quyền định đoạt, thì trong ‘dịch quyền thuộc người’ khó có thể có được một tiểu phân loại nhỏ là ‘quyền sử dụng’ (usus), vì ‘quyền sử dụng’ theo quan niệm này tương đương với ‘quyền hưởng dụng’ (usufruct). Đây là một mâu thuẫn lớn trong hệ thống các vật quyền theo pháp luật Việt Nam bắt nguồn từ bất đồng nhất trong việc quan niệm về nội dung của quyền sở hữu.
Có lẽ để giải quyết xung đột giữa quan niệm về nội dung của quyền sở hữu theo truyền thống Sovietique Law và sự cần thiết xây dựng chế định quyền hưởng dụng do đòi hỏi của kinh tế thị trường và đòi hỏi của hội nhập quốc tế, Bộ luật Dân sự 2020 mới tinh của Trung Quốc quy định về nội dung của quyền sở hữu bao gồm bốn quyền như sau: “Chủ sở hữu có quyền chiếm hữu, sử dụng, thu hoạch hoa lợi và định đoạt bất động sản hoặc động sản của mình phù hợp với pháp luật.” (Điều 240). Như vậy là pháp luật Trung Quốc vẫn coi quyền chiếm hữu nằm trong nội dung của quyền sở hữu để bảo vệ quyền thống trị tuyệt đối của chủ sở hữu đối với vật, nhưng vẫn thừa nhận nội dung quyền sở hữu theo truyền thống Civil Law để phân chia dịch quyền thuộc người thành quyền hưởng dụng, và có thể có quyền sử dụng. Theo đó, Bộ luật Dân sự 2020 của Trung Quốc định nghĩa về ‘quyền hưởng dụng’ như sau: “Người nắm quyền hưởng dụng có quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, và quyền hưởng hoa lợi từ bất động sản hoặc động sản được sở hữu bởi người khác phù hợp với pháp luật.” (Điều 323) (nguyên văn: A usufructuary has the right to possess, use, and benefit from the immovable or movable property owned by another person in accordance with law.) , có nghĩa là chủ sở hữu tài sản cho người khác hưởng hai chi phân là quyền sử dụng (usus) và quyền hưởng hoa lợi (fructus) trên tài sản của mình. Khi một người được hưởng những quyền đó trên tài sản của chủ sở hữu thì đương nhiên họ phải được chiếm hữu tài sản. Nhưng Trung Quốc cẩn thận, nên cứ quy định ln cho họ có quyền chiếm hữu.
Vì quan niệm về nội dung quyền sở hữu như vậy, Bộ luật Dân sự 2020 của Trung Quốc vẫn quy định được về ‘quyền sử dụng’ (usus) như sau: “Một người mà có quyền sử dụng đất xây dựng nhà được chiếm hữu và sử dụng thửa đất thuộc quyền sở hữu của tập thể, và dùng thửa đất đó để xây dựng nhà ở và các cơng trình phụ phù hợp với pháp luật.” (Điều 362) (nguyên văn: A person
who has the right to use a house site is entitled to possess and use the lot of land owned by the collective, and to utilize such lot of land to build a dwelling and auxiliary facilities in accordance with law.) Cũng như vậy Điều 366, Bộ luật Dân sự 2020 của Trung Quốc thiết lập ‘quyền ngụ cư’ (habitatio) có là ‘quyền sử dụng’ đối với nhà ở mà Bộ luật Dân sự 2015 của Việt Nam lãng quên. Lưu ý rằng Bộ luật Dân sự 2015 không quy định về ‘quyền sử dụng’ với tính cách là một quyền trên vật của người khác.
Như vậy khi có quan niệm đúng về nội dung của quyền sở hữu, tài sản được khai thác hợp lý và kinh tế hơn. Bởi có quan niệm về nội dung quyền sở hữu khơng thích hợp, nên pháp luật Việt Nam khó có thể đưa ra đầy đủ các vật quyền cần thiết để khai thác một cách kinh tế nguồn của cải khan hiếm.
Dù ‘quyền sử dụng đất’ theo pháp luật Việt Nam là một dịch quyền trên đất của Nhà nước, nhưng nó khơng được xem là quyền trên vật của người khác theo Điều 159 của Bộ luật Dân sự 2015. Đây là một thiếu sót lớn đi ngược lại với nguyên tắc numerus clausus (vật quyền xác định) mà đã được khẳng định tại Điều 160 của Bộ luật Dân sự 2015.
Luật Đất đai 2013 quy định các căn cứ làm phát sinh ra quyền sử dụng đất bao gồm: (1) giao đất; (2) cho thuê đất; (3) công nhận quyền sử dụng đất; và (4) nhận chuyển quyền sử dụng đất. Theo luật học hiện đại, người ta nhóm họp các căn cứ làm phát sinh ra hậu quả pháp lý thành ba loại: hành vi pháp lý; sự kiện pháp lý; và hiệu lực của luật. Xét từ đó, có thể thấy ‘giao đất’, ‘cho thuê đất’ thuộc hành vi pháp lý; công nhận quyền sử dụng đất thuộc hiệu lực của luật. Còn riêng đối với ‘nhận chuyển quyền sử dụng đất’ thì cần phân biệt thêm. Hầu hết ‘nhận chuyển quyền sử dụng đất’ đều là hành vi pháp lý. Chỉ riêng thừa kế theo pháp luật thuộc về căn cứ phát sinh bởi hiệu lực của luật. Tuy nhiên căn cứ ‘công nhận quyền sử dụng đất’ là có vấn đề. Trước Hiến pháp 1980, Việt Nam vẫn có sở hữu tư nhân về đất đai. Việc quốc hữu hóa chỉ bởi một ‘tuyên bố’ trong Hiến pháp 1980 biến những người sở hữu đất thành chiếm hữu đất mà từ đó cần có sự thừa nhận là hợp pháp để được hưởng cái gọi là “quyền sử dụng đất” thì đúng là một vấn đề không nhỏ. Tuy nhiên để ổn định kinh tế, xã hội, Hiến pháp 1980 quy định tại Điều 20 rằng: “Những tập thể
và cá nhân đang sử dụng đất đai được tiếp tục sử dụng và hưởng kết quả lao động của mình theo quy định của pháp luật”. Như vậy nhẽ ra vấn đề ‘sử đụng đất’ có tính chất kinh tế và quản trị đơn thuần nói tại Điều này phải được chuyển hóa thành vấn đề pháp lý, nhưng Luật Đất đai 1987 qui định theo kiểu ‘nhại lại’ ngay tại Điều 1 của đạo luật này rằng:
“Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nơng nghiệp, lâm nghiệp, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân-dưới đây gọi là người sử dụng đất-để sử dụng ổn định, lâu dài.
Nhà nước cịn giao đất để sử dụng có thời hạn hoặc tạm thời. Người đang sử dụng đất đai hợp pháp được tiếp tục sử dụng theo quy định của Luật này.”
Điều luật này cho thấy mấy vấn đề lớn về mặt pháp lý như sau: (1) thứ nhất, đạo luật này chỉ sử dụng một căn cứ làm phát sinh quyền sử dụng đất của cá nhân và tập thể- đó là ‘giao đất’; (2) thứ hai, chưa có chính sách pháp luật rõ ràng đối với “người đang sử dụng đất đai hợp pháp”, do đó vấn đề pháp lý liên quan chủ yếu coi như bị “bỏ ngỏ” và việc cho phép tiếp tục sử dụng đất của họ dường như có tính tạm thời nhiều hơn là chắc chắn về mặt pháp lý. Ở đây chưa kể đến, đạo luật này cũng như các đạo luật sửa đổi kế tiếp của Việt Nam đều dễ gây nhầm lẫn giữa ‘sử dụng đất’ (có tính chất kinh tế và quản trị) với ‘quyền sử dụng đất’ (có tính chất pháp lý).
Về sử dụng đất, vẫn trung thành với quan niệm của truyền thống Sovietique Law, Luật Đất đai 2013 của Việt Nam mang bản chất là một đạo luật thiết lập và bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và thiết kế việc trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo những nguyên lý quản trị công xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên thực trạng của hệ thống quản trị này dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã để lại nhiều vấn đề đáng quan ngại.
Với tính cách là một ơng chủ đất thứ cấp, Nhà nước đã có những việc chưa làm được liên quan tới việc quản trị thứ tài sản này và gây bức xúc trong
xã hội. Vụ Thủ Thiêm là một trong những ví dụ điển hình. Ủy ban kinh tế- ngân sách trong báo cáo thẩm tra thừa nhận:
“Trên thực tế, nhiều hộ gia đình, cá nhân hiện có một trong các loại giấy tờ hợp lệ, nhưng chưa được cấp Giấy chứng nhận do cơ quan quản lý nhà nước về đất đai triển khai chậm. Do vậy, cần kế thừa quy định của pháp luật về đất đai hiện hành và tiếp tục cho phép người sử dụng đất có một trong các loại giấy tờ hợp lệ về quyền sử dụng đất được thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất”53.
Ngày 25/8/2021 vừa qua, tại Hà Nội, Ban Kinh tế Trung ương và Hội đồng Lý luận Trung ương phối hợp tổ chức Hội thảo về “Quan điểm và định hướng quản lý, sử dụng đất đai ở Việt Nam trong bối cảnh mới” và đưa ra nhận định rất đáng suy nghĩ như sau:
“Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, nhiều hạn chế, bất cập đã bộc lộ như: Sử dụng đất đai cịn lãng phí, chưa hiệu quả, trong đó có một số cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp, nông trường; tích tụ, tập trung ruộng đất chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn; tình trạng suy giảm chất lượng, ơ nhiễm, thối hóa đất, xâm thực diễn biến phức tạp; quản lý nhà nước về đất đai còn nhiều bất cập; chưa thực sự có sự thống nhất cao từ Trung ương tới địa phương, chưa thực sự công khai, minh bạch và dựa trên cơ chế thị trường; tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và vi phạm pháp luật về đất đai còn diễn biến phức tạp, chậm được xử lý, giải quyết, gây bức xúc xã hội; thị trường bất động sản, trong đó có thị trường quyền sử dụng đất phát triển chưa thực sự ổn định, thiếu minh bạch, chưa bền vững…”54
Nhìn tổng quát pháp luật về đất đai của Việt Nam cho thấy, việc “ôm đồm” toàn bộ đất đai do Nhà nước tiến hành dẫn đến những hậu quả chủ yếu sau:
53 Quốc hội Khóa XIII, Ủy ban Kinh tế - Ngân sách, Báo cáo thẩm tra Dự án Luật Đất đai (Sửa đổi), Số 735/BC-UBKT13 ngày 26/10/2012, tr. 5 – 6. Số 735/BC-UBKT13 ngày 26/10/2012, tr. 5 – 6.
54 Nguyễn Thùy, “Quan điểm và định hướng quản lý, sử dụng đất đai ở Việt Nam trong bối cảnh mới”, Tạp chí Cộng sản, [https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/thong-tin-ly-luan/- Tạp chí Cộng sản, [https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/thong-tin-ly-luan/-
/2018/823971/quan-diem-va-dinh-huong-quan-ly%2C-su-dung-dat-dai-o-viet-nam-trong-boi-canh- moi.aspx], 10:26, ngày 26-08-2021.
(1) Thứ nhất, tạo ra cơ chế xin-cho trong việc cấp quyền sử dụng đất, vì vậy dễ dẫn đến sự bất công bằng liên quan tới tiếp cận đất đai (thực tiễn này quá rõ ở Việt Nam), đồng thời dễ dẫn đến tham nhũng, lợi ích nhóm, và khơng sử dụng có hiệu quả quỹ đất cho các hoạt động kinh tế;
(2) Thứ hai, hành chính hóa các hoạt động quản trị quốc gia khơng hợp lý, đồng thời làm cho bộ máy quản lý nhà nước cồng kềnh hơn, nhưng kém hiệu quả trong quản lý sử dụng đất, tiêu tốn ngân sách nhà nước;
(3) Thứ ba, thúc đẩy cục bộ địa phương trong việc quản lý đất đai, chuyển đổi mục đích quyền sử dụng đất cho các mục tiêu kinh tế và văn hóa, xã hội;
(4) Thứ tư, gây bất ổn xã hội bởi những tranh chấp, đồng thời thiết lập cơ chế giải quyết tranh chấp nặng về hành chính, thiếu tính pháp lý và thiếu khách quan;
(5) Thứ năm, gây lãng phí tài nguyên đất trong khâu giao đất, cho thuê đất do thiếu thực tế sử dụng.
(6) Thứ sáu, gây nên sự thiếu rõ ràng và bất ổn về các quyền tài sản- động lực thúc đẩy sự phát triển xã hội, nhất là kinh tế thị trường.
III. Định hướng cải cách pháp luật đất đai của Việt Nam
1. Định hướng thứ nhất, tư nhân hóa đất đai dần dần và ở một mức nhất định
Khi phát triển kinh tế thị trường như trên đã nói, người ta khơng thể khơng thiết lập các chính sách đất đai thích hợp, nhất là chính sách pháp luật đất đai liên quan tới sở hữu đất đai.
Trong một cơng trình so sánh luật tài sản của các truyền thống pháp luật lớn trên thế giới, Ugo Mattei khẳng định: một hệ thống chiếm hữu đất tự do là một trong những chế định của kinh tế thị trường được tạo lập bởi các cá nhân cạnh tranh với nhau, đối lập với nền kinh tế phong kiến mà ở đó hệ thống thứ bậc trong xã hội khác hơn các qui tắc của thị trường55. Vậy việc xác định phát triển nền kinh tế trường phải tuân thủ đầy đủ các qui luật của nó cần phải cân
55 Ugo Mattei, Basic Principles of Property Law- A Comparative Legal and Economic Introduction, Greenwood Press, Westport, Connecticut, London, 2000, p. 83. Greenwood Press, Westport, Connecticut, London, 2000, p. 83.
nhắc lại trước tiên về chế độ sở hữu, nhất là sở hữu đất đai. Như trên đã nói, quyền tư hữu là động lực phát triển của xã hội loài người, là nền tảng của kinh tế thị trường. Vì vậy khơng bảo vệ quyền tư hữu thì khơng thể phát triển được kinh tế tư nhân và cũng khơng thể khuyến khích sử dụng đất có hiệu quả trong nơng nghiệp, chưa kể đến cơng nghiệp hóa nơng nghiệp và nơng thơn.
Tâm lý của người Việt từ xa xưa đã gắn với mảnh đất cha ơng và văn hóa làng xã. Có nhận định về một “tất yếu” rất đáng chú ý rằng: Ở Việt Nam, “Xu thế tư hữu hóa ruộng đất là một cơng lệ của lịch sử.”56 Trong suốt chiều dài lịch sử của mình, Việt Nam là một xứ nông nghiệp gắn chặt với nông thôn. Do đó ruộng đất và nơng dân là những yếu tố cơ bản của nông nghiệp và nông thôn57 và cũng chính là bản sắc của dân tộc Việt Nam. Dân Việt Nam trước kia thường thì ai cũng có vài ba sào ruộng để cày cấy58 và là tất cả tài sản của họ59, có nghĩa là trước khi thiết lập chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, chế độ sở hữu tư nhân về đất đai là nền tảng của xã hội. Từ nền tảng đó, chế độ làng xã tự trị trở thành một chế độ đặc biệt phát triển ở Việt Nam từ thời cổ đại60. Vì thế có câu châm ngơn “Phép vua thua lệ làng” phản ánh đúng vấn đề pháp chế ở Việt Nam dưới các chế độ cũ mà dư chấn của nó vẫn cịn khá lớn trong xã hội Việt Nam hiện nay. Chế độ tự quản này dẫn đến việc làng xã nào cũng có tài sản riêng như bất động sản là ruộng đất và động sản là đồ vật, tiền bạc61, có nghĩa là có một chế độ tài sản cơng tồn tại lúc bấy giờ. Đất công của làng đã được phân chia lại khoảng ba năm một lần đã trở thành vấn đề trụ cột trong sự đoàn kết của làng xã Việt62. Tới năm 1932, ruộng công của các làng đồng bằng Bắc Bộ còn khoảng 2.300 km vng- đó là diện tích bằng khoảng 1/7 diện tích
56 Nguyễn Đổng Chi, “Vài nhận xét nhỏ về sở hữu ruộng đất của làng xã ở Việt Nam trước cách mạng” (tr. 51- 72), Nông thôn Việt Nam trong lịch sử, Tập I (Tái bản theo bản in năm 1977), Viện Hàn lâm