- Quản lí quy hoạch xây dựng cơng trình hạ tầng kĩ thuật ngầm tại các đô thị
4.2.1. Hồn thiện pháp luật về xây dựng đơ thị
4.2.1.1. Hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kiến trúc xây dựng đô thị
Các quy phạm pháp luật về quy hoạch, kiến trúc xây dựng đơ thị là nhóm quy phạm pháp luật giữ vị trí quan trọng hàng đầu trong pháp luật về xây dựng đơ thị. Sự hồn thiện của pháp luật về quy hoạch, kiến trúc đô thị là điều kiện tiên quyết để có thể quản lí tốt đối với tồn bộ hoạt động xây dựng đô thị, không chỉ đối với mỗi cơng trình, khu vực đơ thị mà cịn trên phạm vi tổng thể cả tiến trình xây dựng, phát triển hệ thống đô thị của đất nước. Những năm qua, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã xây dựng, ban hành khá đầy đủ các luật và văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết các luật đó, tạo cơ sở pháp lí ngày càng hồn thiện, vững chắc hơn để thực hiện quản lí nhà nước về xây dựng đô
và Luật Kiến trúc năm 2019. Tuy nhiên, hiện đang tồn tại và nảy sinh một số vấn đề cần tập trung khắc phục, tiếp tục hồn thiện các quy định có liên quan, nhất là nhóm các quy định về nội dung quản lí nhà nước. Trước đây gần như toàn bộ các vấn đề liên quan đến hoạt động xây dựng nói chung, trong đó có xây dựng đơ thị nói riêng đều được điều chỉnh tổng hợp trong một đạo luật duy nhất là Luật Xây dựng (năm 2003), các khía cạnh cụ thể thường được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành trong các văn bản dưới luật. Cịn sau đó, bên cạnh Luật Xây dựng, từ năm năm 2005 có thêm Luật Nhà ở, năm 2006 có thêm Luật Kinh doanh bất động sản, năm 2009 có thêm Luật Quy hoạch đơ thị, năm 2017 có thêm Luật Quy hoạch và từ năm 2019 có thêm Luật Kiến trúc. Có thể thấy cùng với sự phát triển của đất nước và q trình đơ thị hố diễn ra nhanh chóng thì cơ sở luật định cho q trình quản lí nhà nước đối với các lĩnh vực cụ thể trong hoạt động xây dựng càng phải đầy đủ, chi tiết hơn. Nhưng đến nay vấn đề phát sinh là các quy định về nội dung quản lí nhà nước về quy hoạch, kiến trúc trong xây dựng đô thị cần phải được thể hiện một cách thống nhất, minh bạch và dễ tiếp cận. Trước hết, cần giải quyết thoả đáng các mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành, theo đó một mặt Luật Xây dựng được coi là luật chung, cơ sở pháp lí để thực hiện quản lí nhà nước về các vấn đề chung trong toàn ngành xây dựng (hoạt động xây dựng các cơng trình trên phạm vi cả nước nói chung và xây dựng ở khu vực đơ thị nói riêng), đồng thời là luật chung để quản lí nhà nước đối với tất cả các cơng đoạn, các khâu trong tiến trình hoạt động xây dựng: từ quy hoạch, kiến trúc xây dựng đến quản lí dự án đầu tư xây dựng, quản lí chất lượng cơng trình và quản lí an tồn, bảo vệ mơi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu trong hoạt động xây dựng. Luật kinh doanh bất động sản, Luật nhà ở cũng được coi là luật chung (vì khơng phải chỉ
ngành vì nó chỉ được áp dụng trong quản lí nhà nước đối với xây dựng ở đơ thị và chỉ đối với khâu quy hoạch trong hoạt động xây dựng đô thị. Mặt khác, Luật Quy hoạch và Luật Kiến trúc tuy được coi là các luật chuyên ngành trong mối quan hệ với Luật Xây dựng nhưng lại là luật chung trong mối quan hệ với Luật Quy hoạch đô thị, pháp luật về kiến trúc trong xây dựng đơ thị. Đó thật sự là những mối quan hệ chằng chịt, khá phức tạp. Nguyên tắc đặt ra trong mối quan hệ giữa luật chung với luật chuyên ngành là phải tuân theo mối quan hệ biện chứng giữa cái chung và cái riêng, giữa cái khái quát và cái cụ thể. Trên thực tiễn lập pháp, khơng ít vấn đề các luật chỉ điều chỉnh ở mức độ khái quát như là những nguyên tắc chung, giao cho các chủ thể khác quy định chi tiết, biện pháp thi hành, nhất là các vấn đề liên quan đến tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy trình kĩ thuật. Hiện trạng pháp luật về quy hoạch, kiến trúc xây dựng hiện nay đang đặt ra yêu cầu cần bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ trong các quy định từ luật đến văn bản quy định chi tiết một số điều khoản được giao trong luật. Việc này cần phải được kiểm soát chặt chẽ trên những nguyên tắc của chế độ uỷ quyền lập pháp. Ở đây có hai nhiệm vụ liên quan mật thiết với nhau, cần được chú trọng: một là sửa đổi, bổ sung các quy định của luật bảo đảm sự phù hợp giữa luật chung và luật chuyên ngành. Nhiệm vụ thứ hai là hệ thống các văn bản quy định chi tiết luật cần được ban hành phù hợp với nội dung và tinh thần uỷ quyền của luật mới được ban hành hoặc luật đã được sửa đổi, bổ sung, tránh tình trạng tạo nên một “rừng nhiệt đới” các văn bản quy phạm pháp luật, gây khó khăn cho việc áp dụng trong quản lí nhà nước và sự tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân. Thường thì phải có luật chung rồi mới có thể xây dựng, ban hành luật chuyên ngành nhưng khi đã xây dựng, ban hành luật chuyên ngành thì cũng cần phải sửa đổi, bổ sung luật chung để bảo đảm sự
trong hệ thống mang tính phức hợp chứ khơng mang tính đơn tuyến. Do đó, ở mỗi thời điểm nhất định sự thống nhất hồn hảo các mối quan hệ này là điều khó có thể đạt được. Đây cũng là một thách thức khơng nhỏ đối với quản lí nhà nước nói chung, quản lí nhà nước về xây dựng đơ thị nói riêng trong điều kiện hiện nay. Tư duy liên ngành, tổng hợp trong hoạt động xây dựng, ban hành pháp luật cần được đề cao. Giải pháp xây dựng, ban hành một luật có thể sửa nhiều luật như trường hợp Luật Sửa đổi 37 luật có liên quan đến Luật Quy hoạch năm 2017 cần được tiếp tục triển khai có hiệu quả. Tuy nhiên, thiết nghĩ khơng cần phải xây dựng, ban hành thêm một văn bản luật độc lập với Luật Quy hoạch để sửa các luật có liên quan đến quy hoạch mà nên đưa nội dung đó vào trong chính nội dung văn bản Luật Quy hoạch để tiện cho việc tiếp cận, nắm bắt tinh thần của Luật. Đáng lẽ, khi xây dựng, ban hành Luật Kiến trúc cũng phải làm theo cách đó nhưng chúng ta đã khơng làm được, vì thế tới đây, sẽ phải có thêm một văn bản luật sửa đổi nhiều luật khác có liên quan đến kiến trúc.
Mặt khác, sự uỷ quyền lập pháp nói chung cũng như uỷ quyền lập pháp trên lĩnh vực pháp luật về xây dựng đơ thị nói riêng cần được thực hiện một cách hợp lí và phải được kiểm soát chặt chẽ. Trước hết, cần bảo đảm nguyên tắc chỉ được ban hành văn bản quy định chi tiết những vấn đề nào đã được luật giao, không được dùng văn bản gọi là “hướng dẫn thi hành luật” để ban hành thêm các quy định ngoài luật, vượt thẩm quyền của cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Cần tuân thủ nguyên tắc chỉ uỷ quyền lập pháp đối với những vấn đề đã được Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 xác định, tránh tình trạng luật uỷ quyền quá nhiều vấn đề. Chẳng hạn, Luật Kiến trúc năm 2019, tại khoản 5 Điều 14 giao Chính phủ quy định chi tiết nội dung quy chế quản lí kiến trúc bên cạnh các vấn đề hồ sơ, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, lấy ý kiến,
khoản 3 Điều 14 Luật Kiến trúc, Chính phủ có trách nhiệm ban hành quy định chi tiết hoá các nội dung đó. Mặt khác, trên cơ sở quy định của Luật Kiến trúc và quy định chi tiết của Chính phủ, hội đồng nhân dân cấp tỉnh sẽ ban hành các quy chế quản lí kiến trúc để áp dụng trên mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Đó mới chỉ là vấn đề nội dung quy chế quản lí kiến trúc, chưa kể đến hồ sơ, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, lấy ý kiến, công bố và biện pháp tổ chức thực hiện quy chế quản lí kiến trúc thì Chính phủ trong lúc quy định chi tiết có thể phải giao cho Bộ Xây dựng quy định chi tiết hơn về vấn đề nào đó, chính quyền địa phương cũng có thể đưa ra các quy định cụ thể hoá những quy định trên cho phù hợp với địa phương mình. Như vậy, chỉ riêng một vấn đề cụ thể đã có thể thấy tầng tầng, lớp lớp các quy định và các văn bản quy phạm pháp luật cần bảo đảm sự tuân thủ, thi hành trong quản lí nhà nước về kiến trúc. Luật Kiến trúc năm 2019 có tới 8 vấn đề giao Chính phủ quy định chi tiết và 1 vấn đề giao Bộ Xây dựng quy định chi tiết. Rõ ràng, đã đến lúc cần phải siết chặt hơn nguyên tắc chỉ được giao quy định chi tiết những vấn đề cần thiết đã xác định, nếu khơng chúng ta sẽ vẫn khơng thốt khỏi tình trạng luật chờ nghị định, nghị định chờ thơng tư và theo đó lại có “rừng nhiệt đới” văn bản quy phạm pháp luật. Tuy Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định rõ nguyên tắc văn bản quy định chi tiết phải được xây dựng cùng với văn bản giao quy định chi tiết để đến khi văn bản này có hiệu lực thi hành thì văn bản quy định chi tiết cũng có hiệu lực thi hành một cách đồng bộ nhưng trên thực tế hoạt động lập pháp, lập quy có thể khẳng định chúng ta khó đạt được điều này, thành ra tình trạng trễ nải, nợ đọng văn bản quy định chi tiết sẽ còn là chuyện vẫn thường gặp. Về vấn đề quy hoạch xây dựng đô thị, hiện nay, việc quy định chi tiết Luật Quy hoạch vẫn phải được tiến hành cùng với việc
37 luật liên quan đến quy hoạch. Ngoài ra, vấn đề hiện nay còn phải tập trung nghiên cứu sửa đổi, bổ sung ban hành hàng loạt các tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức kinh tế-kĩ thuật liên quan đến quy hoạch, kiến trúc trên tinh thần các luật mới được ban hành.
Trong điều kiện hiện nay, các loại hình kiến trúc mới đang xuất hiện, gắn kết đơ thị với nơng thơn, quản lí nhà nước về xây dựng đơ thị theo quy hoạch đô thị – nông thôn cũng đang trong quá trình chuyển đổi từ mơ hình quy hoạch theo kế hoạch (từ trên xuống) sang mơ hình quản lí theo quy hoạch từ dưới lên, phân quyền, phân cấp quản lí mạnh mẽ cho các cấp chính quyền địa phương, trình tự lập quy hoạch có nhiều thay đổi thì hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức kinh tế-kĩ thuật đang đứng trước nhiều thách thức rất lớn, cần được sửa đổi, bổ sung kịp thời. Đối với các cơng trình kiến trúc đô thị, việc xuất hiện ngày càng nhiều kiến trúc theo kiểu “thị trường hố” thậm chí có nhiều biến tướng lộn xộn, lai căng, phản cảm, lãng phí, do vậy cơ quanh nhà nước có thẩm quyền cần sớm xây dựng, ban hành những quy định mới, hoàn thiện hệ thống các quy chuẩn, tiêu chuẩn về quy hoạch, kiến trúc xây dựng đơ thị. Hiện chúng ta đã có khá nhiều các quy định, tuy nhiên, các quy định này chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, hiệu lực pháp lí cịn thấp. Thậm chí, khơng ít tiêu chuẩn, quy chuẩn đã bị lạc hậu so với thực tế, khơng cịn đáp ứng được yêu cầu phát triển hệ thống đô thị một cách bền vững và hội nhập quốc tế, không xuất phát từ nhu cầu phát triển của đơ thị trong nền kinh tế thị trường, kém tính cạnh tranh bởi hệ thống số liệu thiếu chính xác, thiếu các phân tích, dự báo về các yếu tố trong nước và quốc tế, tác động của các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch khác. Các quy định về quy trình, thủ tục về lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế còn phức tạp, tốn nhiều thời gian. Các giải pháp thiết kế, đặc biệt là quy hoạch đơ thị đưa
hoạch nhiều lần, thiếu tính khả thi, khơng đảm bảo nguồn lực để thực hiện dẫn đến quy hoạch kém hiệu quả. Quy hoạch thiếu các quy định định lượng nên số lượng bản vẽ trong đồ án thiết kế đơi khi có thừa nhưng thiếu nội dung phục vụ triển khai quy hoạch và quản lí nhà nước sau quy hoạch xây dựng đô thị.
Các quy định về hoạt động kiến trúc, quy hoạch và quản lí khơng gian ngầm, quy hoạch đô thị xanh, quy hoạch đô thị phát triển bền vững, nguồn lực cho việc lập và triển khai quy hoạch cũng như kiểm tra, giám sát thực hiện theo quy hoạch v.v. cũng rất cần được chú trọng sửa đổi, bổ sung bảo đảm tính cụ thể, chuẩn mực, khả thi. Hàng loạt các quy định về thẩm định, phê duyệt đồ án quy hoạch đô thị cần được đổi mới, đặc biệt quy định quản lí nhà nước về quy hoạch đô thị. Chẳng hạn quy định về nguyên tắc điều chỉnh quy hoạch, công khai quy hoạch và giám sát của cộng đồng dân cư trong thực hiện quy hoạch; quy định về cấp phép xây dựng, về chiều cao tầng, mật độ xây dựng, hình thức kiến trúc. Cần hồn thiện các quy định về hệ thống cơ quan quản lí quy hoạch xây dựng đơ thị cấp cơ sở. Hệ thống các quy chuẩn, tiêu chuẩn, định mức kinh tế-kĩ thuật ở lĩnh vực này cần sớm được đổi mới, hồn thiện, đáp ứng u cầu quản lí nhà nước về xây dựng đơ thị trên tất cả các khía cạnh nội dung quản lí. Nhìn chung, Luật Quy hoạch đơ thị, Luật Quy hoạch, Luật Kiến trúc được xây dựng, ban hành và đi vào thực tiễn đời sống sẽ khắc phục tình trạng manh mún, phân tán, thiếu tính đồng bộ, thống nhất của pháp luật ở lĩnh vực này trong suốt thời gian dài. Tuy nhiên, thường các quy định của luật mới chỉ điều chỉnh ở tầm nguyên tắc chung, những định hướng chính sách lớn nên cũng cần phải có sự hỗ trợ của hệ thống các quy định chi tiết, biện pháp thi hành luật, các tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức kinh tế-kĩ thuật. Đặc biệt, hệ thống các quy định chi tiết, biện pháp thi hành luật, các tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức kinh tế-
dân, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, hội nhập quốc tế và phát triển bền vững hiện nay.
Để có hệ thống các quy phạm pháp luật tốt làm cơ sở pháp lí vững chắc cho quản lí nhà nước về quy hoạch, kiến trúc xây dựng đơ thị, việc kiểm sốt uỷ quyền lập pháp ở lĩnh vực này cũng cần được thực hiện nghiêm túc trên cả hai phương diện: uỷ quyền lập pháp và việc thực hiện sự uỷ quyền đó (lập quy). Bên cạnh các cơ chế kiểm sốt hiện có, đã đến lúc chúng ta phải coi trọng xây dựng cơ chế kiểm soát tư pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật nói chung cũng như các văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch, kiến trúc xây dựng đơ thị nói riêng. Đây có thể coi là biểu hiện đặc trưng, chỉ dấu thể hiện yêu cầu tuân theo nguyên tắc pháp quyền đối với quản trị quốc gia nói chung, quản lí nhà nước về quy hoạch, kiến trúc xây dựng đơ thị nói riêng.
Pháp luật là cơ sở pháp lí cho hoạt động kiểm tra, thanh tra, xử lí vi phạm pháp luật trong quản lí nhà nước về quy hoạch, kiến trúc xây dựng đô thị. Cần khắc phục tình trạng thiếu chế tài xử lí vi phạm các quy định về quy hoạch, kiến trúc xây dựng đô thị. Pháp luật về xây dựng hiện hành cịn thiếu một số chế tài xử lí vi phạm pháp luật về quy hoạch, kiến trúc có đủ sức mạnh răn đe, phòng ngừa vi phạm. Mặc dù từ trước đây, chúng ta đã có những quy định về quy hoạch vùng, quy hoạch khu chức năng đặc thù, tổ chức thực hiện quy hoạch xây dựng và quản lí theo quy hoạch xây