-BTNMT về cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khống sản để giải quyết những khó khăn, vướng mắc trên.
3.3. Thực trạng pháp luật về thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản.
3.3.1. Thực trạng các quy định pháp luật về thanh tra, kiểm tra trong hoạt động khai thác khoáng sản. sản.
Thanh tra, kiểm tra là hoạt động thường xuyên của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Mục đích hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý Nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Điều 83 Luật Khoáng sản năm 2010 quy định: “Cơ quan quản lý Nhà nước về khoáng
sản thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về khoáng sản”. Đối với hoạt động khai
thác khoáng sản, hoạt động thanh tra, kiểm tra diễn ra trong tồn bộ q trình khai thác, bao gồm: giai đoạn trước khi khai thác khoáng sản, giai đoạn khi tiến hành khai thác khoáng sản và sau giai đoạn sau khi khai thác khoáng sản. Ở mỗi giai đoạn khai thác, các cơ quan có thẩm quyền tiến hành các hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát khác nhau tuy nhiên đều cùng chung một mục đích đó là nhằm phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật;
giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật, đặc biệt là pháp luật về bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản, đảm bảo khai thác khoáng sản hiệu quả, tích kiệm, tránh lãng phí tài ngun.
Hiện nay, cơng tác thanh tra, kiểm tra của Bộ Tài nguyên và Môi trường được quan tâm chỉ đạo thực hiện với số lượng các đơn vị được thanh tra, kiểm tra tăng dần theo từng năm, nhất là đối với thanh tra, kiểm tra theo kế hoạch; đối tượng thanh tra, kiểm tra được lựa chọn trúng và đúng; các cuộc thanh tra, kiểm tra được tiến hành dứt điểm, kết luận rõ ràng.
Theo số liệu thống kê, năm 2012 Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tiến hành thanh tra việc khai thác khoáng sản ở các khu vực và địa phương, lập biên bản vi phạm hành chính và đề nghị xử phạt đối với 35 đơn vị với số tiền 513.900.000 đồng; kiến nghị UBND tỉnh, thành phố thu hồi 15 Giấy phép khai thác khống sản cấp khơng đúng quy định của pháp luật về khoáng sản; đề nghị tạm đình chỉ 2 giấy phép khai thác khống sản.
Trong năm 2013, Bộ đã thanh tra định kỳ đối với Tập đồn Cơng nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam và các đơn vị thành viên trên địa bàn 07 tỉnh. Kết quả, đã phát hiện và đề nghị xử phạt vi phạm hành chính đối với 12 đơn vị với tổng số tiền xử phạt là 305,5 triệu đồng; phát hiện và đề nghị UBND các tỉnh: Bình Định, Trà Vinh khơng gia hạn 15 giấy phép khai thác khống sản khơng đủ điều kiện gia hạn và thu hồi 1 giấy phép khai thác cấp không đúng quy định (Trà Vinh).
Trong 8 tháng đầu năm 2014, Bộ Tài nguyên và Môi trường thanh tra chuyên đề hoạt động thăm dị, khai thác nước khống tại 5 tỉnh và việc chấp hành pháp luật về khoáng sản của các tổ chức, cá nhân được cấp phép tại 6 tỉnh. Qua đó, Bộ đã xử phạt vi phạm hành chính với tổng số tiền 5,26 tỷ đồng; thu hồi 1 giấy phép khai thác do quá thời gian quy định mà không đưa mỏ vào hoạt động.
Theo Báo cáo cơng tác quản lý Nhà nước về khống sản năm 2014, kết quả 6 tháng đầu năm 2015 và nhiệm vụ trọng tâm 6 tháng cuối năm 2015 của Bộ Tài ngun và Mơi trường ngày 20/7/2015 thì: Cơng tác thanh tra, kiểm tra trong 6 tháng đầu năm 2015 được Bộ chỉ đạo Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam thực hiện đúng theo kế hoạch đã
phê duyệt. Trong đó, triển khai thanh tra chuyên đề về quản lý, khai thác, sử dụng đá vôi trên phạm vi toàn quốc trên địa bàn 13 tỉnh, thành phố cả nước. Đến nay, đã tiến hành 07 cuộc thanh tra, kiểm tra, cụ thể như sau:
Kết thúc 01 cuộc thanh tra chuyên đề quản lý, thăm dị, khai thác đá vơi tại tỉnh Hà Nam và đang triển khai tại tỉnh Ninh Bình, Hải Dương và Quảng Ninh. Đã kết thúc 04 cuộc kiểm tra định kỳ hoạt động khoáng sản tại các tỉnh: Điện Biên, Lai Châu, Gia Lai, Thừa Thiên Huế và đang triển khai tại tỉnh Bình Định. Đã tiến hành 07 cuộc thanh tra, kiểm tra đột xuất theo u cầu cơng tác quản lý. Trong đó có 01 cuộc thanh tra cơng tác cấp giấy phép hoạt động khống sản đối với UBND tỉnh Phú Thọ; kiểm tra đột xuất khai thác cát, sỏi trái phép trên sông Thu Bồn, tỉnh Quảng Nam; khai thác titan, nước khống tại tỉnh Bình Thuận, khai thác nước khống tại tỉnh Khánh Hịa.
3.3.2. Thực trạng các quy định pháp luật về xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản.
Trong những năm gần đây ở nước ta, vi phạm pháp luật môi trường diễn ra trong nhiều lĩnh vực kinh tế, xã hội, ảnh hưởng sâu sắc đến sự phát triển bền vững của đất nước, xâm phạm nghiêm trọng đến đời sống của nhân dân, như gây ơ nhiễm nguồn nước, khơng khí, thực phẩm kém an tồn.
Đối với hoạt động khai thác khống sản, tình trạng vi phạm pháp luật cũng đang diễn ra phức tạp và có chiều hướng gia tăng về số lượng. Các hành vi vi phạm pháp luật về khai thác khống sản ngày càng tinh vi, khó phát hiện. Mặt khác, việc xử lý vi phạm pháp luật môi trường thiếu thống nhất và chưa nghiêm minh, các quy định của pháp luật còn nhiều kẽ hở cũng là nguyên nhân gây nên tình trạng trầm trọng về vấn đề vi phạm pháp luật trong khai thác khoáng sản.
Nhằm hạn chế hành vi vi phạm pháp luật trong khai thác khống sản ngày càng gia tăng, thơng qua hoạt động thanh tra, kiểm tra và tùy theo tính chất, mức độ của hành vi vi phạm, pháp luật đã có các chế tài xử lý vi phạm và bồi thường theo trách nhiệm pháp lý tương ứng: trách nhiệm hành chính, trách nhiệm dân sự và trách nhiệm hình sự khi có hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động khai thác khoáng sản.
Trách nhiệm hành chính chủ yếu được các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước áp
dụng đối với hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản do các chủ thể thực hiện một cách vô ý hoặc cố ý nhưng không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khống sản thì phải bị xử lý.
Vướng mắc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực khống sản và môi trường Một là, đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực này được quy định trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 55/2021/NĐ- CP) và Nghị định số 36/2020/NĐ-CP chưa có sự thống nhất với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) “Luật XLVPHC”.
Khoản 2 Điều 2 Luật XLVPHC quy định: “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”. Như vậy, theo Luật XLVPHC thì đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính chỉ có thể là cá nhân hoặc tổ chức. Tuy nhiên, theo Điều 2 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 55/2021/NĐ-CP) và Điều 5 Nghị định số 36/2020/NĐ-CP thì đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực mơi trường khơng chỉ là cá nhân, tổ chức mà cịn có thể là hộ gia đình, hộ kinh doanh và hộ kinh doanh cá thể.
Theo Luật XLVPHC thì mức tiền phạt của tổ chức gấp hai lần mức tiền phạt của cá nhân đối với cùng một hành vi vi phạm. Do đó, việc xác định tư cách chủ thể vi phạm là cá nhân hay tổ chức đóng vai trị rất quan trọng, nhằm xác định chính xác mức tiền phạt. Theo khoản 2, Điều 2 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 55/2021/NĐ-CP) và khoản 1 Điều 5 Nghị định số 36/2020/NĐ-CP thì hộ gia đình, hộ kinh doanh cá thể có hành vi vi phạm sẽ bị xử phạt như đối với cá nhân. Tuy nhiên, quy định này khơng thực sự hợp lý cả dưới góc độ lý luận lẫn thực tiễn.
Theo Bộ luật Dân sự năm 2015 thì các quy định điều chỉnh cá nhân và hộ gia đình hồn tồn khác biệt nhau. Sự tồn tại chủ thể là hộ gia đình bên cạnh cá nhân, tổ chức trong quan hệ pháp luật là vấn đề mang tính lịch sử19. Đã có nhiều ý kiến đề xuất khơng nên quy
định về địa vị pháp lý của hộ gia đình20
, thế nhưng, hộ gia đình vẫn được xem là một chủ thể trong quan hệ pháp luật dân sự nói chung. Pháp luật mơi trường cũng khơng đồng nhất hộ gia đình với cá nhân21. Do đó, khoản 2 Điều 2 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định “hộ gia đình vi phạm các quy định của Nghị định này bị xử phạt như đối với cá nhân vi phạm” là chưa thực sự hợp lý.
Ngồi hộ gia đình thì Nghị định số 155/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 55/2021/NĐ-CP) còn quy định đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực mơi trường là hộ kinh doanh cá thể. Tuy nhiên, ngoài Nghị định số 155/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 55/2021/NĐ-CP) thì khơng thấy có bất kỳ văn bản pháp luật nào đề cập khái niệm “hộ kinh doanh cá thể”. Hiện nay, các văn bản pháp luật khác chỉ quy định về “hộ kinh doanh” chứ không về “hộ kinh doanh cá thể”.
Theo quy định tại Điều 66 Nghị định số 78/2015/NĐ-CP ngày 14/09/2015 thì “hộ kinh doanh do một cá nhân hoặc một nhóm người gồm các cá nhân là cơng dân Việt Nam đủ 18 tuổi, có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, hoặc một hộ gia đình làm chủ, chỉ được đăng ký kinh doanh tại một địa điểm, sử dụng dưới mười lao động và chịu trách nhiệm bằng toàn bộ tài sản của mình đối với hoạt động kinh doanh”. Như vậy, căn cứ vào chủ thể tạo lập, có thể chia hộ kinh doanh thành ba loại: (i) hộ kinh doanh do một cá nhân làm chủ; (ii) hộ kinh doanh do một nhóm người làm chủ, (iii) hộ kinh doanh do hộ gia đình làm chủ. Vì vậy, trong một số trường hợp, hộ kinh doanh có thể được hiểu là tổ chức chứ khơng đơn thuần chỉ là cá nhân. Trường hợp hộ kinh doanh do một nhóm người làm chủ cùng có hành vi gây ơ nhiễm mơi trường thì các cơ quan nhà nước sẽ xử phạt như thế nào? Nếu xử phạt từng người trong hộ kinh doanh thì khơng thuyết phục bởi như vậy thì đặt ra đối tượng xử phạt là “hộ kinh doanh cá thể” bên cạnh “cá nhân” để làm gì? Nếu chỉ xử phạt hộ kinh doanh bằng mức phạt của cá nhân thì lại khơng phù hợp với ngun tắc “nhiều người cùng
19 Luật Đất đai năm 1993 “khai sinh” hộ gia đình là một trong những chủ thể sử dụng đất, bên cạnh các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội và cá nhân. Luật Thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất năm 1994 quy định hộ gia đình là một trong những đối tượng nộp thuế. Đặc biệt, Bộ luật Dân sự năm 1995 chính thức ghi nhận hộ gia đình là một chủ thể của quan hệ pháp luật dân sự.
20 Phùng Trung Tập (2013), “Khơng nên quy định hộ gia đình là chủ thể khi sửa đổi, bổ sung Bộ luật Dân sự năm
2005”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 24.
21 Điều 2 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020: “Luật này áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, cộng đồng dân cư, hộ gia
thực hiện một hành vi vi phạm hành chính thì mỗi người vi phạm đều bị xử phạt về hành vi vi phạm hành chính đó” được quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC.
Hai là, Nghị định số 36/2020/NĐ-CP quy định “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, kiểm định và đo đạc trong trường hợp có hành vi vi phạm” là một biện pháp khắc phục hậu quả, xem ra càng không hợp lý.
Điều 59 Luật XLVPHC năm 2012 quy định: “trong quá trình xem xét, ra quyết định xử phạt, người có thẩm quyền xử phạt có thể trưng cầu giám định. Việc trưng cầu giám định được thực hiện theo quy định của pháp luật về giám định”. Mục đích của việc trưng cầu giám định là nhằm sử dụng kiến thức, phương tiện, phương pháp khoa học, kỹ thuật, nghiệp vụ để kết luận về chun mơn những vấn đề có liên quan đến vi phạm hành chính. Do đó, việc trưng cầu giám định do người có thẩm quyền xử phạt u cầu nhằm có được kết luận chính xác về vấn đề có liên quan đến vi phạm hành chính. Nói cách khác, trưng cầu giám định là một giai đoạn quan trọng trong q trình xử phạt, nó có tác dụng chứng minh về vi phạm. Theo khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC thì “người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính”. Do đó, trưng cầu giám định là một nghĩa vụ mà người có thẩm quyền xử phạt phải tiến hành nhằm chứng minh về vi phạm hành chính. Do đây là nghĩa vụ của người có thẩm quyền xử phạt nên “dổ dồn” trách nhiệm “chi trả kinh phí trưng cầu giám định” về phía cá nhân, tổ chức bị xử phạt là không hợp lý. Bản chất của biện pháp “trưng cầu giám định” là nhằm chứng minh về vi phạm hành chính. Do đó, chi phí trả cho hoạt động trưng cần giám định, nếu có, phải thuộc về các chủ thể tiến hành xử phạt. Chính vì vậy, khơng thể xem “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định” là một biện pháp khắc phục hậu quả. Tinh thần này cũng được quy định rất cụ thể trong Luật Giám định tư pháp năm 2012. Theo đó, Điều 36 Luật Giám định tư pháp năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định: “người trưng cầu giám định (cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng), người yêu cầu giám định có trách nhiệm trả chi phí giám định tư pháp cho cá nhân, tổ chức thực hiện giám định tư pháp theo quy định của pháp luật về chi phí giám định tư pháp”. Trong hoạt động tố tụng, nhằm chứng minh về vi phạm, người trưng cầu giám định (cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng), người yêu cầu giám định phải chi trả chi phí giám định tư pháp. Tuy nhiên, trong xử phạt vi phạm hành