IV. Kiến nghị, đề xuất nhằm bảo vệ tài nguyên khoáng sản:
4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản
4.2.1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường trước khi tiến hành hoạt động khai thác
thác khoáng sản
Thứ nhất, xây dựng quy hoạch khai thác khống sản cần phải nâng cao tính thực tiễn,
định hướng rõ các yêu cầu phát triển ngành công nghiệp khai thác khoáng sản, đảm bảo sử dụng hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản trước mắt và lâu dài. Các Bộ, ngành liên quan và với Ủy ban nhân dân các địa phương nhằm bảo đảm sự đồng bộ, tránh chồng chéo giữa quy hoạch của Trung ương và quy hoạch của các địa phương. Đồng thời, quy hoạch khai thác khoáng sản cần được kiểm tra hàng năm phù hợp với trữ lượng khoáng sản trên địa bàn cấp tỉnh để bổ sung, điều chỉnh các điểm mỏ khoáng sản quy hoạch chưa phù hợp, từ đó góp phần hồn chỉnh quy hoạch khống sản cấp quốc gia. Mặt khác, phần lớn khống sản có tính đa cơng dụng mà lại được điều chỉnh bởi hai hay nhiều quy hoạch vào các thời điểm khác nhau như quy hoạch thăm dị khống sản, quy hoạch khai thác khoáng sản… Như vậy, khi lập quy hoạch khai thác khoáng sản cần sự đồng bộ về nội dung về tiến độ thực hiện dự án giữa các quy hoạch được lập tránh gây tình trạng khó khăn khi thực hiện.
Thứ hai, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các quy định đảm bảo chất lượng của báo
cáo đánh giá tác động mơi trường. Cần có các quy định xác định rõ trách nhiệm môi trường của các chủ thể tham gia vào việc lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường nhằm trong trường hợp các dự án được phê duyệt làm tổn hại đến môi trường xuất phát từ chất lượng của báo cáo thì sẽ có chủ thể phải chịu trách nhiệm về hậu quả.
Thứ ba, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật về việc ký quỹ cải
tạo, phục hồi môi trường, số tiền ký quỹ phải tương ứng và đảm bảo khả thi để triển khai thực hiện và cơ chế giám sát thi hành. Quan tâm, cải cách thủ tục hành chính trong việc ký quỹ cải tạo, phục hồi mơi trường, đặc biệt thủ tục hành chính để rút khoản tiền mà chủ đầu tư đã ký quỹ nhằm tạo điều kiện cho doanh nghiệp thực hiện cải tạo, phục hồi môi trường
như đã cam kết. Đồng thời, cũng xây dựng và hoàn thiện các văn bản hướng dẫn cụ thể về quy mô, loại hình tổ chức và hoạt động của Quỹ bảo vệ mơi trường ở địa phương. Cả nước hiện có 41 tổ chức Quỹ Bảo vệ mơi trường, trong đó, có 1 Quỹ Bảo vệ môi trường Trung ương (Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam), 39 Bảo vệ môi trường địa phương và 1 Quỹ Bảo vệ môi trường ngành than. Tuy nhiên, đến nay, chỉ có Quỹ Bảo vệ mơi trường Trung ương được quy định cụ thể về tổ chức và cơ chế hoạt động theo Quyết định số 78/2014/QĐ-TTg. Quyết định này quy định về tổ chức và hoạt động của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam, bao gồm: vị trí và chức năng, nguyên tắc hoạt động, nhiệm vụ và quyền hạn, bộ máy quản lý điều hành, nguồn vốn hoạt động và trách nhiệm của các Bộ, ngành có liên quan đối với tổ chức và hoạt động của Quỹ. Còn lại, các Quỹ địa phương hiện vẫn chưa có hành lang pháp lý quy định cụ thể về mơ hình và tổ chức hoạt động một cách thống nhất. Do đó, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quỹ địa phương là rất cần thiết trong tình hình hiện nay, tạo sự thống nhất phát huy được vai trị hỗ trợ cơng tác bảo vệ mơi trường tại địa phương nói chung và hỗ trợ công tác bảo vệ môi trường nơi địa phương có khống sản khai thác nói riêng.
Thứ tư, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật về việc thanh tra, kiểm
tra, giám sát hoạt động khai thác khoáng sản đặc biệt là chất lượng của báo cáo đánh giá tác động môi trường, việc thực hiện các nội dung cam kết trong công tác đánh giá tác động môi trường, cấp Giấy phép khai thác khoáng sản và thu quỹ cải tạo, phục hồi mơi trường. 4.2.2. Hồn thiện các quy định pháp luật về bảo vệ mơi trường trong q trình tiến hành hoạt động khai thác khoáng sản.
Thứ nhất, cần hoàn thiện các quy định pháp luật đảm bảo yêu cầu khai thác hợp lý và
sử dụng tích kiệm nguồn tài nguyên. Đặc biệt, đối với các tài nguyên khơng thể tái tạo cần có mức độ khai thác hợp lý và phải có cơ chế giám sát chặt chẽ quá trình khai thác để vừa phục vụ cho yêu cầu phát triển kinh tế trước mắt, vừa đảm bảo tiết kiệm tối đa cho tương lai; hạn chế xuất khẩu khống sản thơ; ưu tiên sử dụng khoáng sản cho các hoạt động kinh tế trong nước.
Thứ hai, cần hoàn thiện các quy định về bảo vệ mơi trường trong hoạt động khai thác
Thứ ba, hồn thiện và khắc phục các kẽ hở trong quản lý khai thác khống sản về
chính sách thuế tài nguyên khắc phục tình trạng doanh nghiệp khai thác tránh thuế và trốn thuế, tránh thất thu ngân sách. Hiện thuế tài nguyên được tính dựa trên sản lượng tính thuế, giá tính thuế và thuế suất. Tuy nhiên, sản lượng tính thuế do doanh nghiệp tự tính tốn và kê khai. Cơ quan quản lý Nhà nước chưa có cơng cụ nào để kiểm sốt được sản lượng khai thác thực tế, mà vẫn phải dựa hoàn toàn vào chứng từ do doanh nghiệp tự kê khai để tính thuế. Điều đó lý giải vì sao các loại phí, thuế tài nguyên nộp cho ngân sách tỉnh rất thấp23. Ngoài ra, giá bán thuế tài nguyên chủ yếu do Ủy Ban nhân dân tỉnh quy định và có sự chênh lệch khá lớn giữa các địa phương. Việc kiểm sốt sản lượng khai thác và giá tính thuế cịn rất yếu. Bên cạnh đó, việc phối hợp giữa cơ quan thuế và cơ quan tài nguyên- môi trường chưa hiệu quả. Việc khai thác và xuất khẩu trái phép vẫn diễn ra phổ biến ở nhiều địa phương gây thất thu ngân sách. Do đó, Việt Nam cần minh bạch trong quản lý khai thác khống sản, xem xét và có những giải pháp nhằm khắc phục tình trạng đó. Một trong những giải pháp đó là Việt Nam áp dụng các sáng kiến quốc tế về quản lý thuế. Cụ thể, đó là sáng kiến minh bạch trong cơng nghiệp khai thác (EITI). Nguyên tắc của EITI là doanh nghiệp và các cơ quan Chính phủ cùng cơng khai các thơng tin trên chuỗi giá trị công nghiệp khai thác từ cấp phép, khai thác, quản trị doanh nghiệp Nhà nước, nộp ngân sách và quản lý ngân sách công khai một số thông tin liên quan đến lĩnh vực khai thác gồm (i) Cấp phép, (ii) Dữ liệu sản xuất, (iii) Doanh nghiệp Nhà nước, (iv) Các nguồn thu chính, (v) Nguồn thu địa phương, (vi) Quản lý nguồn thu; và (vii) Tác động xã hội. Tính đến tháng 12/2015, thế giới có 49 quốc gia đã thực thi EITI, gồm các quốc gia phát triển như Anh, Mỹ, Nauy và quốc gia đang phát triển như Indonesia, Phillipines, Nigieria. Hiệu quả của EITI cũng đã được chứng minh ở nhiều quốc gia như Nigieria đã tránh thất thu 1 tỷ đô la Mỹ hàng năm từ lĩnh vực khai khoáng nhờ thực thi sáng kiến này24
. EITI tạo cơ chế so sánh, đối chiếu thông tin hiệu quả giữa các doanh nghiệp và qua đó hỗ trợ quản lý thu. Việc áp dụng sáng kiến minh bạch trong công nghiệp khai thác (EITI) đã và đang thể hiện sự hiệu quả trong việc quản lý về thuế.
23 Tổng Cục thuế (2020), “Thu ngân sách Nhà nước và thuế tài nguyên trong khai thác khoáng sản”,
https://nature.org.vn/vn/wp-content/uploads/2014/10/2.-Tax-in-EI-Giang.pdf, trang 4, truy cập ngày 3/10/2021.
24 Liên minh khoáng sản (2005), Thực thi EITI để cải cách ngành cơng nghiệp khai thác khống sản ở Việt Nam, Hà
Mặt khác, để tránh thất thu, các chính sách tài chính phải đơn giản, rõ ràng và phù hợp. Các quy định về giá tính thuế còn nhiều bất cập. Mức thuế suất tăng cao cùng với điều kiện khai thác ngày càng khó khăn, phức tạp hơn làm cho giá thành khai thác ngày càng tăng lên, dẫn đến hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp khai thác bị giảm, khiến họ phải xoay xở thực hiện các giải pháp gây bất lợi cho khai thác tận thu tối đa tài nguyên và bảo vệ mơi trường để vẫn có lãi như mong muốn. Chẳng hạn: hiện nay, các loại quặng Apatit chỉ có chung một khung thuế suất. Thực tế sản xuất lượng Apatit 1,2 khai thác ra có thể tiêu thụ được ngay đã gần hết, trữ lượng quặng Apatit còn chủ yếu là quặng 325. Như vậy, với mức thuế suất chung cho các loại quặng là hết sức khó khăn cho cơng tác chế biến sâu, không tiết kiệm được tài ngun khống sản trong khi khai thác. Do đó, cần phải ban hành biểu thuế suất riêng cho từng loại quặng, khống sản đặc thù có tính đến việc ưu tiên cho các loại quặng nghèo khai thác hong tiêu thụ được ngay.
4.2.3. Hoàn thiện các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường sau khi kết thúc hoạt động khai thác khoáng sản. khoáng sản.
Thứ nhất, hoàn thiện các quy định pháp luật về cải tạo phục hồi môi trường theo
hướng bắt buộc các tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản phải thực hiện các biện pháp cải tạo, phục hồi môi trường sau khi kết thúc khai thác khoáng sản phải lập đề án hoặc đề án bổ sung cải tạo, phục hồi môi trường trước khi tiến hành hoạt động khai thác khoáng sản được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Cơng khai nội dung và kết quả chất lượng cải tạo, phục hồi môi trường trên các phương tiện thông tin đại chúng để người dân giám sát cho ý kiến và sau thời hạn nhất định mới tiến hành cấp giấy xác nhận đã hoàn thành tồn bộ việc cải tạo, phục hồi mơi trường.
Thứ hai, hồn thiện pháp luật về việc đóng cửa mỏ và hoạt động tận thu khống sản
đồng thời nâng cao cơng tác thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm khai thác tận thu khống sản hiệu quả, khai thác tích kiệm tài ngun khống sản.
4.2.4. Hoàn thiện các quy định pháp luật về xử lý vi phạm pháp luật trong hoạt động khai thác khống sản khống sản
25 Hồng Ngọc Thao (2016), “Chính sách thuế tài nguyên: Bất cập trong thực tiễn thực thi từ trường hợp khai thác
Thứ nhất, đối với các quy định pháp luật về trách nhiệm hành chính: Hiện nay, Chính
phủ đã ban hành Nghị định số 36/2020/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài ngun nước và khống sản và Nghị định số 155/2016/NĐ- CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 55/2021/NĐ-CP) quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ mơi trường.
Một là, cần xác định đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính một cách đồng bộ và chinh xác. Như đã trình bày, Nghị định số 36/2020/NĐ-CP và Nghị định 155/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 55/2021/NĐ/CP) quy định xử phạt hộ gia đình, hộ kinh doanh cá thể giống như cá nhân là khơng hợp lý. Do đó, cần chuẩn hóa các quy định về đối tượng bị xử phạt trong Luật XLVPHC - đạo luật có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh vấn đề xử phạt VPHC. Cụ thể, Luật XLVPHC cần giải thích cụ thể những chủ thể nào là cá nhân, chủ thể nào là tổ chức nhằm tạo cơ sở xác định thống nhất cho các cơ quan trực tiếp áp dụng và xử phạt VPHC. Trên cơ sở những sửa đối đã nếu trong Luật XLVPHC thì Nghị định số 36/2020/NĐ-CP Nghị định số 155/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 55/2021/NĐ-CP) cũng cần có một số điều chỉnh thích hợp nhằm đảm bảo tính chính xác trong các quy định liên quan đến đối tượng bị xử phạt.
Hai là, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 36/2020/NĐ- CP)) - văn bản chuyên ngành điều chỉnh vẫn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực mơi trường cần quy định cụ thế chủ thể nào là “thủ trưởng trực tiếp” của Chánh thanh tra Bộ Tài Nguyên và Môi trường và Tổng cục trưởng Tổng cục Mơi trường. Từ đó mới có căn cứ xác định chủ thể có thẩm quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt VPHC. Đây là vẫn đề rất quan trọng, khơng chỉ có ý nghĩa về mặt lý luận mà cịn có ý nghĩa về mặt thực tiễn nhắm áp dụng pháp luật thống nhất.
Ba là, bãi bỏ quy định “buộc bồi thường thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm gây ra theo quy định của pháp luật”; “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định trong trường hợp có vi phạm về xả chất thải vượt quy chuẩn kỹ thuật hoặc gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành” là biện pháp khắc phục hậu quả được nêu trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 55/2021/NĐ-CP) và “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, kiểm định và đo đạc trong trường hợp có hành vi vi phạm” là biện pháp khắc phục hậu quả được nêu trong Nghị định số 36/2020/NĐ-CP. Theo nhóm,
Luật XLVPHC khơng quy định các biện pháp này là biện pháp khắc phục hậu quả. Xét dưới góc đội lý luận thì các biện pháp trên không phải biện pháp khắc phục hậu quả vì khơng có khả năng khơi phục lại tình trạng ban đầu mà vi phạm đã gây ra. Bãi bỏ này là rất cần thiết nhằm đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ giữa hai nghị định trên và Luật XLVPHC.
Bốn là, tiến hành rà soát nhằm quy định hợp lý hơn về mức tiền phạt tối thiểu và tối đa trong Nghị định số 36/2020/NĐ-CP và Nghị định số 155/2016/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 55/2021/NĐ-CP). Theo nhóm, rút ngắn “biên độ dao động” giữa mức phạt tiền tối thiểu và tối đa của các vi phạm là cần thiết nhằm hạn chế bị lợi dụng vào mục đích bất hợp pháp.
Thứ hai, đối với các quy định pháp luật về trách nhiệm dân sự: Một là, cần xây dựng
và hoàn thiện quy chế pháp lý về bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Tổ chức, cá nhân có hoạt động tiềm ẩn nguy cơ gây thiệt hại lớn cho mơi trường thì phải mua bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường nhằm đảm bảo việc bồi thường cho nhân dân khi có thiệt hại xảy ra. Đây là biện pháp tốt nhằm đảm bảo việc bồi thường cho cộng đồng xã hội khi có thiệt hại về mơi trường do các hành vi làm ô nhiễm môi trường gây ra đồng thời cũng nâng cao ý thức của các tổ chức, cá nhân trong khai thác khoáng sản. Hai là, cần nghiên cứu quy định rõ cơ quan trọng tài nào được tham gia vào quá trình giải quyết việc bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường cũng như thẩm quyền quy trình thành lập, giải quyết tranh chấp về mơi trường của trọng tài khi có u cầu.
Thứ ba, đối với các quy định pháp luật về trách nhiệm hình sự:
Một là, cần sớm có sự hướng dẫn chi tiết đối với việc truy cứu TNHS đối với pháp nhân, đặc biệt là thời hiệu truy cứu TNHS cho pháp nhân. Đồng thời, cần cấm các cá nhân đã từng thành lập các công ty TNHH một thành viên để VPPL thì khơng được thành lập các pháp nhân mới. Nhóm cho rằng, đây là biện pháp phịng ngừa các vi phạm hành chính và hình sự về mơi trường rất hiệu quả. Hơn nữa, quy định chặt chẽ hơn việc ký quỹ môi trường đối với pháp nhân thương mại. Để hướng dẫn việc xác định thiệt hại do ơ nhiễm, suy thối gây ra đối với mơi trường, cần có một văn bản cụ thể hướng dẫn ban hành để giúp các cơ quan chức năng định lượng hậu quả vi phạm môi trường. Đồng thời cần tiếp tục